CE-11001-03-15-000-2016-02541-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Ampara / MEDIO

DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA

ACTO ADMINISTRATIVO QUE DISPONE RETIRO DE FUNCIONARIO EN

PROVISIONALIDAD / CRITERIO JURISPRUDENCIAL SOBRE

INDEMNIZACIÓN POR RETIRO DE FUNCIONARIO PÚBLICO EN PROVISIONALIDAD / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIALConfiguración En el sub lite, la Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo del Cauca, en la sentencia del 19 de mayo de 2016, declaró la nulidad de los actos administrativos que dispusieron el retiro del señor [F.A.P.M.]. (…) [La] Sala encuentra que la autoridad judicial demandada ordenó, a título de restablecimiento del derecho por el retiro ilegal, una indemnización plena. Es decir, que el tribunal demandado no aplicó las reglas de interpretación establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias SU 556 de 2014 y SU 053 de 2015, que disponen que, cuando se declara la nulidad del acto de retiro de un miembro de la fuerza pública, la indemnización a reconocer no puede ser inferior a 6 ni superior a 24 meses de salario, y que de los salarios y prestaciones a pagar, debe descontarse todo lo que el demandante hubiere percibido durante el periodo de desvinculación. Como se dijo en el acápite 2.2. de esta providencia, la aplicación de las reglas de interpretación fijadas por la Corte Constitucional mediante sentencias de unificación resultan obligatorias, en cuanto garantizan la aplicación uniforme de la ley y salvaguardan el derecho a la igualdad y el principio

de la seguridad jurídica. Es más, según lo dicho por la propia Corte Constitucional, la única regla válida a la luz de la Constitución sobre la indemnización por el retiro sin motivación es la dispuesta en la sentencia SU 053 de 2015, que fue precisamente la que no se acogió en la providencia cuestionada. Justamente por lo anterior, la Sala estima que el tribunal demandado debía tener como soporte jurídico de la decisión las reglas fijadas por la Corte Constitucional, pues para la fecha en que se expidió la providencia acusada ya se habían proferido las sentencias de unificación y, por ende, resultaban obligatorias. Como así no se hizo, el tribunal desconoció el derecho a la igualdad de la Policía Nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02541-01(AC)

Actor: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL

Demandado: SALA DE DECISIÓN DEL SISTEMA ESCRITURAL DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 21 de septiembre de 2016 , proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que denegó el amparo de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones Por conducto de apoderada judicial, la Policía Nacional pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que estimó vulnerados por la sentencia del 19 de mayo de 2016, proferida por la Sala de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Cauca, que no limitó la indemnización reconocida a Favio Arturo Puenayán Malte, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Expresamente, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se declare que la sentencia de segunda instancia, la cual accede a las pretensiones de la demanda, emitida por Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, sala sistema escritural, del 19 de mayo de dos mil dieciséis (2016), publicada por edicto el 25 de mayo de 2016, Magistrado Ponente Dr. PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE, la cual revocó la sentencia de primera instancia emanada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán en la cual se habían negado las pretensiones de la demanda, vulneró el derecho a la igualdad y al debido proceso, de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se conceda el amparo de tutela solicitado por la Policía Nacional, se DEJE SIN EFECTOS la sentencia citada y se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, dentro del término razonable que se considere, dictar la sentencia de reemplazo, en la cual se acaten los argumentos jurídicos expuestos en la presente acción y observando el precedente vertical fijado por la Honorable Corte Constitucional y Honorable Consejo de Estado en las sentencias cuyo

desconocimiento se invocó, esto es, los límites indemnizatorios mencionados dentro del presente escrito1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: Que Favio Arturo Puenayán Malte presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Policía Nacional (radicación 19001-33-31002-2009-00439-00), con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos que dispusieron el retiro del servicio activo por voluntad de la Dirección General de

