CE-11001-03-15-000-2016-02633-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECIDE EL RETIRO – De miembro del Ejército

Nacional / APLICACIÓN DE CRITERIOS JURISPRUDENCIALES SOBRE

TOPES PARA EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ANTE EL RETIRO DE

TRABAJADORES EN PROVISIONALIDAD – Establecidos por la Corte Constitucional / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – No configuración El problema jurídico consiste en determinar si el fallo impugnado se ajustó a derecho en cuanto concluyó que la sentencia del 17 de febrero de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo del Huila, al aplicar el límite indemnizatorio establecido por la Corte Constitucional en las sentencias SU 556 de 2014 y SU 053 de 2015, no incurrió en ninguna de las causales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales. En el caso concreto, el Tribunal Administrativo del Huila encontró probado que el acto que dio por terminado el nombramiento provisional de [la accionante] estaba viciado de nulidad, por expedición irregular. Al ocuparse de la forma en que se restablecería el derecho, estimó que debían aplicarse los límites de indemnización fijados por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU 054 de 2015, que remite a la SU 556 de 2014. Es decir, que la indemnización por el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir tenía un tope mínimo de seis meses de salario y un tope máximo de 24

meses de salario. Que, además, de la suma reconocida a título de indemnización debía descontarse lo que, por cualquier concepto laboral, hubiere recibido la demandante. Para la Sala, la forma en que el tribunal ordenó restablecer el derecho de la demandante tiene como fundamento las reglas de indemnización que fijó la Corte Constitucional, mediante sentencias de unificación, para el caso de los empleados nombrados en provisionalidad, que fueron retirados mediante actos ilegales. Si bien la decisión discutida citó la sentencia SU 054 de 2015, que, al igual que la SU 556 de 2014, se refiere a casos de empleados que ocupan, en provisionalidad, cargos de carrera administrativa, lo cierto es que esas reglas fueron extendidas a los miembros de la fuerza pública, mediante la sentencia SU 053 de 2015. Siendo así, la decisión aquí acusada se ajusta a las reglas de interpretación fijadas por la Corte Constitucional y, por ende, no se desconocieron los derechos fundamentales de la demandante. En efecto, la autoridad demandada fundamentó la decisión en el cambio de jurisprudencia introducido por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación, que fijó reglas de interpretación sobre el régimen de empleados provisionales y sobre la forma de indemnizar el daño causado por el retiro, criterio que, posteriormente, fue extendido a los casos de retiro de miembros de la fuerza pública. La autoridad demandada citó la sentencia de unificación como soporte jurídico de la decisión, esto es, como derecho aplicable al caso controvertido, por lo que no puede considerarse configurada la vulneración del derecho a la igualdad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02633-01(AC)

Actor: JACKELINE ÁVILA FONSECA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA La Sala decide la impugnación interpuesta por Jackeline Ávila Fonseca contra la sentencia del 12 de octubre de 2016, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que negó el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES Pretensiones Jackeline Ávila Fonseca, por intermedio de apoderado judicial, pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Huila, con ocasión de la sentencia del 17 de febrero de 2016, que modificó el fallo del 30 de abril de 2013, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Neiva, en cuanto a la forma de restablecer el derecho. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: De manera respetuosa, solicito al Juez de Tutela que en aras de garantizar los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y no regresividad de los derechos laborales, ordene dejar SIN EFECTO el numeral primero de la sentencia proferida en segunda instancia por la Sala Sexta del Tribunal Administrativo del Huila del 17 de febrero de 2016, la cual modificó el numeral tercero de la sentencia

proferida el 30 de abril de 2013 por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Neiva, en el que limitó el restablecimiento del derecho de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que inició JACKELINE ÁVILA FONSECA contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. En su lugar, CONFIRMAR en su TOTALIDAD la sentencia proferida el 30 de abril de 2013, por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Neiva1. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: Que Jackeline Ávila Fonseca laboró para el Ejército Nacional desde el 27 de agosto de 1993 hasta que fue retirada en ejercicio de la facultad discrecional consagrada en el artículo 104 del Decreto Ley 1790 de 2000, mediante Resolución 1979 del 4 de diciembre de 2008. Que la actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, con el fin de obtener la nulidad del acto de retiro, el reintegro al cargo y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir. Que, mediante sentencia del 30 de abril de 2013, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Neiva declaró la nulidad del acto demandado, porque incurrió en la causal de expedición irregular por falsa de motivación y desviación de poder. En consecuencia, condenó a la entidad demandada a reintegrar a la actora al cargo que ocupaba, y a pagarle los salarios y prestaciones dejados de percibir.

Que, contra esa decisión, el Ejército Nacional interpuso recurso de apelación y, mediante sentencia del 17 de febrero de 2016, el Tribunal Administrativo del Huila la modificó, en cuando a la forma de restablecer el derecho, pues estimó que, en virtud de las sentencias SU 556 de 20142 y SU 054 de 20153, el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir no podría ser inferior a 6 ni superior a 24 meses de salario, y que, además, se debía descontar el dinero que por cualquier concepto laboral hubiese percibido la demandante. Argumentos de la tutela En primer término, la demandante sostuvo que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 1 Folio 12. 2 En la sentencia SU 556 de 2014, la Corte Constitucional unificó el criterio sobre la forma de restablecer el derecho en los casos en los que se declara la nulidad de actos administrativos que han desvinculado a empleados nombrados de manera provisional en cargos del régimen general carrera administrativa. 3 En la sentencia SU 054 de 2015, que se refirió a varios casos de empleados de la Fiscalía General de la Nación, la Corte Constitucional reiteró el criterio fijado en la sentencia SU 556 de 2014. En cuanto a los requisitos específicos, la demandante alegó que la sentencia cuestionada incurrió en decisión sin motivación, porque la modificación del restablecimiento del derecho no contó con ningún sustento normativo y los motivos que expuso el tribunal «no son relevantes». Que el tribunal se limitó a transcribir las consideraciones de la sentencia SU 054

de 2015 de la Corte Constitucional, para concluir, sin analizar la aplicación de ese fallo frente al caso concreto, que debía modificarse el restablecimiento del derecho ordenado por el a quo. Que esa sentencia de unificación no tiene nada que ver con la situación fáctica de la demandante, pues se refiere a casos de servidores públicos que han ocupado, en provisionalidad, cargos de carrera administrativa, mientras que la demandante ocupaba un cargo en la carrera militar que se rige por una norma especial —el Decreto Ley 1790 de 2000—, en la que no se predica la estabilidad laboral relativa de los empleados provisionales. Y que, no obstante, el tribunal no argumentó por qué estimaba aplicable ese precedente al sub lite. Que la decisión cuestionada incurrió en defecto sustantivo, porque tiene como fundamento una «norma» que no es pertinente y que no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. Lo anterior, en referencia a las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU 054 de 2015, que, insistió, no es aplicable al caso de la demandante, porque ella no pertenece al régimen general de carrera administrativa, sino al régimen especial de carrera militar. Y que, al dar a la actora el trato que corresponde a los empleados que ocupan en provisionalidad cargos de carrera, le desconoció el interés legítimo de recibir un restablecimiento del derecho pleno, como había sido ordenado por el a quo. Finalmente, adujo que la decisión discutida incurrió en desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional4, por indebida aplicación de la sentencia SU 054 de 2015.

Intervenciones El Tribunal Administrativo del Huila y el Ejército Nacional no presentaron contestación, a pesar de haber sido notificados de la demanda5. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 12 de octubre de 2016, denegó el amparo solicitado. 4 Citó la sentencia del 28 de junio de 2012, radicación 05001233100019980029001; sentencia del 12 de julio de 2012, radicación 05001233100019980231901; sentencia del 18 de octubre de 2012, radicación 08001233100020090103201, entre otras. 5 Folios Sostuvo, en síntesis, que la decisión cuestionada no desconoció el precedente de la Corte Constitucional, sino que, por el contrario, está acorde con el criterio fijado por esa Corporación en las sentencias SU 556 de 2014 y SU 053 de 20156, que establecen que, en los casos en los que se declara la nulidad de actos de retiro, el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir no puede ser inferior a seis ni superior a 24 meses de salario, y que se debe descontar el dinero que por cualquier concepto laboral haya recibido el demandante. Impugnación Jackeline Ávila Fonseca impugnó la sentencia de primera instancia sin exponer ningún argumento.

II. CONSIDERACIONES De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de

cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20127, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar 6 En la sentencia SU 053 de 2015, la Corte Constitucional unificó los estándares de motivación de los actos de retiro discrecional de los miembros de la Policía Nacional, y extendió a esta clase de asuntos los límites indemnizatorios fijados en la sentencia SU 556 de 2014. 7 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 8 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí

procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez

puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela. Planteamiento del problema jurídico Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala pasa a estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las

distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. El problema jurídico consiste en determinar si el fallo impugnado se ajustó a derecho en cuanto concluyó que la sentencia del 17 de febrero de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo del Huila, al aplicar el límite indemnizatorio establecido por la Corte Constitucional en las sentencias SU 556 de 2014 y SU 053 de 2015, no incurrió en ninguna de las causales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales. Para resolver ese interrogante, la Sala analizará el alcance de las sentencias de unificación que dicta la Corte Constitucional; las sentencias SU 556 de 2014 y SU 053 de 2015, y adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto. 2.1. Alcance de las sentencias de unificación que dicta la Corte Constitucional La Sala inicia por decir que el artículo 241 de la Carta confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. Las decisiones de esa Corporación y la ratio decidendi de los fallos que emite en ejercicio del control concreto y abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y tienen fuerza vinculante para los operadores jurídicos. Esa condición no implica que la Corte Constitucional tenga mayor jerarquía que los demás órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, sino que, en calidad de guardiana de la Constitución Política, tiene la potestad de fijar los parámetros que

se deben atender al resolver asuntos de relevancia, precisamente, constitucional. Ahora, en relación con los fallos de tutela emitidos por la Corte Constitucional al cumplir la función de revisión, debe tenerse en cuenta que si bien el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 establece que éstos únicamente son obligatorios respecto de la controversia en las que son emitidos, tal disposición se refiere a la parte resolutiva o decisum, pues los apartes de la motivación, que constituyen la ratio decidendi, sí resultan de obligatorio acatamiento, «Esto en razón de la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las disposiciones de la Carta Política y, en consecuencia, de los contenidos normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de su labor de intérprete autorizado del Texto Superior»9. En la sentencia C-634 de 2011, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, «en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte 9 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011. Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia». Y posteriormente, en la sentencia C-816 de 2011, la Corte declaró exequibles los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la ley 1437 de 2011, «entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación

jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia». Como fundamento de esa decisión, el alto tribunal señaló que: «La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia de interpretación de la Constitución y los derechos fundamentales, tiene preeminencia en relación con la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la supremacía de la Constitución sobre la normatividad restante del sistema jurídico y las competencias constitucionales de la Corte». Siendo así, las sentencias que emite la Corte Constitucional, en condición de máximo juez de la jurisdicción constitucional, al ejercer la revisión de sentencias de tutela y al unificar jurisprudencia, tienen fuerza vinculante porque fijan la forma cómo deben interpretarse las normas. Es decir, cuando se dicta una sentencia de unificación, «el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante»10. Resulta, entonces, que las sentencias de unificación que, según lo ha establecido la Corte Constitucional, establecen la forma como debe interpretarse una ley, viene a formar parte de la propia ley, de modo que, así como las sentencias de constitucionalidad, la sentencia de unificación y la ley se integran en un mismo

cuerpo normativo y esas reglas de interpretación son vinculantes para las autoridades judiciales. Eso garantiza el derecho a la igualdad y el principio de seguridad jurídica. 2.2. Las sentencias SU 556 de 2014 y SU 053 de 2015 de la Corte Constitucional En ejercicio de la facultad de fijar interpretaciones jurídicas, la Corte Constitucional dictó la sentencia SU 556 de 2014 para unificar criterios sobre la forma cómo debe restablecerse el derecho en los casos en que, mediante acto sin motivación, se desvincula a empleados nombrados de manera provisional en cargos de carrera administrativa. 10 Ibídem. En lo que aquí interesa, la Corte Constitucional explicó que, en virtud de los principios de equidad y reparación integral, resultaba necesario fijar ciertos límites a la indemnización que los empleados provisionales pueden recibir cuando son retirados del cargo mediante acto sin motivación. Grosso modo, el límite de las indemnizaciones se fundamenta en dos razones. La primera, en la vinculación precaria que tienen los empleados nombrados en provisionalidad y, la segunda, en el principio de responsabilidad que implica el deber de buscar el propio sostenimiento. En lo pertinente, la Corte Constitucional explicó: Así, es claro que, para el caso de los provisionales que ocupan cargos de carrera y que son desvinculados sin motivación alguna, el pago de los salarios dejados de percibir, desde que se produce su desvinculación hasta el momento en que sus derechos son reconocidos judicialmente, resulta ser una indemnización excesiva a la luz de la Constitución Política y la Ley, que puede dar lugar a un

enriquecimiento sin justa causa. Ello por dos razones fundamentales. Inicialmente, por cuanto el servidor público afectado con la medida de retiro se encontraba en una modalidad de vinculación temporal, que desde el punto de vista estrictamente jurídico no tiene vocación de permanencia, lo que claramente inhibe que a la persona se le genere una expectativa de permanencia indefinida, representada en la posible indemnización que tenga derecho a recibir por esa causa. De allí, que sea contrario a la ley presumir que su permanencia en el cargo habría de superar el plazo máximo para ello consagrado, y que, por tanto, se deba indemnizar más allá de las expectativas legítimamente generadas. Además, porque, constitucionalmente, en la persona radica la responsabilidad de su propio sostenimiento, por lo que al haber sido declarada insubsistente, debe asumir la carga consigo misma, y no pretender trasladarla a su empleador, adelantando las acciones necesarias para recuperar su autonomía y generar sus propios ingresos. Entonces, no es posible presumir que el daño causado se proyecte sobre la totalidad del tiempo transcurrido desde la desvinculación hasta la decisión judicial de reintegro, ni que al servidor público afectado se le deban pagar los salarios dejados de percibir por un servicio que es imposible que preste en esa entidad hacia el pasado, y que, en contraste, si pudo haber prestado en otra institución de la sociedad. 3.6.3.11. Por lo anterior, se concluye que el daño que verdaderamente se le causa al administrado es la pérdida del empleo, en la forma de lucro cesante en tanto se refiere a “un bien económico que debía ingresar en el curso normal de los

acontecimientos, no ingresó ni ingresará en el patrimonio de la víctima”. Al evaluarlo de acuerdo con los parámetros legales, se encuentra que para que exista una verdadera reparación integral, es decir una indemnización del daño y nada más que el daño, se debe evaluar su expectativa de permanencia en el cargo, unida a la estabilidad laboral propia del cargo de carrera nombrado en provisionalidad y la carga que le correspondía de asumir su propio autosostenimiento y el de sus dependientes. Y, en cuanto a la forma de cuantificar debidamente el daño que debía indemnizarse por el retiro de un provisional sin que medie acto motivado, la Corte

Constitucional estimó: (…) la fórmula que resulta aplicable al caso de quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad y son desvinculados sin motivación, es la de disponer que su reintegro se realice sin solución de continuidad, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir. Cabe entender que el salario se deja de percibir, cuando, por cualquier circunstancia, una persona se ve privada de la posibilidad de generar un ingreso como retribución por su trabajo, de manera que, cuando quiera que la persona accede a un empleo o a una actividad económica alternativa, deja de estar cesante, y, por consiguiente, ya no “deja de percibir” una retribución por su trabajo.

Siendo ello así, como quiera que sólo cabe indemnizar el daño efectivamente sufrido y tal daño es equivalente a lo dejado de percibir, de la suma indemnizatoria es preciso descontar todo lo que la persona, durante el periodo de desvinculación,

haya percibido como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente. (…) 3.6.13.4. Ahora bien, siendo consecuente con el propósito de que la reparación debe corresponder al daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró la expectativa de estabilidad relativa en el cargo, se dispondrá que, en todo caso, la indemnización a ser reconocida no podrá ser inferior a los seis (6) meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio. 3.6.13.5. A este respecto, el valor mínimo indemnizatorio en este caso se fija, en razón a que las personas desvinculadas han agotado previamente el respectivo proceso judicial, y, como consecuencia de la congestión y la consiguiente mora en la adopción de las decisiones de protección, la posibilidad de acceder a un reconocimiento patrimonial por el despido injusto se extienda a periodos de varios años, es decir, a periodos que superen los seis (6) meses. En el caso contrario, el pago mínimo de indemnización no tiene lugar, y ésta deberá corresponder al daño efectivamente sufrido, el cual será equivalente al tiempo cesante. 3.6.13.6. Por su parte, y en plena concordancia con lo anterior, el término máximo de indemnización se fija dentro del propósito de evitar un pago excesivo y

desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación, y su tope de 24 meses se determina teniendo en cuenta los estándares internacionales y nacionales recogidos en diversos estudios, que consideran como de larga duración el desempleo superior a un año. A partir de lo anterior, la Corte Constitucional unificó las órdenes que se deben dar en los casos en los que se pruebe que los empleados nombrados de manera provisional fueron retirados mediante acto sin motivación, en el siguiente sentido: «(i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario». Esas son, pues, las reglas que fijó la Corte Constitucional al interpretar el régimen de los empleados provisionales y la correcta forma de indemnizar el daño causado con el retiro sin motivación. Por lo tanto, tales reglas tienen fuerza vinculante para todos los jueces de la República, pues, como se dijo, en las sentencias de unificación la Corte Constitucional fija el contenido y alcance de la ley. La Sala no desconoce que esos parámetros de indemnización fueron impartidos

inicialmente para los casos de empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera. Sin embargo, a partir de la sentencia SU 053 de 2015, esas reglas se extendieron a los eventos en que se haya ejercido de manera inadecuada —ausencia de motivación— la facultad discrecional en la Policía Nacional. En efecto, en la sentencia SU 053 de 2015, la Corte Constitucional unificó los estándares de motivación de los actos de retiro discrecional de los miembros activos de la Policía Nacional. Después de realizar un amplio análisis del asunto, la Corte Constitucional dijo: «De esa manera, en caso de que los jueces de instancia ordinarios o constitucionales constaten la ausencia de motivación del acto de retiro, deben considerar la jurisprudencia de la Corte Constitucional para efectos de i) ordenar los eventuales reintegros a que tengan derecho los demandantes, y ii) determinar los límites a las indemnizaciones que les serán reconocidas. Específicamente deben observar la Sentencia SU-556 de 2014, como quiera que debe aplicarse el principio de igualdad entre los servidores públicos que han sido desvinculados de sus cargos en contravía de la Constitución». Así pues, la sentencia SU 053 del 2015, después de identificar y explicar las condiciones en que debe ejercerse la facultad de retiro en la Policía Nacional, dispuso que, cuando se evidencie la falta de motivación, el operador judicial debe remitirse a la sentencia SU 556 de 2014 para fijar los límites de la indemnización a reconocer en el proceso judicial, aspecto que la Corte fundamenta en el principio

de igualdad que, estima, debe primar entre los servidores públicos. Es