CE-11001-03-15-000-2016-02632-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Ampara /

CONSULTA POPULAR PARA LA REALIZACIÓN DE ACTIVIDAD MINERA – En

el municipio de Ibagué / COMPETENCIA PARA CONOCER SOBRE LA

CONSTITUCIONALIDAD DE LA PREGUNTA SOMETIDA A CONSULTA

POPULAR / LA CONTROVERSIA OBJETO DE DEBATE FUE SOMETIDA A

DISCUSIÓN EN OTRA ACCIÓN DE TUTELA

[La Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos:] (…) I) ¿La Sala Plena del Tribunal Administrativo del Tolima tenía competencia para decidir sobre el control previo de constitucionalidad de la pregunta que se sometería a consulta popular en el municipio de Ibagué? II) ¿La providencia del 28 de julio de 2016 incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, por interpretación errónea de las sentencias C 123 de 2014 y C 273 de 2016, cuando dijo que el alcalde de Ibagué tenía competencia para convocar a una consulta popular sobre el desarrollo de proyectos y actividades mineras en Ibagué? III) ¿La providencia del 28 de julio de 2016 incurrió en defecto sustantivo, por interpretación errónea de los artículos 52 de la Ley 134 de 1994 y 38 de la Ley 1757 de 2015, cuando declaró ajustada a la constitución y a la ley el texto de la pregunta que se sometería a consulta popular sobre el desarrollo de proyectos y actividades mineras en Ibagué? [Sin embargo, advierte] la Sala que esos problemas jurídicos se resolvieron en sentencia del 7 de diciembre de 2016, expediente N°: 11001-0315-000-2016-02396-00 y acumulados, actor: Carlos Enrique Robledo Solano y otros, en la que decidió sobre las acciones de tutela dirigidas contra la providencia del 28 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. Para la Sala, las mismas consideraciones aplican para el presente caso, razón por la que se decidirá estarse a lo resuelto en la sentencia del 7 de diciembre de 2016, proferida por esta Sección.

NOTA DE RELATORÍA: La discusión sometida a juicio de la Sala fue debatida ampliamente en la sentencia de 7 de diciembre de 2016, dentro del proceso N°: 11001-03-15-000-2016-02396-00

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02632-00(AC)

Actor: JORGE ARMANDO GONZÁLEZ ROJAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la parte actora contra la providencia del 28 de julio de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el curso de la consulta popular que adelanta el municipio de Ibagué. En esa providencia el tribunal declaró constitucional la siguiente pregunta: «¿Está usted de acuerdo SÍ o NO que en el Municipio de Ibagué se ejecuten proyectos y actividades mineras que impliquen contaminación del suelo, pérdida o

contaminación de las aguas o afectación de la vocación agropecuaria y turística del municipio?».

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Jorge Armando González Rojas, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra la autoridad judicial mencionada, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y a la dignidad humana. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: aAmparar vía tutela el derecho al debido proceso por violación de la Constitución Política y del precedente constitucional. bDeclarar que la sentencia con radicado No. 73001233300620160020700 del día 28 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima por medio de la cual se declara constitucional el texto de la pregunta que se pretende elevar a consulta popular en el Municipio de Ibagué, Tolima, violó el debido proceso por vulneración de la constitución y del precedente constitucional aplicable a la materia. cDeclarar que la mencionada sentencia puede afectar, mis derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad y a la dignidad humana. dEn consecuencia de la anterior declaración, dejar sin efectos la sentencia con radicado No. 73001233300620160020700 del día 28 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima por medio de la cual se declara constitucional el texto de la pregunta que se pretende elevar a consulta popular en el Municipio de Ibagué, Tolima, en el siguiente sentido: “¿Está usted de acuerdo, sí o no, con que en el Municipio de Ibagué se ejecuten

proyectos y actividades mineras que impliquen contaminación del suelo, pérdida o contaminación de las aguas o afectación de la vocación agropecuaria y turística del municipio? eOrdenar al Tribunal Administrativo del Tolima que profiera la sentencia de reemplazo que deje sin efectos la sentencia ya proferida, indicando que la pregunta que adelanta el alcalde de Ibagué, Guillermo Alfonso Jaramillo es inconstitucional.