la Policía Nacional. Que, mediante sentencia del 1 de octubre de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo de Popayán negó las pretensiones de la demanda y Favio Arturo Puenayán Malte, inconforme con esa decisión, la apeló. Que la Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo del Cauca, en providencia del 19 de mayo de 2016, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda. A título de restablecimiento del derecho, el tribunal ordenó: i) que se reintegrara al señor Puenayán Malte; ii) que se reconociera y pagara los sueldos, prestaciones y demás acreencias dejadas de percibir «desde la fecha del retiro y hasta cuando se haga efectivo el reintegro»2, sin que haya «lugar a realizar los descuentos de sumas de dinero que hubiese recibido el actor en desarrollo de otras actividades laborales desarrolladas con entidades del Estado durante el tiempo de retiro del servicio»3. 1 Folios 31 del expediente. 2 Folio 90 del expediente. 3 Folio 91 del expediente.

3. Argumentos de la tutela De manera preliminar, la Policía Nacional explicó el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, así: a) que se trata de un asunto de relevancia constitucional, porque la sentencia atacada vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso y repercute negativamente en el patrimonio público; b) que se agotaron todos los recursos judiciales ordinarios, por cuanto se trata de una sentencia de segunda instancia y no procede ninguna de las causales para interponer el recurso extraordinario de revisión; c) que la tutela cumple el requisito de la inmediatez, debido a que fue interpuesta en un plazo razonable; d) que se identificaron los hechos que generan la violación de los derechos invocados, y e) que no se está cuestionando una sentencia de tutela.

En cuanto al fondo del asunto, la parte actora argumentó que la Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo del Cauca incurrió en desconocimiento del precedente. En síntesis, expuso: Que la Corte Constitucional, en sentencia SU 556 de 2014, estableció que las sentencias judiciales que anulen actos administrativos por falta de motivación y que ordenen el reintegro de un servidor público deben limitar la indemnización, bajo las siguientes reglas: i) solo debe pagarse el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia; ii) debe descontarse las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, y iii) la suma a pagar por indemnización no puede ser inferior a seis meses de ni puede exceder los 24 meses de salario.

Que, más adelante, por sentencia SU 053 de 2015, la Corte Constitucional extendió esas reglas indemnizatorias a los casos en los que, por falta de motivación, se declara la nulidad del acto de retiro de los miembros de la fuerza pública. Que, de hecho, el Consejo de Estado en varias sentencias de tutela4, e incluso en procesos de lo contencioso administrativo5, ha sostenido el deber de acatar las reglas de indemnización fijadas en las sentencias SU 556 de 2014 y SU 053 de 2015. Que, por lo tanto, con fundamento en el precedente de la Corte Constitucional, la Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo del Cauca debió disponer que la indemnización no fuera inferior a seis ni superior a 24 meses de salario, y que de los salarios y emolumentos a pagar, debía descontarse todo lo que el demandante hubiere percibido durante el periodo de desvinculación, como retribución por su trabajo, bien sea de una fuente pública o privada.

4. Intervenciones 4.1. Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo del Cauca (autoridad judicial demandada) A pesar de que se envió comunicación, Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo del Cauca no se pronunció sobre los hechos que originaron la solicitud de amparo. 4.2. Favio Arturo Puenayán Malte (tercero con interés – demandante en 4 Sentencia del 14 de mayo de 2015 (expediente 11001031500020140206801), sentencia del 12 de mayo de 2016, expediente (11001031500020160079100) y sentencia del 20 de abril de 2016 (expediente

11001031500020160066100). 5 Sentencia del 10 de septiembre de 2015 (expediente 05001233100019980055401). el proceso ordinario El apoderado judicial de Favio Arturo Puenayán Malte pidió que se declarara improcedente la tutela. Para el efecto, se limitó a mencionar que la providencia cuestionada acató la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional, pues fue, precisamente, la SU 556 de 2014 la que definió que era deber de la administración motivar los actos de retiro y que, al no hacerlos, se desconocían los derechos a la estabilidad laboral, a la igualdad y al debido proceso. Además, refirió que «si la pretensión de la parte actora era dejar sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, entre otras, por falsa motivación en su decisión violando el debido proceso, debió detallar de forma clara la inexistencia en la motivación de la decisión del Ad quem, tal y como lo ha ordenado la Honorable Corte Constitucional mediante sentencia»6 .

5. Sentencia impugnada La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de septiembre de 2016, denegó la solicitud de amparo. En concreto, expuso: Que la acción de tutela cumplía los requisitos generales de procedencia y, por lo tanto, era necesario estudiar el fondo del asunto para determinar sí se configura la causal especifica expuesta por la parte actora.

Que la providencia cuestionada definió el tema del restablecimiento del derecho con fundamento en el criterio de la Sala Plena del Consejo de Estado (sentencia

del 29 de enero de 2008), que no fijaba límites indemnizatorios ni descuentos por ingresos de carácter laboral. 6 Folio 157 del expediente. Que, por consiguiente, si bien la sentencia atacada no expuso expresamente las razones por las que se apartaba del precedente de la Corte Constitucional, lo cierto era que sí las dio implícitamente, pues privilegió el precedente del Consejo de Estado. Que, en conclusión, no se configuraba el desconocimiento del precedente judicial, toda vez que, en últimas, sí hubo razones para apartarse de las reglas indemnizatorias fijadas por la Corte Constitucional.

6. Impugnación La apoderada judicial de la Policía Nacional impugnó. Para el efecto, insistió en los argumentos del escrito de tutela y recalcó que el tribunal demandado no expuso razones suficientes para apartarse.

II. CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté

plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20127, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, se precisó que la acción de tutela es procedente, incluso, para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los 7 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 8 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: “2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en

que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto procedimental absoluto; (iv) defecto orgánico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones

jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Planteamiento del problema jurídico Conviene señalar que la Sala coincide con el juez de tutela de primera instancia en que la solicitud de amparo presentada por los actores superó los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y, por ende, pasa a estudiar el asunto de fondo.

En los antecedentes de esta providencia se expuso que, a juicio de la Policía Nacional, la Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo del Cauca violó los derechos a la igualdad y al debido proceso, porque no tuvo en cuenta las reglas de indemnización que fijó la Corte Constitucional en las sentencias SU 556 de 2014 y SU 053 de 2015. El a quo, su turno, concluyó que el tribunal demandado explicó las razones para conceder la indemnización en la forma que lo hizo (sin límites y sin descuentos) y que, por tanto, no hubo desconocimiento del precedente judicial. Siendo así, le corresponde a la Sala determinar si la decisión del a quo estuvo

ajustada a derecho o si, por el contrario, la Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo del Cauca estaba obligada a aplicar las reglas de interpretación que fijó la Corte Constitucional en las sentencias SU 556 de 2015 y SU 053 de 2015. Para resolver el problema planteado, la Sala analizará: i) el alcance de las sentencias de unificación que dicta la Corte Constitucional, ii) el alcance de las sentencias SU 556 de 2014 y SU 053 de 2015 y, seguidamente, iii) adoptará la decisión que corresponda. 2.1. Alcance de las sentencias de unificación que dicta la Corte Constitucional La Sala inicia por decir que el artículo 241 de la Carta confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. Las decisiones de esa Corporación y la ratio decidendi de los fallos que emite en ejercicio del control concreto y abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y tienen fuerza vinculante para los operadores jurídicos. Esa condición no implica que la Corte Constitucional tenga mayor jerarquía que los demás órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, sino que, en calidad de guardiana de la Constitución Política, tiene la potestad de fijar los parámetros que se deben atender al resolver asuntos de relevancia, precisamente, constitucional. Ahora, en relación con los fallos de tutela emitidos por la Corte Constitucional al cumplir la función de revisión, debe tenerse en cuenta que si bien el artículo 48 de

la Ley 270 de 1996 establece que éstos únicamente son obligatorios respecto de la controversia en la que son emitidos, tal disposición se refiere a la parte resolutiva o decisum, pues los apartes de la motivación, que constituyen la ratio decidendi, sí resultan de obligatorio acatamiento, «Esto en razón de la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de su labor de intérprete autorizado del Texto Superior»9. Y así lo ha establecido la propia Corte Constitucional. Por ejemplo, en la sentencia C 634 de 2011 declaró exequible el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, «en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia». 9 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011. Posteriormente, en la sentencia C 816 de 2011, la Corte declaró exequibles los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la ley 1437 de 2011, «entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas

constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia». Como fundamento de esa decisión, se expuso que: «La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia de interpretación de la Constitución y los derechos fundamentales, tiene preeminencia en relación con la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la supremacía de la Constitución sobre la normatividad restante del sistema jurídico y las competencias constitucionales de la Corte». Siendo así, las sentencias que emite la Corte Constitucional, en condición de máximo juez de la jurisdicción constitucional, al ejercer la revisión de sentencias de tutela y al unificar jurisprudencia, tienen fuerza vinculante porque fijan la forma cómo deben interpretarse las normas. Es decir, cuando se dicta una sentencia de unificación, «el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante»10. Resulta, entonces, que las sentencias de unificación que establecen el contenido y alcance de la ley, que definen la forma cómo debe interpretarse, vienen a formar parte de la propia ley, de modo que, así como las sentencias de constitucionalidad, la sentencia de unificación y la ley se integran en un mismo cuerpo normativo y esas reglas de interpretación son vinculantes para las autoridades judiciales. De ese modo, queda garantizado el derecho a la igualdad 10 Sentencia C-634 de 2011. y el principio de seguridad jurídica, en cuanto se asegura la unidad en la

interpretación del derecho y la aplicación uniforme. 2.2. Del alcance de las sentencias SU 556 de 2014 y SU 053 de 2015 Justamente en ejercicio de la facultad de fijar interpretaciones jurídicas, la Corte Constitucional dictó la sentencia SU 556 de 2014 para unificar criterios sobre la forma cómo debe restablecerse el derecho en los casos en que, mediante acto sin motivación, se desvincula a empleados nombrados de manera provisional en cargos de carrera administrativa. En lo que aquí interesa, la Corte Constitucional explicó que, en virtud de los principios de equidad y reparación integral, resultaba necesario fijar ciertos límites a la indemnización que los empleados provisionales pueden recibir cuando son retirados del cargo mediante acto sin motivación. Grosso modo, el límite de las indemnizaciones se fundamenta en dos razones. La primera, en la vinculación precaria que tienen los empleados nombrados en provisionalidad y, la segunda, en el principio de responsabilidad que implica el deber de buscar el propio sostenimiento. En lo pertinente, la Corte Constitucional explicó: Así, es claro que, para el caso de los provisionales que ocupan cargos de carrera y que son desvinculados sin motivación alguna, el pago de los salarios dejados de percibir, desde que se produce su desvinculación hasta el momento en que sus derechos son reconocidos judicialmente, resulta ser una indemnización excesiva a la luz de la Constitución Política y la Ley, que puede dar lugar a un enriquecimiento sin justa causa. Ello por dos razones fundamentales. Inicialmente, por cuanto el servidor público afectado con la medida de retiro se encontraba en una modalidad de

