CE-11001-03-15-000-2016-02837-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de relevancia constitucional / AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - El objeto de debate no es otro que el que ya se estudió en el proceso ordinario [E]n este caso no existe relevancia constitucional, debido a que el objeto de debate no es otro que el que ya se estudió en el proceso ordinario. Lo que permite deducir que lo que de fondo existe, es un desacuerdo con la decisión proferida en el marco del proceso judicial. (…) Como consecuencia de lo dicho se confirmará el fallo impugnado que rechazó por improcedente la tutela, pero en el entendido que se declara improcedente la misma por no cumplirse con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se vulneran derechos fundamentales, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 31 de julio de 2012, exp.11001-03-15-000-200901328-01(AC), C.P. María Elizabeth García González. Sobre los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En cuanto al requisito de relevancia constitucional, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201(IJ), C.P.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02837-01(AC)

Actor: CAROLINA ESCALONA NEWBALL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA La Sala decide la impugnación interpuesta contra la sentencia del 25 de mayo de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, que resolvió: “RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela presentada por la señora Carolina Escalona Newball contra el Tribunal

Administrativo de San Andrés Providencia y Santa Catalina y el Juzgado Único Administrativo de San Andrés Providencia y Santa Catalina, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”. ANTECEDENTES El 22 de septiembre de 20161, actuando a través de apoderado, la señora Carolina Escalona Newball instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Mi mandante, solicita le sean amparados sus derechos fundamentales al mínimo vital, y a la seguridad social, y, en consecuencia, solicito se ordene anular la sentencia proferida el 26 de Agosto de 2016, por el

Tribunal Contencioso Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para que en su lugar mediante nueva providencia condene al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a ordenar la indexación de la primera mesada pensional, o lo que es lo mismo, la aplicación del IPC, certificado por el DANE para el año 1998 inclusive a aplicar a partir del 01 de enero de 1999 y años posteriores, al derecho reconocido a la señora CAROLINA

ESCALONA NEWBALL”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Ver fl.1. 2.1. Mediante la Resolución No. 666 del 30 de marzo de 1999 el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina reconoció pensión de jubilación a la señora Carolina Escalona Newball, efectiva a partir del 1º de enero de 1999. 2.2. La actora solicitó al ente territorial reliquidarle su pensión con todo lo devengado en el último año de servicio, esto es, del 1º de enero al 31 de diciembre de 1998, y le indexara la primera mesada pensional. Petición que le fue negada. 2.3. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora demandó al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para que se le condenara a reliquidarle su pensión y a reconocerle y pagarla indexación de la primera mesada pensional. 2.4. En primera instancia conoció el Juzgado Único Administrativo del Circuito de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que mediante sentencia del 18 de

diciembre de 2015 accedió a la pretensión de la reliquidación pensional, pero negó la pretensión de indexación de la primera mesada pensional. 2.5. La accionante apeló la decisión del Juzgado, con el propósito que se adicionara en el sentido de condenar a la entidad demanda a reconocerle y pagarle indexación de la primera mesada pensional. 2.6. Mediante sentencia del 26 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina confirmó la decisión del Juzgado. Dijo el Tribunal que en el caso de la actora no procedía la indexación de la primera mesada pensional, porque no se daban las circunstancias que ha señalado la jurisprudencia constitucional para su procedencia, dado que el retiro del servicio ocurrió del 31 de diciembre de 1998, y la pensión -con efectos a partir del 1º de enero de 1999le fue reconocida mediante Resolución No. 666 del 30 de marzo de 1999.

3. Fundamentos de la acción La actora no precisa cuál es el defecto del que adolece la decisión del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. En el acápite de su escrito de tutela que intitula “FUNDAMENTOS DE DERECHO”, se dedica a resaltar lo que ha dicho la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, tanto los requisitos generales como especiales de la procedencia, sin señalar concretamente cuál es el defecto del que adolece y en qué radica la supuesta vulneración de los derechos fundamentales cuyo amparo invoca.

