CE-11001-03-15-000-2016-02960-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ADECUADA INTERPRETACIÓN NORMATIVA / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTEInexistencia / COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL - Requisitos [L]o primero que la Sala estima necesario resaltar (…) es que en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el actor (…) las partes fueron él y la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, por lo que se cumple con el primer requisito de la cosa juzgada. Asimismo en cuanto a la causa petendi, como se ilustró en el acápite antes señalado, también existe identidad, pues ambos procesos se originaron por la negativa de la Policía Nacional en reconocer la pensión de sobrevivientes del actor, pese a que este argumentó con fundamento en varias decisiones del Consejo de Estado, que tiene derecho a la referida prestación si se aplica el régimen general de pensiones (…) no se evidencia que el actor haya desarrollado motivos distintos al insistir en la aplicación del régimen general de pensiones en virtud del principio favorabilidad y de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y otras autoridades judiciales, de manera tal que entre una y otra demanda no existen diferencias significativas que permitan predicar que en cada proceso los motivos de inconformidad son disímiles, ni desvirtuar la existencia de cosa juzgada (…) En cuanto al objeto, también se observa que las demandas fueron presentadas con el fin de declarar la nulidad de las decisiones consistentes en negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, a fin de que se ordenara el pago de las mesadas correspondientes debidamente indexadas, sin que cambie dicha

circunstancia, el hecho de que cada proceso versó sobre actos administrativos con fecha y número de radicación distintos. Lo anterior, de un lado, porque tal situación (la existencia de varios actos) fue propiciada por el mismo accionante, debido a las peticiones que en distintos momentos presentó, y de otro, porque las decisiones controvertidas mantienen el mismo sentido frente a la solicitud de reconocimiento de la referida prestación con fundamento en la Ley 100 de 1993 (…) Por lo tanto en el presente caso se evidencia (…) los tres elementos que dan lugar a la existencia de cosa juzgada, sin que se advierta una interpretación irrazonable del artículo 189 del CPACA, ni desconocimiento del precedente del Consejo de Estado frente a la mencionada institución.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 189INCISO 1

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia estudia los requisitos generales de procedencia y las causales específicas de procedibilidad para controvertir una providencia judicial, cuando la misma vulnera derechos fundamentales. Sobre las formas de configuración del defecto sustantivo, ver las sentencias SU-159 de 2002, T-033 de 2010, T-792 de 2010, SU-195 de 2012, entre otras, todas de la Corte Constitucional. Respecto al defecto por desconocimiento del precedente, ver la sentencia del 19 de febrero de 2015, exp. 11001-03-15-2013-02690-01, M.P.

Alberto Yepes Barreiro, de esta Corporación. En relación con la cosa juzgada, ver las sentencias del 13 de julio de 2016, exp. 68001-23-33-000-2015-0041601(55235), M.P. Hernán Andrade Rincón, del 01 de diciembre de 2016, exp. 11001-03-25-000-2013-00406-00(0865-13), M.P. Gabriel Valbuena Hernández, entre otras y el auto del 13 de mayo de 2015, exp. 25000-23-42-000-2012-0164501, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, todas las anteriores de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02960-01(AC)

Actor: PEDRO LIECID BONILLA PAVA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte demandante, en contra de la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante la cual se negó la acción de tutela instaurada.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 5 de octubre del 20161, en la Secretaría General del Consejo de Estado, el señor Pedro Liecid Bonilla Pava, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Juzgado 1° Administrativo Oral de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad.

Consideró vulnerados estos al proferirse al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 73001-33-33-001-2014-00664-01, los autos del 6 de abril de 2016 y 11 de agosto del mismo año, que en primera y segunda instancia, respectivamente, declararon probada la excepción de cosa juzgada. Solicitó que se dejen sin efectos las providencias antes señaladas y se le ordene a las autoridades judiciales accionadas, celebrar la audiencia inicial y continuar con el trámite del proceso contencioso, acatando el precedente vertical del Consejo de Estado frente a casos similares, en materia de cosa juzgada. 1 Folio 1. Fundamentó la solicitud de amparo en las siguientes razones: Afirmó que al declararse probada en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho la excepción de cosa juzgada, teniendo en cuenta un proceso judicial (rad. 73001-33-31-004-2011-00052-00) que fue decidido con anterioridad de manera adversa a sus intereses por el Juzgado 4° Administrativo de Ibagué, y en el que se analizó la legalidad del oficio N° 18433 del 6 (sic2) de agosto de 2010 de la Policía Nacional que negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, por el fallecimiento de su hijo Yesid Bonilla Sánchez, se incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente. En cuanto al defecto sustantivo, sostuvo que se cometió un error en la interpretación del artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que precisa que la sentencia que niegue la nulidad

producirá efectos de cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada, de manera tal que en su caso no puede considerarse que dicho fenómeno tuvo lugar, en tanto si bien es cierto existe identidad de partes respecto de los procesos de nulidad y restablecimiento antes señalados, la misma no se predica en cuanto al objeto y la causa petendi de las controversias planteadas. En tal sentido, aseveró que si bien es cierto en virtud de las dos demandas se discutió lo relativo a la negativa del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, en la primera se solicitó la nulidad del oficio N° 18433 del 6 (sic) de agosto de 2010, mientras en la segunda se pretendió la anulación del oficio 180404 ARPRE-GRUPE del 5 de junio de 2014 y de la Resolución N° 01793 del 26 de noviembre de 2012. Añadió que las razones expuestas en los actos administrativos que fueron objeto de controversia en la segunda demanda que presentó, son significativamente distintas a las invocadas en el oficio N° 18433 del 6 (sic) de agosto de 2010, el cual fue objeto de la primera demanda y a través del cual, por primera vez, la administración le negó el reconocimiento de la mencionada prestación. Asimismo resaltó que la primera demanda que interpuso fue negada porque no ratificó las declaraciones extraproceso que presentó para acreditar la dependencia 2 De conformidad con el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 73001-33-31-004-2011-00052-00, dicho oficio es del 23 de agosto de 2010.

económica, y que con posterioridad acudió nuevamente a la administración para lograr el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, bajo el amparo del artículo 114 de la Ley 1395 de 2010 y el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, lo que dio lugar al segundo pronunciamiento adverso a sus intereses, el cual difiere en su motivación del primero, circunstancias que impiden predicar que existe identidad de objeto o de causa petendi entre los referidos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho. Respecto al desconocimiento del precedente alegó, que con las decisiones controvertidas se desconoció la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, sobre la imposibilidad de predicar la existencia de cosa juzgada cuando no existe identidad de objeto y causa petendi3.

2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 2.1. Mediante el oficio N° 18433 de 23 de agosto de 2010, el Jefe del Grupo de Pensionados de la Secretaría General de la Policía Nacional4, negó la petición elevada por el accionante, consistente en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de su hijo, el patrullero Yesid Bonilla Sánchez.

Dicha negativa se sustentó, en que para el momento del deceso el patrullero no cumplía con el tiempo de servicio previsto en el Decreto 1091 de 1995 (art. 76) para el reconocimiento de la pensión. Se precisó que no resultaba aplicable la Ley

100 de 1993, en razón a que la misma en su artículo 279 expresamente indica que no es aplicable a los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. 2.2. El demandante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, con el fin de que se 3 Citó las siguientes sentencias: 1) Consejo de Estado, Sección Segunda, del 16 de mayo de 2002, radicados acumulados 2364 y 2873. 2) Consejo de Estado, Sección Primera, del 7 de mayo de 2015, rad. 11001-03-24-000-2008-00012-00. 3) Consejo de Estado, Sección Segunda, del 28 de febrero de 2013, rad. 11001-03-25-000-2007-00116-00 (2229-07). 4) Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 4 de febrero de 2016, rad. 11001-03-27-000-2011-00009-00 (18722). 4 Folios 3-4 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho N° 73001-33-31-004-201100052-00. declarara la nulidad del acto administrativo antes señalado, y se reconociera y ordenara el pago de la pensión de sobrevivientes debidamente indexada5. Entre los argumentos que el peticionario expuso, se destaca el reproche contra la Policía Nacional, por no haber aplicado en cuanto al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, la Ley 100 de 1993, que es más favorable que el Decreto 1091 de 1995, a pesar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara sobre

el particular. 2.3. Dicha demanda, a la que le correspondió el radicado 73001-33-31-004-201100052-00, fue decidida por el Juzgado 4° Administrativo de Ibagué mediante sentencia del 17 de mayo de 2012, que negó las pretensiones de la demanda6. Luego de destacar que por favorabilidad, resulta aplicable para el análisis del caso concreto el artículo 46 Ley 100 de 1993, en cuanto a los requisitos de la pensión de sobrevivientes, en el referido fallo se indicó que el causante cotizó mucho más de las 26 semanas exigidas en la anterior norma, “por lo que estarían reunidos los requisitos para que se reconozca y pague” dicha prestación, “haciendo claridad que la calidad de padre del extinto patrullero de la Policía Nacional Yesid Bonilla Sánchez, está plenamente demostrada”. Empero, a renglón seguido, precisó que no se acreditó el requisito de la dependencia económica, por lo que no se cumple con una de las condiciones exigidas por la ley. Sobre el particular se resaltó que las declaraciones extraproceso presentadas por el demandante “no son contundentes para determinar” la mencionada dependencia, máxime cuando no fueron ratificadas. En ese orden de ideas se concluyó que el actor no cumplió con la carga probatoria que le asistía, y por ende, no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto demandado. 2.4. Contra la decisión antes señalada, ninguna de las partes presentó recurso de apelación7. 5 Folios 44-68 del expediente antes señalado. 6 Folios 164-179 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 73001-33-31-004-201100052-00. 7 Folio 184 del expediente antes señalado. 2.5. Con posterioridad el actor promovió un segundo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (73001-33-33-001-2014-00664-01) para obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pero esta vez, solicitando la anulación del oficio “180404 ARPRE-GRUPE del 5 de junio de 2014” expedido por la Policía Nacional – Grupo de Pensionados, y la Resolución 01793 del 26 de noviembre de 2012 de la Subdirección General de dicha institución, que negaron la mencionada prestación8. En esta oportunidad también se sustentaron las pretensiones tendientes al reconocimiento de la mencionada pensión, en la aplicación favorable de la Ley 100 de 1993 de conformidad con la jurisprudencia en la materia. De otro lado se reprochó, que mediante la Resolución 01793 del 26 de noviembre de 2012 se haya negado la solicitud de unificación de jurisprudencia que se realizó con fundamento en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, bajo el argumento que la jurisprudencia invocada no corresponde a una de las sentencias de unificación del artículo 270 de la ley antes señalada, aunque son numerosos los pronunciamientos del Consejo de Estado, sobre la aplicación favorable del régimen general sobre el especial en materia pensional. 2.6. Mediante auto del 6 de abril de 2016, en la audiencia inicial, el Juzgado 1° Administrativo de Ibagué, declaró probada la excepción de cosa juzgada, al determinar que entre los procesos promovidos por el demandante existe identidad

de partes, objeto y causa, a pesar de que en cada uno de estos se hayan demandado actos administrativos distintos, toda vez que lo pretendido es lo mismo, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, ante la negativa de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. Agregó que ambos procesos fueron iniciados después del fallecimiento del señor Yesid Bonilla Sánchez, por lo que “resulta materialmente imposible que las condiciones fácticas hayan variado entre uno y otro proceso”9. 2.7. Contra la anterior decisión la parte accionante interpuso recurso de apelación, argumentando fundamentalmente lo siguiente10: 8 Folios 69-98 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho N° 73001-33-33-001-201400664-01. 9 Folios 197-201 del proceso antes señalado. 10 Ver folio 196 del expediente del proceso ordinario, que corresponde al audio de la audiencia celebrada el 6 de abril de 2016. (i) Que la primera demanda fue negada porque no se ratificaron unas declaraciones extraproceso, es decir, por un asunto probatorio, y no por porque se determinara que el demandante no tiene derecho, pero que dicha situación se corrigió en el segundo proceso. (ii) Que en atención a la naturaleza imprescriptible e irrenunciable del la pensión y el carácter periódico de las prestaciones reclamadas, no existe un plazo de caducidad para controvertir los actos que reconozcan o nieguen sus derechos, lo que justificó que se acudiera nuevamente a la administración y a los jueces, tal como lo ha indicado la jurisprudencia del Consejo de Estado

(no precisó alguna decisión) y los artículos 156 (numeral 2)° del Código Contencioso Administrativo y 164 (literal c) de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual no puede impedírsele que en virtud de la existencia de una cosa juzgada formal, reclamar judicialmente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. (iii) “Los fallos en prestaciones periódicas hacen tránsito a cosa juzgada formal, más no material”. (iv) Las demandas que fueron presentadas versan sobre objetos distintos, pues se trata de actos administrativos diferentes. 2.8. A través de auto del 11 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la decisión de primera instancia11. Para tal efecto argumentó que: “(…) el hecho que no coincidan los números y fechas de los actos demandados no conlleva falta de identidad de objeto, pues, en todos ellos se demanda la negativa de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. De modo que las pretensiones de uno y otro proceso coinciden y que, por tanto, se dan los requisitos de cosa juzgada. Tal aspecto, incluso lo acepta el recurrente, quien sostiene que puede volver a reclamar tal derecho y demandar su negativa, pues, se trata de prestaciones periódicas que son irrenunciables. Y eso fue justamente lo que ocurrió, pues, luego de emitida la sentencia en comento, aquel presentó ante la entidad demandada otra petición pero con el mismo propósito: lograr el reconocimiento y pago de la 11 Folios 206-209 del referido proceso. pensión de sobrevivientes, y frente a la negativa presentó el proceso que ocupa la atención de la Sala.

2.1. La sentencia emitida en el proceso anterior no tiene el carácter de cosa juzgada formal, como lo asevera el recurrente, porque no se ubica dentro de los supuestos de hecho de normas que regulan esa figura, sino se olvida que se produjo en el marco de un proceso contencioso y que aquí no se analiza la eventual procedencia de un recurso extraordinario de revisión. Y aunque el tema decisorio refiere a derechos pensionales, estos no cambian el carácter contencioso del litigio ni la inmutabilidad de la sentencia que se emita. Es más, a la misma conclusión se llegó frente a casos de reliquidación de pensiones que se fallaron antes de la conocida sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por el H. Consejo de Estado, y que se volvieron a judicializar alegando ese aspecto como hecho nuevo. Si allí se mantuvo la cosa juzgada, en ese evento, con mayor razón porque ni siquiera se alegan aspectos novedosos. (…)”.

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda Mediante auto del 7 de octubre del 201612, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso su notificación al accionante, a las autoridades judiciales demandadas y a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional como tercero interesado en el proceso, otorgándoles el término de 2 días para que rindieran informe sobre los hechos de la acción objeto de estudio.

De otro lado ordenó la notificación a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del

Estado, según lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso, y que se oficiara al Juzgado 4° Administrativo de Ibagué, para que allegara copia de la sentencia dictada al interior del proceso N° 73001-33-31-004-2011-00052-00, así como al Juzgado 1° Administrativo Oral del Ibagué, para que aportara copia del auto del 11 de agosto de 2016 del Tribunal Administrativo del Tolima, proferido en la causa N° 73001-33-33-001-2014-00664-00. 12 Folios 19-20. 3.2. Intervención del Juzgado 1° Administrativo Oral del Ibagué 13 Reiteró algunas de las razones expuestas en las providencias cuestionadas, para concluir que entre los dos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el peticionario, existe identidad de partes, causa petendi y objeto, razón por la cual acertadamente se declaró la excepción de cosa juzgada. Destacó que la única diferencia de índole formal entre los dos procesos constituyó el acto administrativo demandado, lo cual fue lógico en razón a que el demandante presentó una nueva petición para generar un pronunciamiento adicional de la administración, pero que en todo caso, en ambas controversias judiciales lo que se pretendió fue controvertir la negativa del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento del señor Yesid Bonilla Sánchez. 3.3. Intervención del Tribunal Administrativo del Tolima14 En el mismo sentido se pronunció el Tribunal accionado (a través del magistrado ponente de la providencia de segunda instancia controvertida), quien precisó “que

el hecho que no coincidan los números y fechas de los actos administrativos demandados no conlleva a falta de identidad de objeto, pues, en todos ellos se demanda la negativa de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. De modo que las pretensiones de uno y otro proceso coinciden y que, por tanto se dan los requisitos de cosa juzgada”. En ese orden de ideas sostuvo que las decisiones cuestionadas no incurrieron en las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias. 3.4. Ministerio de Defensa – Policía Nacional – Secretaría General15 El Secretario General de la Policía Nacional se opuso al amparo solicitado, al considerar que las decisiones objeto de la acción de tutela de manera clara y razonable determinaron la existencia de cosa juzgada respecto del segundo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el peticionario, empero que este pretende en esta oportunidad generar una tercera instancia para 13 Folio 40. 14 Folio 72. 15 Folios 46-50. continuar con la controversia judicial que fue decidida conforme al ordenamiento jurídico. Además, precisó que al demandante ante el fallecimiento de su hijo se le reconoció por parte de la Policía Nacional, a título de indemnización, la suma de $16.357.425.36, situación que impide predicar la existencia de un perjuicio irremediable. Consideró que la acción de tutela es improcedente, de un lado porque a través de la misma se pretende reabrir una controversia judicial en la que se respetaron los derechos fundamentales invocados, y de otro, porque el accionante frente a la sentencia de primera instancia que finalizó el primer proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió, tuvo la oportunidad de interponer el

recurso de apelación pero no lo hizo. Afirmó que en el presente caso no se acreditaron los requisitos jurisprudencialmente establecidos para predicar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias.

4. Fallo impugnado16

La Sección Cuarta del Consejo de Estado dictó sentencia del 16 de noviembre de 2016 negando la acción de tutela por las razones que a continuación se sintetizan: Luego de transcribir las principales consideraciones del auto del 11 de agosto de 2016 del Tribunal Administrativo del Tolima, que confirmó la decisión de declarar la excepción de cosa juzgada en el caso del demandante, concluyó que de manera razonada las autoridades judiciales accionadas determinaron la identidad de causa, objeto y partes entre los referidos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho. En tal sentido destacó, que mediante sentencia del 17 de mayo de 2012 (proferida frente a la primera demanda presentada por el señor Bonilla Pava), “que hizo tránsito a cosa juzgada, se dirimió la controversia en torno al reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, el demandante acudió nuevamente ante la administración y ante los jueces contencioso administrativos, en busca de 16 Folios 83-88. satisfacer la misma pretensión: que se reconociera y pagara la pensión de sobreviviente como beneficiario del señor Yesid Bonilla Sánchez con fundamento en la aplicación del principio de favorabilidad”. Añadió que “el hecho de que se hayan demandado actos administrativos diferentes no desvirtúa la identidad de causa, pues, en últimas, lo que pretendía la

parte actora era revisar la decisión de negar las pretensiones de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. De eso dio cuenta el fallo atacado, circunstancia que, para la Sala, resulta acertada”. Por las anteriores razones determinó que no se advierte la configuración del defecto sustantivo alegado por el actor.

5. Impugnación17

El demandante impugnó la anterior decisión reiterando los argumentos que expuso en el escrito de tutela, sobre la imposibilidad de predicar la identidad de objeto y causa petendi frente a los referidos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, pues versaron sobre actos administrativos distintos, que tienen una motivación particular. Destacó que el primer proceso que promovió, si bien le resultó adverso a sus pretensiones, ello no ocurrió en razón a que no tuviera el derecho a la pensión de sobrevivientes, es más, que la autoridad judicial reconoció que cumple con los requisitos establecidos por la Ley 100 de 1993 para tal efecto, pero que la falta de ratificación de las declaraciones extraproceso que aportó a fin de acreditar la dependencia económica frente a su hijo, impidió que prosperan las pretensiones formuladas. Precisó que teniendo en cuenta la anterior situación, acudió nuevamente ante la administración a solicitar el reconocimiento de la pensión a que tiene derecho, ante lo cual aquella no le indicó que existía cosa juzgada, y expuso razones distintas a las invocadas frente a la primera petición que elevó, relacionadas con pronunciamientos de unificación jurisprudencial, de manera tal que surgieron hechos nuevos que justificaron la presentación de la segunda demanda de nulidad

y restablecimiento del derecho. 17 Folios 96-99. Aseveró que es un sujeto de especial protección dada su condición de adulto mayor que requiere la pensión de sobrevivencia y, que cumple con los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la misma, por lo que solicitó que no se niegue el derecho que le asiste a dicha prestación en virtud de interpretaciones formales que desconocen la justicia material y la prevalencia del derecho sustancial.

6. Trámite procesal en segunda instancia Mediante auto del 1° de febrero de 201718, se dispuso oficiar al Juzgado 4° Administrativo de Ibagué, para que allegara en calidad de préstamo el expediente No. “73001-33-31-004-2011-00052-00”, y al Juzgado 1° Administrativo de Ibagué y al Tribunal Administrativo del Tolima, para que remitieran el expediente No. “73001-33-33-001-2014-00664-00”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 16 de noviembre de 2016, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 200319 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la impugnación, se revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia del

16 de noviembre de 2016, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, para lo cual se deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿Vulneraron las autoridades judiciales accionadas los derechos invocados, al emitir dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 73001-3333-001-2014-00664-01, los autos del 6 de abril de 2016 y 11 de agosto del mismo 18 Folio 117. 19 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado". año, que en primera y segunda instancia, respectivamente, declararon probada la excepción de cosa juzgada? Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) generalidades de los defectos invocados; (iii) de la cosa juzgada en materia pensional; y, (iv) análisis del caso concreto.

3. Razones jurídicas de la decisión 3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012,20 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.21

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.22 Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio,

pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201423, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590/2005, M.P. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la 20 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente No. 2009-0132801. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. C.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 21 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 22 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” (Negrillas dentro del texto). 23 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS. C.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ. protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser

ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. 3.2. Generalidades de los defectos invocados 3.2.1. Del defecto sustantivo La Corte Constitucional24, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”25. Puntualmente, el defecto sustantivo lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente26 o porque ha sido derogada27, es inexistente28, inexequible29 o se le reconoce