vinculación temporal, que desde el punto de vista estrictamente jurídico no tiene vocación de permanencia, lo que claramente inhibe que a la persona se le genere una expectativa de permanencia indefinida, representada en la posible indemnización que tenga derecho a recibir por esa causa. De allí, que sea contrario a la ley presumir que su permanencia en el cargo habría de superar el plazo máximo para ello consagrado, y que, por tanto, se deba indemnizar más allá de las expectativas legítimamente generadas. Además, porque, constitucionalmente, en la persona radica la responsabilidad de su propio sostenimiento, por lo que al haber sido declarada insubsistente, debe asumir la carga consigo misma, y no pretender trasladarla a su empleador, adelantando las acciones necesarias para recuperar su autonomía y generar sus propios ingresos. Entonces, no es posible presumir que el daño causado se proyecte sobre la totalidad del tiempo transcurrido desde la desvinculación hasta la decisión judicial de reintegro, ni que al servidor público afectado se le deban pagar los salarios dejados de percibir por un servicio que es imposible que preste en esa entidad hacia el pasado, y que, en contraste, si pudo haber prestado en otra institución de la sociedad. 3.6.3.11. Por lo anterior, se concluye que el daño que verdaderamente se le causa al administrado es la pérdida del empleo, en la forma de lucro cesante en tanto se refiere a “un bien económico que debía ingresar en el curso normal de los acontecimientos, no ingresó ni ingresará en el patrimonio de la víctima”. Al evaluarlo de acuerdo con los parámetros legales, se encuentra que para que

exista una verdadera reparación integral, es decir una indemnización del daño y nada más que el daño, se debe evaluar su expectativa de permanencia en el cargo, unida a la estabilidad laboral propia del cargo de carrera nombrado en provisionalidad y la carga que le correspondía de asumir su propio autosostenimiento y el de sus dependientes. Y, en cuanto a la forma de cuantificar debidamente el daño que debía indemnizarse por el retiro de un provisional sin que medie acto motivado, la Corte Constitucional estimó: (…) la fórmula que resulta aplicable al caso de quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad y son desvinculados sin motivación, es la de disponer que su reintegro se realice sin solución de continuidad, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir. Cabe entender que el salario se deja de percibir, cuando, por cualquier circunstancia, una persona se ve privada de la posibilidad de generar un ingreso como retribución por su trabajo, de manera que, cuando quiera que la persona accede a un empleo o a una actividad económica alternativa, deja de estar cesante, y, por consiguiente, ya no “deja de percibir” una retribución por su trabajo. Siendo ello así, como quiera que sólo cabe indemnizar el daño efectivamente sufrido y tal daño es equivalente a lo dejado de percibir, de la suma indemnizatoria es preciso descontar todo lo que la persona, durante el periodo de desvinculación, haya percibido como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente.

(…) 3.6.13.4. Ahora bien, siendo consecuente con el propósito de que la reparación debe corresponder al daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró la expectativa de estabilidad relativa en el cargo, se dispondrá que, en todo caso, la indemnización a ser reconocida no podrá ser inferior a los seis (6) meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio. 3.6.13.5. A este respecto, el valor mínimo indemnizatorio en este caso se fija, en razón a que las personas desvinculadas han agotado previamente el respectivo proceso judicial, y, como consecuencia de la congestión y la consiguiente mora en la adopción de las decisiones de protección, la posibilidad de acceder a un reconocimiento patrimonial por el despido injusto se extienda a periodos de varios años, es decir, a periodos que superen los seis (6) meses. En el caso contrario, el pago mínimo de indemnización no tiene lugar, y ésta deberá corresponder al daño efectivamente sufrido, el cual será equivalente al tiempo cesante. 3.6.13.6. Por su parte, y en plena concordancia con lo anterior, el término máximo de indemnización se fija dentro del propósito de evitar un pago excesivo y desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación, y su tope de 24 meses se determina teniendo en cuenta

los estándares internacionales y nacionales recogidos en diversos estudios, que consideran como de larga duración el desempleo superior a un año. A partir de lo anterior, la Corte Constitucional unificó las órdenes que se deben dar en los casos en los que se pruebe que los empleados nombrados de manera provisional fueron retirados mediante acto sin motivación, en el siguiente sentido: «(i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario». Esas son, pues, las reglas que fijó la Corte Constitucional al interpretar el régimen de los empleados provisionales y la correcta forma de indemnizar el daño causado con el retiro sin motivación. Por lo tanto, tales reglas de interpretación tienen fuerza vinculante para todos los jueces de la República, pues, como se dijo, en las sentencias de unificación la Corte Constitucional fija el contenido y alcance de la ley, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad