CE-11001-03-15-000-2016-02583-01(AC)-2017

SOLICITUD DE NULIDAD - Se rechaza / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de los recursos ordinarios de defensa judicial [S]e advierte que de conformidad con lo previsto en el artículo 133 del Código General del Proceso, la solicitud de nulidad no se enmarca dentro de ninguna de las causales allí previstas, razón por la que habrá de rechazarse la nulidad propuesta. No obstante lo anterior, conviene precisar que si bien el proceso de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional el 30 de enero de 2017, el auxiliar judicial de la Secretaría General de esta Corporación, el 22 de febrero de 2017, solicitó la devolución del expediente a fin de que se resolviera la impugnación presentada oportunamente por la parte actora, por tanto, se entiende subsanada la situación puesta en conocimiento. (…) si bien es cierto, como lo indicó el [actor] en la demanda y en la impugnación presentada, en anteriores oportunidades esta Sección consideró que la acción de tutela interpuesta por las entidades encargadas del reconocimiento y pago de pensiones, es procedente para controvertir decisiones judiciales que desconocieron el precedente establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015, también lo es que recientemente esta Sala de Decisión precisó su posición a través fallo de tutela del 16 de marzo de 2017, al considerar que algunas de las controversias generadas con ocasión a la no aplicación de la referida providencia de unificación, y por ende,

que presuntamente implicaron el reconocimiento de pensiones excediendo lo dispuesto en la ley, deben ventilarse mediante el recurso extraordinario de revisión, que constituye el mecanismo idóneo y eficaz para tal efecto, en atención a la causal prevista en literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 (…) el [actor] cuenta con el recurso extraordinario de revisión para controvertir la sentencia 29 de abril de 2016 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C.(…) en el caso de autos tampoco se advierte la situación palmaria a que hizo alusión la Corte Constitucional en el referido fallo de unificación (o una similar), como excepción al requisito de subsidiariedad, en los casos en que las entidades administradoras de pensiones cuentan con el recurso extraordinario de revisión para controvertir las sentencias que reconocieron mesadas pensionales en cuantías que exceden lo debido de acuerdo a la ley.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 - INCISO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 - INCISO 3 / LEY 797 DE 2003ARTÍCULO 20 - LITERAL B / LEY 1371 DE 2009 - ARTÍCULO 2 / LEY 1371 DE 2008 - ARTÍCULO 6 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 133 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 - NUMERAL 1 / ACUERDO 009 DE

2010 EXPEDIDO POR EL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA NOTA DE RELATORÍA: En relación con la posición de la Sección Quinta

referente a la procedencia de la acción de tutela para controvertir decisiones judiciales que desconocieron el precedente establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015, en fallo de del 16 de marzo de 2017, exp. 1100103-15-000-2016-02774-01(AC), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez(E) se precisó que algunas de dichas controversias deben ventilarse mediante el recurso extraordinario de revisión que consagra la Ley 797 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02583-01(AC)

Actor: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA - FONDO PENSIONAL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN C OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte accionante, en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 24 de noviembre de 2016 por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante la cual se negó el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 1º de septiembre de 20161, en la Secretaría General del Consejo de Estado, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, defensa y acceso a la administración de justicia. Consideró vulneradas tales garantías al proferirse al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 11001-33-35-013-2013-00482-01, la sentencia del 29 de abril de 2016, que confirmó parcialmente el fallo del Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bogotá, que dispuso la reliquidación de la mesada pensional de la señora Sildana Junca Bernal. 1 Folio 1 del expediente. Solicitó que se dejara sin efectos la providencia del Tribunal accionado antes señalada, y en su lugar, se le ordenara que al interior del mencionado proceso de nulidad y restablecimiento del derecho profiriera una nueva decisión, en la que en aplicación del fallo SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, revocara la sentencia de primera instancia del proceso ordinario y negara las pretensiones de la demanda. Fundamentó la solicitud de amparo en las siguientes razones: Indicó que la providencia atacada incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, en vulneración de los derechos fundamentales invocados, al no aplicar el criterio de obligatorio cumplimiento establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 del 2015, consistente en que todas las pensiones de servidores públicos que se encontraran en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 debían liquidarse de conformidad con lo devengado en los últimos 10 años de servicios.

Adujo que la orden impartida en el fallo enjuiciado va en detrimento del erario de la Nación con seria incidencia en el sostenimiento fiscal del Estado. Destacó que el Consejo de Estado - Sección Quinta en fallos del 25 de febrero2, 23 y 164 de junio de 2016, frente a casos similares (en los dos últimos siendo parte el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia), reiteró el carácter vinculante de la referida providencia de revisión de la Corte Constitucional.

2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 2.1. El 17 de diciembre de 2012, el Fondo Pensional – Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia negó la reliquidación de la pensión de vejez a la señora Sildana Junca Bernal, mediante Resolución FP 0359. Por lo anterior, ésta ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, buscando que las mesadas correspondientes a dicha prestación se calcularan

2 Rad. 11001-03-15-000-2016-00103-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 3 Rad. 11001-03-15-000-2015-03308-01, C.P. Rocío Araújo Oñate. 4 Rad. 11001-03-15-000-2016-00043-01, C.P. Rocío Araújo Oñate. teniendo en cuenta todos los factores devengados y certificados en el último año de servicios5. 2.2. Correspondió por reparto el conocimiento de la demanda al Juzgado Trece

Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que mediante fallo del 30 de junio del 2015 declaró la nulidad de la Resolución FP 359 del 17 de diciembre de 2012 y ordenó la reliquidación de la pensión de la señora Sildana Junca Bernal teniendo en cuenta el 75 % del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. 2.3. Inconforme con la anterior decisión el apoderado del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia presentó recurso de apelación. El 29 de abril de 2016 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, profirió fallo de segunda instancia en el que confirmó parcialmente la providencia recurrida6. Concretamente modificó la orden relativa a la reliquidación de la pensión, ordenando que aquella debía efectuarse en cuantía equivalente del 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicios comprendido entre el 30 de noviembre de 2007 y el 30 de noviembre de 2008 que corresponden a la asignación básica, subsidio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, con prestación efectiva a partir del 1º de diciembre de 2008, pero con efectos fiscales a partir del 6 de septiembre de 2009, por prescripción trienal de las anteriores a dicha fecha. En dicho proveído se indicó que tratándose del régimen jurídico de las personas que se encuentran cobijadas por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, de conformidad con la sentencia de unificación de la Sección Segunda del

Consejo de Estado7, la reliquidación de la pensión debe hacerse atendiendo a los factores salariales devengados en el último año de servicios, pues resulta ser más garantista de los derechos laborales de los trabajadores que están en esa situación. 5 Folios 2 y 2 anverso del expediente. 6 Folios 52 a 78 del expediente. 7 Del 4 de agosto de 2010, expediente 2006-7509, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. En cuanto a la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, en el fallo controvertido se precisó lo siguiente: “…Ahora bien, en el curso de esta discusión provocada a partir de la SU-230 de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en su sección segunda, especializada en materia laboral y sede de la sentencia de unificación expuso inicialmente una clara orientación sobre el tema, desde momento de resolver la acción de tutela interpuesta contra una sentencia proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda de este Tribunal en la que habían aplicado la sentencia de unificación SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, en providencia del 17 de noviembre de 20158 y tuteló los derechos a la igualdad y al debido proceso de la accionante al considerar lo siguiente: ‘(…) No obstante lo anterior, en el caso bajo examen se considera que los motivos expuestos por el tribunal acusado no son suficientes para apartarse de la providencia proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, pues aunque afirma que acoge pronunciamiento de la Corte Constitucional (SU-230 de 2015) debe tenerse en cuenta que esta Sala no ha modificado la posición acogida

en la sentencia mencionada, respecto a los factores y el periodo a tener en cuenta para liquidar la pensión de quienes son beneficiarios de la Ley 33 de 1985. Bajo estos supuestos, advierte la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al proferir la decisión el 13 de agosto de 2015, desconoció el precedente adoptado por esta Corporación referente a la liquidación de la pensión de jubilación para quienes se encuentran cobijados por las disposiciones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 (artículo 36) y la Ley 33 de 1985 , precedente según el cual las personas que se encuentran cobijadas por la Ley 33 de 1985 tienen derecho a que su pensión (sic) reliquide con el 75% de los factores devengados en el último año de servicios. (…)’ (Resalta la Sala). 8 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, C. P.: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del diecisiete (17) de noviembre de dos mil quince (2015). Expediente No. 11001-03-15-000-2015-02746-00. Actor: Consuelo de Jesús Echavarría Patiño. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A. Y finalmente, para seguridad de las decisiones de esta jurisdicción, en sentencia unificada de las dos subsecciones de la sección segunda del Consejo de Estado9, en providencia reciente, dentro de un proceso ordinario, como Tribunal de cierre de la jurisdicción y máxima autoridad de lo contencioso administrativo, analizó

puntualmente esta temática, para reiterar su jurisprudencia se unificación del cuatro (04) de agosto de 2010, misma que llama a otorgar un trato igualitario a quienes se encuentran en similar condición de beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a quienes se aplica el régimen contenido en la Ley 33 de 1985 (…)”.

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda Mediante auto del 20 de septiembre de 201610, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso su notificación a la entidad accionante, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bogotá, como demandados y vinculó a la señora Sildana Junca Bernal, como tercera interesada en el proceso, otorgándoles el término de 2 días para que rindieran informe sobre los hechos de la acción objeto de estudio.

De otro lado, se negó la medida provisional solicitada por la entidad actora al no advertir la vulneración de los derechos fundamentales invocados “al punto que se imponga decretar medidas provisionales y urgentes para evitar la vulneración”. 3.2. Contestaciones 3.2.1. La Magistrada Ponente de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante escrito radicado el 29 de septiembre de 201611, se opuso a las pretensiones de la entidad accionante por cuanto actuó conforme a derecho al proferir la providencia objeto de tutela y solicitó que se asumiera su estudio y se revisara en forma exhaustiva que la

9 C. de E. Sala de lo contencioso administrativo. Sección Segunda, sentencia del 25 de febrero de dos mil dieciséis (2016) C. P.: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Expediente

25000234200020130154101. Actora: Rosa Ernestina Agudelo Rincón Vs. UGPP 10 Folios 38 y 39 del expediente. 11 Folio 51 del expediente. decisión adoptada comprometió un análisis fáctico y jurídico serio del caso particular al cual se refiere la controversia. 3.2.2. El Juzgado Trece Administrativo del Círculo de Bogotá, a pesar de que fue debidamente notificado12, guardó silencio. 3.2.3. El apoderado judicial de señora Sildana Junca Bernal, con escrito del 5 de octubre de 201613, solicitó que “se declare improcedente y se niegue la solicitud de tutela instaurada”.

Sostuvo que la providencia controvertida se basó no solo en la normativa aplicable al caso, sino en el precedente vertical aplicable, contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que fue reiterado por la misma sección en providencia del 25 de febrero de 2016, que de manera clara y precisa se apartó de la postura interpretativa contenida en el fallo SU-230 de 2015. Argumentó que en manera alguna se pueden extender los efectos de la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, que se circunscriben a los servidores públicos cobijados por la Ley 4ª de 1992. Sostuvo que el fallo SU-230 de 2015 tampoco resulta aplicable a su caso, en tanto

“se extiende exclusivamente a quienes ostentan la calidad de ‘trabajador oficial’”, figura jurídica que diferente con la de empleados públicos. Resaltó que el Tribunal accionado en la providencia cuestionada expuso las razones por las cuales no aplicó el mencionado fallo de unificación de la Corte Constitucional, sino el dictado el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

4. Fallo impugnado La Sección Cuarta del Consejo de Estado dictó sentencia del 24 de noviembre de 201614, negando el amparo. Lo anterior por las razones que a continuación se sintetizan: 12 Folios 46 y 47 del expediente. 13 Folios 80 a 99 del expediente. 14 Folios 101 a 109 del expediente.

Luego de realizar algunas consideraciones sobre los aspectos principales de la sentencia SU – 230 de 2015 de la Corte Constitucional, modificó su posición, al indicar que el ingreso base de liquidación (IBL) no hace parte del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, resaltó que la aplicación inmediata del fallo de unificación resultaría desproporcionada, toda vez que “muchas personas tenían la expectativa legítima de que les asistía el derecho a que el ingreso base de liquidación se calculara con el régimen anterior, pues venía siendo reconocido jurisprudencialmente, y, por ende, acudieron a la jurisdicción a reclamarlo”. Seguidamente afirmó, que “en aras de salvaguardar esas expectativas legítimas, resulta más razonable aplicar el precedente de la Sentencia SU–230 de 2015 solo

en aquellos casos en los que la controversia judicial se formule (presentación de la demanda) con posterioridad a la existencia del precedente (29 de abril de 2015)”. Frente al caso concreto indicó, que la demanda ordinaria de la señora Sildana Junca Bernal fue presentada el 17 de septiembre de 2013 (así lo menciona el Fondo Pensional de la Universidad Nacional), es decir, antes de la referida sentencia de unificación, cuando aquella tenía la expectativa legítima que el IBL hacía parte del régimen de transición. Agregó, que “si bien para el 29 de abril de 2016, fecha en que se profirió la sentencia cuestionada (segunda instancia en el proceso ordinario), ya existía el precedente judicial de la SU-230 de 2015, lo cierto es que la aplicación en ese caso concreto significaría defraudar la confianza legítima de la demandante, que acudió a reclamar un derecho pensional con la expectativa que la propia jurisprudencia le formó”. En suma, sostuvo que en el caso de la señora Junca Bernal el fallo de unificación presuntamente desconocido no resultaba aplicable, de manera tal que el amparo solicitado no tiene vocación de prosperidad.

5. Impugnación La parte actora mediante escrito del 15 de diciembre de 201615, impugnó16 la decisión de primera instancia, reiterando los argumentos expuestos en la solicitud de tutela, sobre la naturaleza vinculante y obligatoria del precedente de la Corte Constitucional, concretamente de la sentencia SU-230 del 2015 que tiene carácter preminente frente a las providencias dictadas por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, inclusive, el citado fallo del 4 de

agosto de 2010, como lo ha reconocido la Sección Quinta del Consejo de Estado en casos similares17. Alegó con fundamento en la providencia del 30 de agosto de 2016 de la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación18, que “la SU del 4 de agosto de 2010 no puede ser objeto de extensión jurisprudencial en el tema (sic) reliquidar la pensión reconocida con ley 33 de 1985 con lo devengado en el último año de servicio, debido a que esa sentencia en ningún aparte estableció dicha situación, pues el punto específico de la misma fue determinar cuáles eran los factores (sic) debían integrar el ingreso base de liquidación de una pensión que si había sido liquidada con lo devengado en el último año de servicio, y no una que no la había sido”. A partir de lo anterior afirmó, que el fallo del 4 de agosto de 2010 no resulta aplicable al caso de la señora Junca Bernal, cuya pensión fue calculada con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicios. De otro lado argumentó que contrario a lo sostenido por el A quo, la confianza legítima no se aplica ni se exige a “la administración de justicia en lo que se refiere a jurisprudencia, pues hay que tener en cuenta que conforme a lo establecido en el artículo 230 de la Constitución Nacional, este es un criterio auxiliar de la actividad judicial, el cual está en constante evolución de conformidad con los cambios sociales y la interpretación continua de los jueces”. Agregó que tampoco puede sustentarse la defensa de dicho principio a partir de la sentencia del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado,