2. Hechos Las pretensiones se fundan en los siguientes hechos: Que, el 4 de enero de 2016, el alcalde de Ibagué solicitó al concejo de ese municipio concepto de conveniencia para adelantar la consulta popular en la que se le preguntaría al pueblo ibaguereño lo siguiente: « ¿Está usted de acuerdo SÍ o NO que en el Municipio de Ibagué se ejecuten proyectos y actividades mineras que impliquen contaminación del suelo, pérdida o contaminación de las aguas o afectación de la vocación agropecuaria y turística del municipio?».

Que el concejo de Ibagué, en sesión del 29 de febrero de 2016, rindió concepto favorable a la iniciativa presentada por el alcalde de Ibagué. Que, en cumplimiento del artículo 211 de la Ley 1757 de 2015, el alcalde de Ibagué remitió la consulta popular al Tribunal Administrativo del Tolima para que adelantara el control previo de constitucionalidad de la pregunta que se sometería 1 Artículo 21. Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto: a) La Corte Constitucional revisará previamente el texto que se somete a referendo constitucional y el texto

que se somete a consulta popular para la convocatoria a una Asamblea Constituyente; b) Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse. Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto. a consulta popular, esto es, para que el tribunal determinara si la pregunta es clara, si el alcalde de Ibagué busca conocer la opinión del electorado sobre un asunto que corresponde al ámbito local y si la pregunta no está prohibida. Que, en sesión del 5 de mayo de 2016, la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Tolima asumió el conocimiento de la revisión previa de constitucionalidad de la pregunta objeto de consulta popular. Que la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Tolima, mediante providencia del 28 de julio de 2016, declaró «constitucional el texto de la pregunta que se pretende elevar a consulta popular en el municipio de Ibagué». En términos generales, el tribunal estimó que el alcalde de Ibagué tiene competencia para convocar a consulta popular sobre asuntos mineros, pues el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, que prohibía a las autoridades territoriales que excluyeran permanente o transitoriamente zonas de la actividad minera, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C 273 de 2016. Que,

además, la pregunta cumplía con el requisito de claridad, por cuanto identificó la comunidad a la que se dirige la pregunta (municipio de Ibagué), la actividad sobre la que se pretende preguntar (minería) y establece que no es cualquier actividad minera, sino la que implique contaminación del suelo, pérdida o contaminación del agua o afectación de la vocación agropecuaria y turística del municipio. Aclaraciones y salvamentos de voto La magistrada María Patricia Valencia Rodríguez salvó el voto parcialmente porque, a su juicio, la expresión «que impliquen contaminación del suelo, pérdida o contaminación de las aguas o afectación de la vocación agropecuaria y turística del municipio» contiene elementos que pueden predisponer la voluntad del elector. Que, en efecto, esa expresión induce a la ciudadanía a votar por el NO, pues es natural que el ser humano proteja los recursos naturales de los que deriva su subsistencia. Que, por lo tanto, esa expresión debió declararse no ajustada a la Constitución ni a la ley. El magistrado Carlos Leonel Buitrago Chávez aclaró el voto y precisó que «consultar a la población sobre aspectos que involucran su propia existencia, al igual que la de las futuras generaciones y de la vida en general, no solo se ajusta a la Constitución sino que allí está encerrado de la manera más simple lo que se entiende actualmente como soberanía y legitimidad, aspectos estos sobre los que está construido todo nuestro sistema jurídico»2. Que, además, no es cierto que la pregunta lleve implícita la respuesta, toda vez que «no se debe poner en igualdad

de condiciones la protección del medio ambiente con la explotación descuidada o irracional de la minería, pues, en favor de aquel existe el principio de precaución»3. El magistrado Carlos Arturo Mendieta Rodríguez aclaró el voto. En concreto, estimó que la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Tolima carecía de competencia para conocer de la revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular y que, por ende, el asunto debió decidirlo la sala de decisión correspondiente. El magistrado José Aleth Ruiz Castro salvó el voto, pues, a su juicio, la pregunta que el alcalde de Ibagué pretende someter a consulta popular debió declararse inconstitucional. En efecto, precisó que las entidades territoriales carecen de competencia para regular la actividad minera, pues se trata de un asunto que debe regularse conjuntamente entre las entidades del orden nacional y territorial. Que, adicionalmente, la pregunta que se pretende someter a consulta popular es capciosa y sugestiva, en cuanto induce a los electores a votar por el NO y por esa razón también debió declararse inconstitucional. 2 Folio 813 del expediente de control previo de constitucionalidad. 3 Ibídem.

3. Argumentos de la tutela El actor consideró que el asunto es de relevancia constitucional porque el tribunal demandado, al avalar la consulta popular que se promueve en el municipio de Ibagué, desconoció la Constitución y la ley sobre competencia de las entidades territoriales; que no tiene otro medio de defensa, por cuanto contra la providencia dictada en el trámite del control previo de constitucional de la consulta popular no procede recurso; que la Sala Plena del Tribunal demandado no tenía competencia

para decidir el control previo de constitucionalidad. Además, que se dio un alcance indebido a las sentencias C 123 de 2014 y C 273 de 2016, pues no es cierto que allí la Corte Constitucional hubiese concluido que las autoridades territoriales tuvieran plena competencia para excluir parcial o totalmente zonas de la actividad minera. Que, realmente, la Corte Constitucional explicó que para aliviar la tensión que existe entre los principios de Estado unitario y de autonomía territorial, la Nación y las entidades territoriales tenían competencia concurrente para regular la actividad minera en el territorio de los municipios y distritos. Que, además, esa competencia debía regirse por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Por otra parte, que Tribunal Administrativo del Tolima desconoció el artículo 332 de la Constitución Política que determinó que los recursos naturales no renovables son del Estado y que la regulación de la actividad minera no es de competencia municipal, luego no podía decidir sobre la consulta popular. Que, de haberse aplicado esa normativa, el tribunal habría concluido que el alcalde de Ibagué carecía de competencia para promover consultas populares sobre asuntos mineros, pues, de manera previa, debía concertarse con la Nación. El demandante sostuvo que el Tribunal Administrativo del Tolima vulneró el debido proceso porque la Sala Plena de ese tribunal carece de competencia para conocer del control previo de constitucionalidad de la pregunta que se someterá a consulta popular. Que la pregunta busca limitar la actividad minera que es el sustento del actor y de muchas familias que habitan la zona y que viven de ese oficio, con lo cual se vulnera el derecho al trabajo.

4. Intervención del Tribunal Administrativo del Tolima (autoridad judicial demandada) La magistrada ponente de la providencia acusada informó que ha sido notificada de otras 6 acciones de tutela instauradas por diferentes personas contra esa decisión.

Se refirió a los hechos que motivaron el presente trámite y consideró que no se configuró alguna de las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial ni la vulneración de derechos fundamentales, razones por las que solicitó que se declarara improcedente.

5. Intervención de terceros El asesor jurídico del municipio de Ibagué solicitó que se denegara el amparo solicitado por los demandantes porque la providencia cuestionada no incurrió en las causales de procedibilidad establecidas por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y en el trámite de la consulta popular no se vulneró algún derecho fundamental.

La asesora Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil pidió que se negaran las pretensiones, porque ya se suspendió la votación de la consulta popular mediante la Resolución No. 10529 del 13 de octubre de 2016. Además, que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, porque esa entidad no tiene competencia para revocar decisiones judiciales.

II. CONSIDERACIONES En orden a resolver la presente solicitud de amparo, la Sala se referirá, en primer lugar, a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Luego, verificará si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad establecidos por la Corte Constitucional. Si no se cumplen, la tutela se declarará improcedente. De

lo contrario, se estudiará el fondo del asunto, en los términos que propusieron los demandantes.

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20124, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias 4 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la

sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (I) defecto sustantivo, (II) defecto fáctico, (III) defecto procedimental absoluto, (IV) defecto orgánico, (V) error inducido, (VI) decisión sin motivación, (VII) desconocimiento del precedente y (VIII) violación directa de la Constitución. 5 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con

los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales II.1. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute

tiene relevancia constitucional porque se trata de garantizar el derecho de los ciudadanos de Ibagué a participar en la consulta popular que se adelanta en ese municipio. Justamente por eso, la Sala debe verificar si, como lo concluyó el Tribunal Administrativo del Tolima, la pregunta que se someterá a consulta popular cumple los requisitos formales y materiales exigidos por la ley. Solo de ese modo quedarán garantizados los derechos de los ibaguereños a la participación en la toma de decisiones y la libertad de elección. II.2. De la inmediatez: la tutela cumple el requisito de inmediatez, por cuanto la providencia cuestionada se notificó, vía correo electrónico, el 1° de agosto de 2016, mientras que las demandas de tutela se presentaron al mes siguiente, término que resulta razonable. II.3. Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, pues las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 no establecen ningún recurso contra la providencia que decide sobre el control previo de constitucionalidad de la pregunta en el trámite de una consulta popular. II.4. No se cuestiona una sentencia de tutela, sino una providencia dictada en el curso de la consulta popular que adelanta el municipio de Ibagué. Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, de acuerdo con la metodología anunciada, corresponde a la Sala resolver el asunto de fondo.

3. Planteamiento de los problemas jurídicos Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, la parte actora interpuso acción de tutela con el fin de que se revoque la providencia del 28 de

julio de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró constitucional la siguiente pregunta: «¿Está usted de acuerdo SÍ o NO que en el Municipio de Ibagué se ejecuten proyectos y actividades mineras que impliquen contaminación del suelo, pérdida o contaminación de las aguas o afectación de la vocación agropecuaria y turística del municipio?». Para el demandante esa decisión incurrió en defecto sustantivo, en desconocimiento del precedente judicial y en violación directa de la Constitución. Sin embargo, de las razones expuestas para sustentar tales vicios, la Sala advierte que la parte actora realmente busca demostrar que la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Tolima no tenía competencia para decidir sobre el control previo de constitucionalidad. Que, de aceptarse que la competencia era de la Sala Plena, el Tribunal Administrativo del Tolima no tuvo en cuenta que el alcalde de Ibagué carecía de competencia para promover una consulta popular sobre asuntos mineros y que, además, la pregunta que se pretende someter a consulta popular no es formalmente válida. La Sala debe, entonces, resolver tres problemas jurídicos: I) ¿La Sala Plena del Tribunal Administrativo del Tolima tenía competencia para decidir sobre el control previo de constitucionalidad de la pregunta que se sometería a consulta popular en el municipio de Ibagué?

1. ¿La providencia del 28 de julio de 2016 incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, por interpretación errónea de las sentencias C 123 de 2014 y C 273 de 2016, cuando dijo que el alcalde de Ibagué tenía competencia para convocar a una consulta popular sobre el

desarrollo de proyectos y actividades mineras en Ibagué? III)¿La providencia del 28 de julio de 2016 incurrió en defecto sustantivo, por interpretación errónea de los artículos 52 de la Ley 134 de 1994 y 38 de la Ley 1757 de 2015, cuando declaró ajustada a la constitución y a la ley el texto de la pregunta que se sometería a consulta popular sobre el desarrollo de proyectos y actividades mineras en Ibagué? Advierte la Sala que esos problemas jurídicos se resolvieron en sentencia del 7 de diciembre de 2016, expediente N°: 11001-03-15-000-2016-02396-00 y acumulados, actor: Carlos Enrique Robledo Solano y otros, en la que decidió sobre las acciones de tutela dirigidas contra la providencia del 28 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

En esa oportunidad se resolvió:

2. Conceder tutela del derecho a la libertad de elección de los señores

Carlos Enrique Robledo Solano, José Wilson Aldana Lozano, Carlos Andrés Jiménez Calderón, Yamid Santos Amaya, Alberto Enrique Cruz Tello, Gabriel Mauricio Escobar Rojas y Javier Agudelo Zapata y de los demás ciudadanos del municipio de Ibagué, por las razones anteriormente expuestas. En consecuencia, se dispone: 2.1. Dejar sin valor y efecto jurídico la providencia del 28 de julio de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima en el curso de la consulta popular que adelanta el municipio de Ibagué, expediente 73001-23-33-006-2016-00207-00, en cuanto declaró constitucional la

pregunta: «¿Está usted de acuerdo SÍ o NO que en el Municipio de Ibagué se ejecuten proyectos y actividades mineras que impliquen contaminación del suelo, pérdida o contaminación de las aguas o afectación de la vocación agropecuaria y turística del municipio?».

En su lugar: 2.2. Declarar que es inconstitucional la expresión «que impliquen contaminación del suelo, pérdida o contaminación de las aguas o afectación de la vocación agropecuaria y turística del municipio», que hace parte de la pregunta que el alcalde de Ibagué pretendía someter a consulta popular. 2.3. Declarar que la pregunta que puede someterse a consulta popular en el municipio de Ibagué es la siguiente: ¿Está usted de acuerdo SÍ o NO que en el municipio de Ibagué se ejecuten proyectos y actividades mineras?

La decisión tuvo fundamento en los siguientes argumentos: 3.1. Solución al primer problema jurídico: ¿La Sala Plena del Tribunal Administrativo del Tolima tenía competencia para decidir sobre el control previo de constitucionalidad de la pregunta que se sometería a consulta popular en el municipio de Ibagué? La consulta popular es un mecanismo de participación ciudadana (artículo 103 de la Constitución Política), mediante el que una pregunta de carácter general (sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local) es sometida por el presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que este se pronuncie (artículo 8° de la Ley Estatutaria 134 de 1994).

En términos generales, para convocar y llevar a cabo una consulta popular en el orden municipal (que es la que aquí interesa), el alcalde debe solicitar el concepto previo del concejo municipal. El concejo, por su parte, cuenta con 20 días para decidir si rechaza o apoya la consulta popular (artículo 32 de la Ley 1757 de 2015). Si la consulta popular cuenta con el concepto favorable del concejo municipal, el texto que se someterá a consulta debe ser revisado por el tribunal administrativo competente, con el fin de garantizar el pleno ejercicio del derecho de participación del ciudadano en el ejercicio del poder. Los tribunales administrativos deben garantizar que la consulta popular no se promueva sobre iniciativas inconstitucionales y, para el efecto, deben verificar i) si la consulta popular cumplió los trámites previstos en las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015; ii) si la autoridad tiene competencia para convocar a consulta popular; iii) si la pregunta recae sobre asuntos prohibidos, y iv) si la pregunta es clara, en el sentido de que debe ser de fácil comprensión para el lector y solo debe admitir un sí o un no como respuesta. El artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 establece la revisión previa de constitucionalidad de la pregunta que se someterá a consulta popular, en los siguientes términos: ARTÍCULO 21. REVISIÓN PREVIA DE CONSTITUCIONALIDAD. No se podrán promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto: (…) b) Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo

competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse. Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto. La Ley 1757 de 2015 otorga competencia a los tribunales administrativos para que efectúen la revisión previa de constitucionalidad del texto que se pretende someter a consulta popular. Se trata, pues, de proteger el derecho de participación de los electores para que puedan ejercerlo de manera libre y autónoma. Ahora, el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 no hizo ninguna mención específica para definir si es una sala decisión o la sala plena del tribunal administrativo la que debe hacer el control previo de constitucionalidad. La Sala interpreta que la competencia radica en el tribunal administrativo que tenga jurisdicción en el municipio o departamento en el que se llevará a cabo la consulta popular, sin perjuicio de que, por razones de organización y división del trabajo, el tribunal pueda distribuir el asunto entre alguna de las salas de decisión que organice. En el sub lite, el Acuerdo 008 de 1992, reglamento interno del Tribunal Administrativo del Tolima, no establece ninguna regla específica para distribuir el conocimiento del control de constitucionalidad de la pregunta que se someterá a consulta popular. Luego, hay que interpretar que la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Tolima tenía competencia para asumir el conocimiento del asunto, pues, en

virtud del artículo 2°, puede asumir el conocimiento de «aquellos asuntos que no son de competencia de la Sala de Decisión». Fuera de lo anterior, que sería suficiente para concluir que la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Tolima sí tenía competencia para decidir el control previo de constitucionalidad de la consulta popular en Ibagué, se advierte que la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Tolima asumió el conocimiento del asunto por importancia jurídica y trascendencia social. En efecto, por auto del dos de mayo de 2016, se ordenó la rotación del expediente a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Tolima, en los siguientes términos: «Teniendo en cuenta la importancia jurídica del tema que aquí se debate, y atendiendo a las recomendaciones impartidas por los señores magistrados que conforman la Sala de decisión, se dispone rotar el presente proyecto entre la totalidad de los magistrados que conforman las salas oral y escritural del Tribunal Administrativo del Tolima»6. El cuatro de mayo siguiente, el presidente del Tribunal Administrativo del Tolima convocó a la Sala Plena de ese tribunal para el cinco de 6 Fl. 664 mayo de 2016, con el fin de que determinara si, por importancia jurídica y trascendencia social, asumía el conocimiento del asun