CE-11001-03-15-000-2016-02714-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia cuestionada no vulnera los derechos al debido proceso, defensa, contradicción y acceso a la administración de justicia / DEFECTO PROCEDIMENTAL Y SUSTANTIVO - No se configura por cuanto el Tribunal realizó una adecuada y razonable valoración de las normas procesales que resultaban aplicables / CADUCIDAD - Al contabilizar el término de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debe seguirse la regla del cómputo de meses [P]ara esta Sala es claro que en ella la Sección Primera del Consejo de Estado no incurrió en defecto sustantivo ni procedimental. (…). [L]a Corporación Judicial cuestionada, (…) trascribió el artículo 62 de la Ley 4 de 1913, para señalar que en el cómputo de meses no se excluyen los días de interrupción por vacancia judicial o por otra circunstancia, pero que cuando el último día del plazo coincide con uno en que el despacho se encuentre cerrado, el término se extiende al primer día hábil. (…). [C]ontrario a lo que plantea el accionante, la autoridad judicial cuestionada NO tenía que dar aplicación al inciso final del artículo 118 del CGP, conforme al cual en los términos en días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado. Sino, como lo hizo, a lo que señala el artículo 62 de la Ley 4 de 1913, en concordancia con la parte final del inciso séptimo del artículo 118 del CGP, en el sentido que si el vencimiento de un término de meses ocurre en día inhábil se

extenderá hasta el primer día hábil siguiente. Para la Sala es indudable que la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro del ámbito de su competencia y autonomía, realizó una adecuada y razonable valoración de las normas procesales que resultaban aplicables, que al ser confrontadas con los supuestos de hecho demostrados, la condujo a confirmar la decisión de primera instancia, por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D / LEY 4 DE 1913 - ARTÍCULO 62 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESOARTÍCULO 118

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el defecto sustantivo, ver: Corte Constitucional, sentencia T-1066 de 6 de diciembre de 2012, M.P. Alexei Julio Estrada y sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño y sentencia T1066 de 6 de diciembre de 2012, M.P. Alexei Julio Estrada. Sobre el defecto procedimental, ver: Corte Constitucional, sentencia T-388 de 26 de junio de 2015,

M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02714-01(AC)

Actor: FERNANDO ARBELÁEZ SOTO Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA La Sala decide la impugnación interpuesta contra la sentencia del 27 de octubre de 2016, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que en el trámite de la acción de tutela de la referencia, resolvió lo siguiente: “Primero: Negar el amparo solicitado por el señor Fernando Arbeláez Soto mediante la acción de tutela interpuesta contra la Sección Primera de esta Corporación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de conformidad con lo aquí expuesto”.

ANTECEDENTES El 13 de septiembre de 20161, actuando por intermedio de apoderado, el señor FERNANDO ARBELÁEZ SOTO instauró acción de tutela contra el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción y acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “PRIMERO - Que ordene revocar el auto del 24 de septiembre de 2015 proferido por la Sección Primera de la Sala de lo Contenciosos Administrativo del Consejo de Estado a través del cual se confirmó el auto del 5 de marzo de 2015 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó el Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesta por el señor FERNANDO ARBELÁEZ SOTO el 21 de enero de 2015 contra la Contraloría General de la República.

SEGUNDA PRINCIPAL - Que como consecuencia de lo anterior, se ordene a la Sección Primera de la Sala de lo Contenciosos Administrativo del Consejo de Estado que admita el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentada por el señor 1 Ver fl.1.

FERNANDO ARBELÁEZ contra la NACIÓN-CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA.

PRIMERA SUBSIDIARIA A LA SEGUNDA PRINCIPAL – Que como consecuencia de lo anterior, y teniendo en cuenta los trece días restantes que hacían falta para que se cumpliera el término de caducidad de la acción, se ordene a la Sección Primera de la Sala de lo Contenciosos Administrativo del Consejo de Estado que ordene a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a proferir el auto admisorio de la demanda si se cumplen los requisitos previstos para el efecto.”

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 21 de enero de 2015, a través de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el accionante demandó a la Contraloría General de la República para que se declarase la nulidad de la decisión contenida en el fallo administrativo 042 del 21 de abril de 2014, por el cual fue declarado responsable fiscalmente, y las decisiones Nos. 058 y ORD-80112-0054-2014 del 30 de mayo y 12 de junio de la misma anualidad, por medio de los que se resolvieron los recursos de reposición y apelación, confirmando la decisión inicial.

2.2. Mediante providencia del 5 de marzo de 2015 la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, por considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. 2.3. Esa decisión del Tribunal fue apelada por el actor, y mediante auto del 24 de septiembre de 2015 la Sección Primera del Consejo de Estado la confirmó. El 28 de enero de 2016 el demandante solicitó aclaración del auto del 24 de septiembre de 2015. Solicitud que fue negada a través de providencia del 14 de abril de 2016.

3. Fundamentos de la acción Argumenta el accionante que el Tribunal cuestionado vulnera los derechos fundamentales cuyo amparo solicita, porque incurre en defecto sustantivo y procedimental por la incorrecta e ilógica interpretación de las normas que establecen lo referente a la contabilización del término de caducidad en los casos de un cese de actividades y vacancia judicial.

Que si bien el término para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho está previsto en meses, lo cierto es que al fracasar la audiencia de conciliación los términos debieron computarse en días, pues faltaban 13 días para que operara la caducidad. Por tanto el Tribunal hizo errada interpretación y aplicación del artículo 118 del CGP, en el aparte que dice que “en los términos en días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado”.

4. Trámite impartido e intervinientes 4.1. Mediante providencia del 15 de septiembre de 2016 fue admitida la acción

de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado y la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y se dispuso vincular a la Contraloría General de la República, como tercero con interés (fls.149-150). 4.2. La Sección Primera del Consejo de Estado (fls.161-166) rindió informe por medio del Consejero encargado del despacho que profirió la providencia cuestionada. Señaló que no se incurrió en el defecto alegado por el actor, como quiera que en la decisión se aplicaron e interpretaron las normas correspondientes al caso concreto, esto es, las contenidas en los artículos 164 de la Ley 1437 de 2011 y 3º del Decreto 1796 de 2009, teniendo en cuenta los hechos narrados en la demanda. Citó pronunciamiento de la Corte Constitucional donde se analizó la forma como debe computarse el término de caducidad en los eventos de cese de actividades por paro judicial. Motivo por el cual afirmó que la tutela es improcedente. 4.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” y la Contraloría General de la República, guardaron silencio.

5. Providencia impugnada Mediante sentencia del 27 de octubre de 2016 (fls.168-173), la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado negó el amparo.

Después de resaltar apartes de lo considerado en la providencia cuestionada, y de citar normas y jurisprudencia sobre el computo de los términos en meses, (artículo 62 de la Ley 4ª de 1913, el 118 del CGP y providencia del Consejo de

Estado del 28 de octubre de 2010), estableció que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto que plantea el accionante, en tanto que el cese de actividades por el paro y la vacancia Judicial no suspendieron el término de caducidad para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que, en situaciones como esta, cuando el último día del término en meses coincide con vacancia y cese de actividades, el mismo se extiende hasta el primer día hábil siguiente, que para el caso del actor fue el 13 de enero de 2015, y la demanda fue interpuesta el 21 de enero de ese año.

6. Impugnación La anterior decisión fue impugnada por el actor (fls.180-196). Solicitó se revoque y, en su lugar, se conceda el amparo.

Como argumento, en esencia, expuso lo anotado en su escrito inicial de tutela. Según su percepción, contrario a lo que determinó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que confirmó la Sección Primera del Consejo de Estado, los 13 días de suspensión el término de caducidad, que inicialmente culminaban el 8 de diciembre de 2014, al estar cerrados los Juzgados por cese de actividades para esa fecha y empatar con la vacancia judicial, empezaron a contar a partir del 13 de enero de 2015, razón por la que el término se extendía hasta el 26 de enero de 2015, y la demanda fue presentada el 21 de enero de esa anualidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política

y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia

constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Análisis del caso concreto 3.1. Corresponde a la Sala determinar si en la providencia del 24 de septiembre de 20154 -cuya aclaración se negó por auto del 14 de abril de 20165-, por medio de la cual la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la decisión de la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca6, que rechazó la demanda del señor Fernando Arbeláez Soto contra la Contraloría General de la República por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad, se incurrió en un supuesto defecto sustantivo y procedimental por los motivos que alega el accionante. 3.2. En el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, fijados por la jurisprudencia constitucional, razón por la cual corresponde verificar si se configura el defecto alegado. 3.3. Defecto sustantivo y defecto procedimental 3.3.1. Defecto sustantivo

A partir de la descripción del defecto sustantivo que hizo la Corte en la sentencia C-590 de 2005, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado una serie de sub reglas que permiten determinar la existencia de este defecto. Una de ellas7, cuando la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem), o cuando en una 4 Copia de esta providencia del 24 de septiembre de 2015 obra a fls.45-47. 5 Copia del auto del 14 de abril de 2016, por el cual se negó aclaración de la providencia del 24 de septiembre de 2015, se ve a fls.136-137. 6 Copia de la providencia del Tribunal del 5 de marzo de 2015 obra a fls.37-38. 7 Ver Sentencia T-1066 de 2012. decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial. 3.3.2. Defecto procedimental La Corte Constitucional ha señalado “que se incurre en un defecto procedimental, cuando el funcionario judicial encargado de adoptar la decisión, no actúa ciñéndose a los postulados procesales aplicables al caso y, a contrario sensu, desconoce de manera evidente los supuestos legales, lo cual finalmente deriva en una decisión manifiestamente arbitraria que, [de manera directa], vulnera derechos fundamentales”8. Igualmente, la Corte ha reconocido dos modalidades de este defecto: 1) absoluto, que se configura cuando el funcionario judicial se aparta por completo del

procedimiento legalmente establecido, y 2) por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales. 3.4. Revisado el texto de la providencia objeto de censura, para esta Sala es claro que en ella la Sección Primera del Consejo de Estado no incurrió en defecto sustantivo ni procedimental. Se concluye lo anterior, por lo siguiente: 3.4.1. En su decisión la Corporación Judicial cuestionada, luego de citar el literal d), numeral 2º del artículo 164 del CPACA respecto del término de caducidad de 4 meses del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, trascribió el artículo 62 de la Ley 4ª de 1913, para señalar que en el cómputo de meses no se excluyen los días de interrupción por vacancia judicial o por otra circunstancia, pero que cuando el último día del plazo coincide con uno en que el despacho se encuentre cerrado, el término se extiende al primer día hábil. 8 Sentencia T-388 de 2015. En similar sentido se pueden consultar las sentencias T-096 de 2014; T-160, T444, T-620 y T-674 de 2013, entre otras. Por eso, después de resaltar la fecha en que quedó en firme el acto administrativo demandado, por el cual la Contraloría General de la República declaró responsable fiscalmente al señor Fernando Arbeláez Soto, dijo que los 4 meses para presentar la demanda vencían inicialmente el 18 de octubre de 2014.

Término que quedó suspendido el 6 de octubre de 2014, con la solicitud de conciliación extrajudicial, hasta el 25 de noviembre en que se expidió constancia de no conciliación, con lo cual los 4 meses vencían el 8 de diciembre de 2014, pero como para esta fecha había cierre de los despachos judiciales por el paro y luego la vacancia judicial, la oportunidad para demandar se extendió hasta el primer día hábil siguiente, esto es, hasta el 13 de enero de 2015. Y la demanda fue radicada el 21 de enero de 2015, resultando evidente lo extemporánea de su presentación. Motivo por el cual confirmó lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que la había rechazado por caducidad. 3.4.2. Para la Sala es evidente la errada percepción del actor, al considerar que como el término de los 4 meses del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se había suspendido por 13 días en razón de la conciliación extrajudicial, los que reiniciaron el 26 de noviembre de 2014 e iban hasta el 8 de diciembre de esa anualidad, y que como para esta fecha no hubo servicio en los despachos judiciales por el paro que empató con la vacancia judicial, el cómputo ya no era en meses sino en días. Y que por eso para los días faltantes de los 4 meses de caducidad ya no se aplicaba la regla sobre el cómputo en meses sino en días, y por tal razón los 13 días faltantes corrían del 13 al 26 de enero de 2015. Nada más alejado de la

realidad legal y jurisprudencial. 3.4.3. En relación con el tema, la Corporación en Auto del 28 de octubre de 2010, CP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, dentro del expediente radicado bajo el número 200900078, dijo: “En tal orden, cuando se trate de contabilizar el término a partir del cual ocurre el fenómeno de la caducidad de la mentada acción, debe seguirse la regla del cómputo de meses, es decir, que en ella no se excluyen los días de interrupción de vacancia judicial o los que por cualquier otra causa el despacho se encuentre cerrado, por ejemplo la suspensión del servicio de administración de justicia, a menos que el término se venza en uno de ellos, caso en el cual el plazo se extenderá hasta el primer día hábil siguiente”.9 3.4.4. De lo dicho surge sin duda alguna que, contrario a lo que plantea el accionante, la autoridad judicial cuestionada NO tenía que dar aplicación al inciso final del artículo 118 del CGP, conforme al cual “en los términos en días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado”. Sino, como lo hizo, a lo que señala el artículo 62 de la Ley 4ª de 191310, en concordancia con la parte final del inciso séptimo del artículo 118 del CGP, en el sentido que si el vencimiento de un término de meses “ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente”. 3.5. Para la Sala es indudable que la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro del ámbito de su competencia y autonomía, realizó una adecuada y

razonable valoración de las normas procesales que resultaban aplicables, que al ser confrontadas con los supuestos de hecho demostrados, la condujo a confirmar la decisión de primera instancia, por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad. Ahora, ha reiterado la Corte Constitucional que el juez de tutela no puede reemplazar al juez natural en la labor de la hermenéutica jurídica, salvo cuando la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto resulte inaceptable, por tratarse de una interpretación contraevidente, arbitraria o resulte groseramente errada. 9 En ese mismo sentido se han pronunciado diversas Secciones del Consejo de Estado. Así por ejemplo: La Sección Primera, en Auto del 4 de agosto de 2011, radicación 2009 00093 01, CP. María Elizabeth García González. La Sección Segunda, Subsección A, en Auto del 15 de septiembre de 2011, radicación 680012331000200602351-01, CP. Alfonso Vargas Rincón. La Sección Tercera, Subsección C, en Auto del 9 de septiembre de 2013, radicación 68001-23-33-000-2013-00341-01, CP. Enrique Gil Botero. La Sección Cuarta, en fallos de tutela del 26 de noviembre de 2015, radicación 05001-23-33-000-2014-00849-01, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, y del 25 de julio de 2016, radicación 25000-23-37-000-2015-00858-01, CP. Martha Teresa Briceño de Valencia. 10 “ARTICULO 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden

suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”. (Resaltado ajeno a la norma transcrita). Y para esta Sala es claro que ninguna de esas circunstancias concurre en la providencia objeto de censura. 3.6. En consecuencia, el fallo impugnado que negó el amparo será confirmado. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia del 27 de octubre de 2016, proferida por el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”, conforme la parte motiva de esta providencia

2. NOTIFÍQUESE la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