como si la misma hubiese resuelto la discusión atinente a la liquidación de las pensiones del régimen de transición, cuando frente a tal asunto desde la entrada 15 Folios 120 a 132 del expediente. 16 Teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia fue notificado a la parte actora el 13 de diciembre de 2016 y la impugnación se presentó el 15 de diciembre de la misma anualidad, es claro que fue oportuna, toda vez que se hizo dentro de los 3 días siguientes a la notificación de la providencia. 17 Sobre el particular reiteró las sentencias citadas en la demanda. 18 Radicado interno 0782-2013, expediente 2013-359, actor Ramiro de Jesús Peña contra Universidad Nacional de Colombia, C.P. William Hernández Gómez. en vigencia de la Ley 100 de 1993, la jurisprudencia de las altas cortes no ha sido uniforme, de allí que en lugar de hablar de confianza legítima frente al fallo antes señalado, lo que existe es una mera expectativa, ante la posibilidad que tiene un juez de acoger o no lo establecido en el mismo. Aseveró que si en gracia de discusión se estima pertinente la aplicación del mencionado principio, debe considerarse que el mismo también ampara al Fondo de Pensiones de la Universidad Nacional de Colombia, en atención a que la mayoría de las pensiones respecto de las cuales se ha solicitado su reliquidación, fueron reconocidas con anterioridad a la sentencia del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que manera intempestiva modificó la tesis que se venía aplicando.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 24 de noviembre de 2016, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 200319 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Cuestión previa Mediante escrito del 21 de febrero de 201720, el apoderado judicial de la parte actora presenta “SOLICITUD NULIDAD Y CONCEDER IMPUGNACIÓN”, con fundamento en que “la actuación consistente en le (sic) envió a la CORTE CONSTITUCIONAL de la presente acción de tutela y una vez declarada se le dé tramite y se conceda la impugnación interpuesta contra el fallo del 24 de noviembre de 2016”.

Precisó que encontrándose dentro del término de ejecutoria de la sentencia de primera instancia, radicó escrito de impugnación el 15 de diciembre de 2016 e inexplicablemente sin que mediara auto respecto a la impugnación, “la Secretaría del Consejo de Estado decide a mutuo (sic) propio enviar la presente acción de 19 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado". 20 Folio 133 del expediente. tutela a la Corte Constitucional”, conforme se evidencia en el histórico del Sistema Siglo XXI, con lo cual considera vulnerado el derecho de la doble instancia y defensa. Al respecto, se advierte que de conformidad con lo previsto en el artículo 133 del Código General del Proceso, la solicitud de nulidad no se enmarca dentro de ninguna de las causales allí previstas, razón por la que habrá de rechazarse la

nulidad propuesta. No obstante lo anterior, conviene precisar que si bien el proceso de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional el 30 de enero de 2017, el auxiliar judicial de la Secretaría General de esta Corporación, el 22 de febrero de 201721, solicitó la devolución del expediente a fin de que se resolviera la impugnación presentada oportunamente por la parte actora, por tanto, se entiende subsanada la situación puesta en conocimiento.

3. Problemas jurídicos Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la impugnación, se revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia del 24 de noviembre de 2016, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, para lo cual se deberán resolver los siguientes problemas jurídicos: 3.1. Frente a la sentencia del 29 de abril de 2016 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que la parte accionante controvierte en esta oportunidad, ¿se superan o no, los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra decisiones judiciales? 3.2. En caso afirmativo, ¿la providencia antes señalada vulneró los derechos fundamentales invocados?

Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) naturaleza subsidiaria de esta e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces; y, (iii) análisis del caso concreto. 21 Folio 138 del expediente.

4. Razones jurídicas de la decisión

4.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012,22 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.23 Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.24 Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201425, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590/2005, M.P. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo

de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto 22 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente No. 2009-0132801. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. C.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 23 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 24 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” (Negrillas dentro del texto). 25 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS. C.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ. que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia26 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. Por tanto, la Sección verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela

contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 4.2. Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el 26 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado

bajo su competencia27. Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2° del artículo 2° de la Constitución, de ahí que la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-735 de 2013, la cual se