Luego de esa exposición, se limita a decir que en su caso es procedente la acción de tutela por ser una persona de especial protección constitucional por el contar con 78 años de edad, y que al haberse negado el derecho a la indexación de su primera mesada pensional no se estaría dando aplicación a lo establecido en los artículos 53 de la Constitución Política, así como a lo consagrado en los artículos 14 y 36 de la Ley 100 de 1993.

4. Trámite impartido e intervinientes 4.1. Mediante providencia del 27 de septiembre de 2016 la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso vincular, como terceros con interés, al Departamento Archipiélago de San Andrés,

Providencia y Santa Catalina (fl.59). 4.2. El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (fls.72-73). Rindieron informe todos los magistrados que componen esa Corporación. Solicitaron rechazar o negar la tutela, por cuanto que lo que pretende la actora es hacer de la misma una tercera instancia, no solo porque en su escrito de tutela se limita a transcribir apartes del escrito de su demanda ordinaria, sino que no concreta cuál es el cargo para atacar la sentencia proferida por ese Tribunal2. Que esta tutela no es más que una inconformidad de la accionante con lo resuelto en la providencia objeto de censura, toda vez que no comparte las conclusiones jurídicas a las que arribaron. 2 Folios 72-73 reverso. Dicho lo anterior, agregaron que en la decisión cuestionada se hizo un examen

juicioso y minucioso de la demanda, anexos, pruebas y de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que condujo a concluir la improcedencia de la actualización de la primera mesada pensional, en tanto que el retiro del servicio de la actora y el cumplimiento de todos los requisitos para acceder al derecho pensional se presentaron en el mismo año, por lo que no podía hablarse de pérdida del poder adquisitivo del ingreso base con el que se liquidó la pensión, pues no transcurrió un tiempo que diera lugar a la depreciación de la mesada Finalmente, anotaron que aunque la accionante alega ser sujeto de especial protección por su edad, eso por sí solo no amerita la intervención del Juez constitucional, dado que está recibiendo su pensión de jubilación y, por lo mismo, no se está enfrentando un perjuicio grave e inminente que haga procedente la acción de tutela. 4.3. El Juzgado Único Administrativo del Circuito de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (fl.75) se manifestó a través de su titular. Indicó que en la decisión de ese despacho se asumió ajustada a derecho y a la prueba obrante, de la que se dedujo que no había lugar a la actualización de la primera mesada pensional. 4.4. Pese a haber sido notificado, el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina no se pronunció.

5. Providencia impugnada Mediante sentencia del 25 de mayo de 2018 (fls.79-84), la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó por improcedente la tutela

por falta de relevancia constitucional, “toda vez que el debate que se presenta en la acción de tutela de la referencia es netamente legal, pues lo que pretende la actora es que a través de este mecanismo excepcional, se estudien nuevamente los supuestos fácticos y jurídicos planteados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, como si se tratara de una instancia adicional”. Además, dijo que “la parte actora no agotó la carga argumentativa necesaria con el fin de controvertir las sentencias proferidas el 18 de diciembre de 2015 y el 26 de agosto de 2016, respectivamente, por el Juzgado Único Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, no hay lugar a realizar un mayor estudio del caso”. No obstante lo anterior, indicó que de la revisión de la providencia objeto de censura se puede constatar que no existió vulneración de los derechos fundamentales invocados, en tanto que en ella se dejó claramente establecido las razones por las cuales en el caso de la demandante no había lugar a la indexación de su primera mesada pensional, sumado a que no se evidenció la existencia de un perjuicio irremediable.

6. Impugnación La anterior decisión fue impugnada por la parte actora (fls.90-93), sin que difiera en mucho de su escrito inicial.

En particular, resaltó lo que ha dicho la Corte Constitucional sobre el derecho a mantener el poder adquisitivo de las pensiones, a su vez hizo mención a lo que sobre el tema consagra el artículo 53 Superior y el artículo 14 de la Ley 100 de

1993.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Problema Jurídico En consideración a los antecedentes y a la impugnación, corresponde determinar si debe confirmarse el fallo impugnado que rechazó por improcedente la tutela por

falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, o si, como lo pretende la actora, debe ser revocado y accederse a su pretensión de dejar sin efectos la sentencia del 26 de agosto de 20165 del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

4. La relevancia constitucional y su análisis en el caso concreto 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) Injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 4.1. El requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial, y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos6: El primero, consistente en que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que “no basta aducir la vulneración de derechos fundamentales”. El segundo, que radica en que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales, para efectos de la resolución del fondo del asunto, corresponde al juez de tutela verificar que la controversia propuesta suponga un verdadero cuestionamiento a la sentencia del juez natural, y no simplemente que este mecanismo constitucional se utilice como si se tratara de una instancia judicial adicional a las previstas para el proceso ordinario. Es imprescindible entonces, que la tutela contra providencias judiciales implique una discusión en torno a derechos fundamentales. Por lo tanto, esta no puede ser empleada como un mecanismo para controvertir cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre un real asunto de naturaleza constitucional. 4.2. En el presente caso, tal y como se determinó en el fallo impugnado, no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, por lo siguiente: 4.2.1. No se concreta cuál es el defecto del que supuestamente adolece la

providencia judicial cuestionada y no se expone carga argumentativa que justifique la trascendencia constitucional, de la pueda desprenderse el desconocimiento de derechos fundamentales. Ha dicho la Corte Constitucional que no es suficiente para cumplir con el referido requisito, simplemente alegar vulneración de derechos fundamentales. Máxime que se trata de un tema netamente de orden legal que, dicho sea, no solo fue expuesto en el proceso ordinario, sino que fue adecuada y razonablemente resuelto por el Juez natural. 5 Copia de este sentencia obra a fls.11-26. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A.

Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Esto último se anota, toda vez que al contrastar lo que se narra en el escrito de tutela7 y lo que en su momento argumentó en el recurso apelación8 del proceso ordinario, no queda duda que se trata del mismo tema, esto es, que en su sentir tenía derecho a la indexación de la primera mesada pensional. Como ilustración de lo anterior, se transcribe un aparte del recurso de apelación que presentó su apoderado. Dijo: “Fundamento el presente recurso en los siguientes planteamientos de derecho, para demostrar, que a mi prohijado judicial, le asiste el derecho a la actuación del IBL, dando aplicación al IPC correspondiente al momento del reconocimiento de su pensión, o lo que es lo mismo a la indexación de la primera mesada pensional. 4.2.2. No existe un argumento nuevo por el que la accionante considere

vulnerados sus derechos fundamentales. En cambio, se observa que lo que busca es que el juez constitucional analice otra vez los mismos motivos por los que considera que debió accederse a las pretensiones de su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en especial, lo atinente a la indexación de la primera mesada pensional, como si la acción de tutela constituyera una instancia adicional del proceso ordinario. Por eso, se reitera, en este caso no existe relevancia constitucional, debido a que el objeto de debate no es otro que el que ya se estudió en el proceso ordinario. Lo que permite deducir que lo que de fondo existe, es un desacuerdo con la decisión proferida en el marco del proceso judicial. En este punto, es pertinente citar el pronunciamiento de la Sala Plena del Consejo de Estado, que en sentencia de unificación de agosto 5 de 20149, indicó que la acción de tutela no puede tornarse en un instrumento para “‘involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”, ya que “…el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No 7 Ver en especial fls.47-49 y fl.55. 8 El escrito de apelación obra a fls.33-36. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.”. 4.3. Como consecuencia de lo dicho se confirmará el fallo impugnado que rechazó por improcedente la tutela, pero en el entendido que se declara improcedente la misma por no cumplirse con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA

1. Confirmar el fallo impugnado, pero en el entendido que se declara improcedente la acción de tutela presentada por la señora Carolina Escalona Newball, conforme a la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. Enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sala

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero