CE-11001-03-15-000-2016-03002-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MECANISMO DE

PARTICIPACIÓN CIUDADANA / CONSULTA POPULAR / ACTIVIDAD

MINERA / REVISIÓN PREVIA DE CONSTITUCIONALIDAD DEL TEXTO DE LA

CONSULTA POPULAR / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL / PRINCIPIO

DE SEGURIDAD JURÍDICA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO

AL DEBIDO PROCESO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA El Municipio de Gachantivá (Boyacá) busca la tutela de sus derechos fundamentales al debido proceso y participación ciudadana, y, como consecuencia de ello, que se deje sin efectos la providencia del 30 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá (…) [con la cual se] declaró no ajustada a la Constitución [la pregunta objeto de la consulta popular adelantada por ese municipio en materia minera]. (…) Pues bien, debe advertirse, que el criterio imperante al interior de esta Subsección es el de mantener la independencia judicial de la manera más estrictamente posible, pues se entiende que la seguridad jurídica, como principio superior del ordenamiento jurídico, no puede quedar relegada por los efectos de la acción de tutela en tanto mecanismo subsidiario cuya finalidad, si bien es la protección de los derechos fundamentales, solo debe operar cuando no se aprecia otra alternativa jurídica idónea. No deja de llamar la atención de esta Sala, que con la apertura del mecanismo de amparo para atacar providencias judiciales, los accionantes hayan olvidado la naturaleza

misma de la acción de tutela, dando por hecho que se trata de una tercera instancia (ordinaria) donde pueden ventilarse, nuevamente, asuntos ya fallados por la respectiva y competente jurisdicción de conocimiento. En la mayoría de estos casos, lo que subyace es una forma distinta de interpretar el Derecho, por lo que, cuando dicha interpretación no compromete alguna prerrogativa constitucional, su análisis por parte del juez de amparo, resulta, cuando menos, inane. Esto es lo que ha sucedido en la presente discusión. En efecto, el municipio de Gachantivá, que en cabeza de su alcalde sometió a consideración del Tribunal Administrativo de Boyacá una pregunta destinada a consulta popular en materia minera, pretende el amparo de sus derechos fundamentales porque dicho tribunal la declaró no ajustada a la Constitución, y solicita que se deje sin efectos el fallo y se declare ajustado a la Carta el contenido de aquella. (…) En el presente caso, la aplicación de la doctrina de esta subsección sobre la autonomía del juez natural impide compartir los criterios del a quo para declarar una vulneración de derechos en la providencia del Tribunal Administrativo de Boyacá. Lo anterior, comoquiera que la parte resolutiva de esta contiene la misma decisión a la que se arribó en el amparo: la inconstitucionalidad de la pregunta propuesta para consulta popular en el municipio de Gachantivá. Si bien no hay duda de la necesidad de que en el control de constitucionalidad, que corresponde al tribunal administrativo con jurisdicción en la entidad territorial convocante a la consulta, se proteja la plena libertad del elector para que, al final, su decisión política surta

plenos efectos jurídicos, no es asumible declarar la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la participación ciudadana cuando, precisamente, el Tribunal, en aras de protegerlos, encontró no ajustada a la Constitución la pregunta puesta a su consideración. En ese orden de ideas, vuelta a examinar la providencia en controversia, esta Sala no encuentra, en ninguno de sus apartados, la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados, como tampoco que la magistratura hubiera hecho caso omiso respecto de las exigencias de neutralidad y objetividad de la pregunta. En realidad, se advierte lo contrario, pues en la mentada providencia aparece un análisis diligente y juicioso del contenido de la pregunta objeto de consulta popular, con el cual no solo se estudió su conveniencia constitucional desde diferentes aristas (las competencias del municipio para someter a consulta los temas mineros, los precedentes jurisprudenciales relacionados, o las posturas de los intervinientes) sino que, además, se prevé la vulneración del debido proceso en el evento de otorgarse la viabilidad de la pregunta (…) Bajo estas condiciones, la Sala considera necesario revocar el fallo de la primera instancia y, en su lugar, denegar el amparo solicitado, toda vez que no se encuentra probada la vulneración sobre los derechos al debido proceso y participación ciudadana de los habitantes de Gachantivá, ya que, se itera, la providencia objeto de tutela declaró la inconstitucionalidad de la pregunta propuesta para la consulta popular y, con ello, salvaguardó los intereses de los electores, lo cual es justamente lo que se persigue con la concesión del amparo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03002-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE GACHANTIVÁ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Decide la Sala la impugnación presentada por la parte accionada en contra del fallo de tutela del 23 de febrero de 2017, proferido por la Sección Primera del

Consejo de Estado.

1. Antecedentes 1.1. La acción de tutela El ciudadano Jorge Edicson Saavedra Velasco, actuando como alcalde del municipio de Gachantivá, promueve acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso derivada de la providencia del 30 de agosto de 2016, a través de la cual declaró no ajustado a la Constitución el contenido de una pregunta propuesta para consulta popular. 1.1.1. Pretensiones El accionante solicita el amparo de su derecho fundamental y, en consecuencia: Principales: PRIMERA: Se declare la existencia de una vía de hecho por defecto fáctico y violación directa de la Constitución (art. 29, 58, 2) por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá-, dentro del fallo del 30 de agosto de 2016, dentro del expediente 15001233300020160057700 (sic).

SEGUNDA: En consecuencia de la anterior, se revoque el acápite

resolutivo del fallo tutelado, declarando que el texto de la pregunta que se pretende someter a consulta popular en el municipio de Gachantivá está ajustada a la Constitución, la ley y la jurisprudencia. De no considerar procedentes las anteriores peticiones se solicita de manera subsidiaria las siguientes: Subsidiarias: PRIMERA: Se declare la existencia de una vía de hecho por defecto fáctico y violación directa de la Constitución (art. 29, 58, 2) por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del fallo del 30 de agosto de 2016, dentro del expediente 15001233300020160057700.

SEGUNDA: Se ordene al Tribunal Administrativo de Boyacá o al órgano Judicial que consideren rehacer el fallo impugnado mediante la presente acción, teniendo en cuenta las objeciones previstas en esta tutela, sea el fallo ajustado a derecho y a la realidad fáctica, conforme al material probatorio allegado.

TERCERA: En consecuencia de las anteriores peticiones se ordene al Tribunal Administrativo de Boyacá revocar el acápite resolutivo del fallo tutelado, en consecuencia de la anterior, se revoque el acápite resolutivo del fallo tutelado (SIC) declarando que el texto de la pregunta que se pretende someter a consulta popular en el municipio de Gachantivá está ajustada a la Constitución, la ley y la jurisprudencia. 1.1.2. Hechos de la solicitud Los hechos que narra el accionante son, en síntesis, los siguientes: 1.1.2.1. Como alcalde de Gachantivá, y con la firma de sus secretarios de

despacho, en cumplimiento del literal c) del artículo 31 de la Ley 1757 de 2015, elaboró un documento dirigido al Concejo de ese municipio para que conceptuara sobre la consulta popular que tendría como base la siguiente pregunta: Está usted de acuerdo como habitante del municipio de Gachantivá-Boyacá que se realice en nuestra jurisdicción actividades de exploración, explotación, tratamiento, transformación, transporte, lavado de materiales, provenientes de las actividades e explotación minera, de metales y minerales, almacenamiento y el empleo de materiales nocivos y para la salud y el medio ambiente como dinamita, anfo y cualquier otra sustancia o material peligroso asociado a dichas actividades y se utilicen las aguas superficiales y subterráneas de nuestro municipio, asociado a dichas actividades o desarrollos o cualquier otro de naturaleza similar que pueda afectar y/o limitar el abastecimiento de agua potable para el consumo humano, la vocación productiva tradicional y agrícola de nuestro municipio? SI__ NO__. 1.1.2.2. Mediante Acta de 24 de mayo de 2016, el Concejo municipal de Gachantivá rindió concepto favorable sobre la conveniencia de la consulta popular. 1.1.2.3. El 19 de julio de 2016, presentó ante el Tribunal Administrativo de Boyacá la solicitud del análisis de constitucionalidad de la pregunta objeto de la consulta popular. 1.1.2.4. Por sentencia de 30 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró el texto de la pregunta «no (…) ajustado a la Constitución (…)». 1.1.2.5. A su juicio, con la decisión del 30 de agosto de 2016, el Tribunal

Administrativo de Boyacá incurrió en varios vicios que afectan directamente su derecho fundamental al debido proceso. 1.1.3. Fundamentos jurídicos del accionante a) El desconocimiento del precedente Señala que el Tribunal Administrativo de Boyacá no tuvo en cuenta la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 21 de agosto de 20141, a través de la cual se mantuvo en firme la consulta popular celebrada en el municipio de Piedras (Tolima) en el año 2013, comoquiera que la pregunta allí planteada «guarda similitudes evidentes, con la presentada por el municipio de Gachantivá».2 b) Violación directa de la Constitución Al respecto, entiende que la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá dispersa e invalida el derecho constitucional que le asiste a los ciudadanos de Gachantivá para « (…) ingerir (sic) y tomar posición en las decisiones de su comunidad, mediante mecanismos de participación ciudadana (…)»3 con el fin de preservar el medio ambiente. c) Existencia del defecto sustantivo 1 Consejo de Estado, Sección Cuarta. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Exp.2013-02635-00. 2 Folio 10 del expediente de tutela. 3 Iibidem. En concreto, considera que el defecto sustantivo se configura a partir de tres circunstancias:

1. El Tribunal Administrativo de Boyacá «(…) dio una interpretación totalmente distinta a la real del texto de la pregunta, y por tanto al alcance de la misma, ya que esgrime como uno de sus argumentos para declarar que el texto de la pregunta de la consulta popular no era ajustado a la Constitución, el hecho de que

la actividad de transporte de materiales y minerales no puede ser coartado por la autoridad municipal por ser competencia exclusiva del legislador y el municipio no puede limitar la movilización de transporte de minería de otros municipios en Gachantivá (…)».4

2. El Tribunal abordó, bajo un mismo prisma, el tema del uso de las aguas subterráneas y de las superficiales, pues consideró que la pregunta sustraía la competencia de la Corporación Autónoma Regional para concesionar el uso del agua, lo cual no es cierto, ya que con la pregunta se buscaba indagar «si se autoriza[ba] el uso de estas aguas en circunstancias en que, con ocasión de la actividad minera, pu[diera] verse afectado el abastecimiento de agua potable para el consumo humano y la vocación tradicional y productiva del municipio (…)». 3) Porque el Tribunal realizó una indebida interpretación del artículo 2 del Código de Minas5, comoquiera que el municipio, al hacer parte del Estado, de ninguna manera está excluido para intervenir en las relaciones jurídicas entre los particulares en temas de obras y trabajos de la industria minera, toda vez que dicha entidad territorial debe ser vista como Estado. 1.1.4. La sentencia impugnada Mediante providencia del 23 de febrero de 2017, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió amparar los derechos fundamentales al debido proceso y participación ciudadana del municipio de Gachantivá (Boyacá) y, en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 30 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del trámite de aprobación de la consulta popular

con radicado 1500123330020160057700, para que en su lugar se dictara una nueva decisión de conformidad con las consideraciones expuestas en su sentencia. Luego de analizar los planteamientos expuestos por el accionante, si bien consideró que la sentencia del Tribunal Administrativo no había incurrido en el defecto que por desconocimiento del precedente se le imputaba, encontró configurada la vulneración al debido proceso y a la participación ciudadana en relación con la causal de violación directa de la Constitución. Esto, porque a su juicio la decisión el Tribunal carecía del análisis sobre la neutralidad e imparcialidad que debían caracterizar a la pregunta objeto de la consulta popular, 4 Folio 10. Expediente de tutela. 5 «Artículo 2. El presente código regula las relaciones jurídicas del Estado con los particulares y las de estos entre sí». en tanto su redacción inducía claramente a votar por el no y, por consiguiente, afectaba a la libertad de elección de los consultados. En definitiva, para la Sección Primera el Tribunal Administrativo de Boyacá habría desconocido las «subreglas» que la Corte Constitucional ha establecido para revisar la constitucionalidad de las preguntas propuestas para consulta popular, comoquiera que en el caso del municipio de Gachantivá no aplicó «las exigencias de lealtad y claridad» que deben examinarse al momento de dictar una decisión en ese tipo de procedimientos. 1.1.5. La impugnación Mediante escrito radicado el 5 de abril de 2017, el magistrado ponente de la sentencia controvertida, Oscar Alfonso Granados Naranjo, impugnó la decisión de

la Sección Primera y solicitó su revocación al considerar inexistente la vulneración de los derechos fundamentales imputada al contenido de su fallo. En concreto, reafirmó su posición respecto de la sentencia objeto de tutela, pues alega que la providencia de la Sección Primera «pasa por alto los principios de independencia y autonomía funcional» de la jurisdicción, en tanto pretende «imponer una determinada interpretación de Derecho» para llegar a una misma conclusión: declarar inconstitucional la pregunta que propuso el municipio de Gachantivá para la consulta popular sobre actividades mineras en su territorio.

2. Consideraciones 2.1.1. Competencia De acuerdo con el literal b del artículo 2.º del Acuerdo 55 de 2003 del Consejo de Estado, según el cual «Las impugnaciones contra providencias expedidas en los procesos de que trata el inciso primero del numeral 26 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000, serán repartidas a la sección o subsección que siga en orden a aquélla que dictó la providencia, teniendo en cuenta las secciones o subsecciones que conocen de este tipo de acciones en los términos del presente acuerdo», esta sala es competente para conocer de la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido por la Sección Primera. 2.1.2. Problema jurídico De acuerdo con los alegatos presentados en la impugnación, corresponde a la Sala establecer si modifica, confirma o revoca la sentencia del 27 de febrero de 2017, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la cual 6 Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al

respectivo superior funcional del accionado. se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y participación ciudadana del municipio de Gachantivá, y se dejó sin efectos la sentencia del 30 de agosto de 2016 del Tribunal Administrativo de Boyacá. Para ello, la Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Boyacá los derechos fundamentales al debido proceso y participación ciudadana del municipio de Gachantivá, al declarar, en la providencia del 30 de agosto de 2016, la inconstitucionalidad de la pregunta que se propuso para una consulta popular en materia minera? En orden a dilucidar el anterior problema, la Sala considera necesario abordar el análisis de los siguientes temas: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) examen de los requisitos especiales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales: la violación directa de la Constitución; (iii) hechos probados; (iv) análisis la Sala; y (v) conclusión. i) De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio, y en los artículos 11, 12 y 40,

estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, dichos artículos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia fijadas por la Constitución. No obstante lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable». En este entendido, la jurisprudencia constitucional7 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, desarrollando diferentes reglas para su estudio, las cuales 7 T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. finalmente convergieron en la sentencia C-590 de 20058, donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para

verificar la oportunidad del amparo. Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 20129, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten

violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 201410 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, la cual debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. ii) Causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Además del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, que fueron objeto de análisis por el a quo, el accionante debe demostrar que la vulneración que imputa a la providencia judicial se adecúa, al 8 Reiteradas en la sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). menos, a una de las causales especiales de procedibilidad del amparo, esto es,

que la actuación judicial se encuentra viciada por alguno de los defectos orgánico, procedimental, fáctico y/o sustantivo, o que la decisión haya sido dictada sin motivación, bajo error inducido, desconociéndose el precedente judicial o por violación directa de la Constitución.11 En el presente caso, si bien en el escrito de tutela la parte accionante propuso varias causales contra la providencial del Tribunal Administrativo de Boyacá, la Sala centrará su estudio en la causal que favoreció el amparo en la primera instancia, es decir, la violación directa de la Constitución, puesto que frente a esta se dirigen los reproches de la impugnación que interpone el órgano accionado. iii) La violación directa de la Constitución Como se anotó anteriormente, la violación directa de la Constitución hace parte de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la cual también fue recogida por la Corte Constitucional en la pluricitada sentencia C-590 de 2005. Uno de los aspectos que debe tenerse en cuenta a la hora de abordar el estudio de esta causal es su carácter bidimensional, en tanto puede configurarse a partir de dos circunstancias concretas: (i) cuando el juez inaplica la excepción de inconstitucionalidad del artículo 4 constitucional, y (ii) cuando la decisión se apoya en la interpretación de una disposición abiertamente contraria a la Constitución. En el caso de la excepción de inconstitucionalidad, el operador jurídico no atiende a la posibilidad que tienen las autoridades para inaplicar una norma y, en su lugar, consiente la configuración «manifiesta» de la violación. De ahí que la Corte

Constitucional haya sido enfática en señalar que se trata de una facultad-deber que se consolida como una suerte de control difuso de constitucionalidad.12 La Corte ha definido que «la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales».13 Adviértase que la Corte no habla de que la norma tenga que declararse inexequible, sino que simplemente no se aplica, por resultar inconstitucional para el caso concreto. Vale la pena aclarar que el alcance de esta figura es inter-partes y, por contera, la norma inaplicada no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida. De modo que «las excepciones de constitucionalidad pueden ser acogidas o no por 11 Mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional reunió las causales genéricas y específicas de procedibilidad del amparo contra providencias judiciales, estableciendo un total de ocho causales. 12 Corte Constitucional, sentencia T-621 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-132 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. ésta Corporación, no configura un precedente vinculante y tiene preeminencia sobre los fallos particulares que se hayan dado por vía de excepción»14. Así

se preserva la competencia funcional de la Sala Plena de la Corte para pronunciarse de fondo sobre la materia, siendo esta la instancia última de control de constitucionalidad de las leyes, conforme al artículo 241 constitucional.

3. Marco normativo 3.1. El derecho fundamental al debido proceso El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso. Dicho precepto constituye una garantía iusfundamental aplicable a «toda clase de actuaciones judiciales y administrativas»15, razón por la que tiene un ámbito de aplicación que se extiende a todas las tareas, procedimientos y procesos administrativos que aparejen consecuencias para los administrados.

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera amplia y reiterada que el derecho al debido proceso es uno de los pilares fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho, razón por la que su protección y garantía es un deber fundamental.16 Sobre su contenido, la Corte ha precisado que el debido proceso se entiende «como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia».17 Adicionalmente, la Corte ha explicado que dentro de sus elementos esenciales se destacan: i) la garantía de acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de lograr una pronta resolución judicial y el derecho a la jurisdicción; ii) la garantía de juez natural; iii) las garantías inherentes a la legítima defensa; iv) la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables; v) la garantía de

imparcialidad, entre otras.18 Con base en estos elementos, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, para garantizar la existencia del debido proceso en las actuaciones judiciales o administrativas, es necesario la existencia de un procedimiento previamente establecido en la ley, de manera que, en desarrollo del principio de legalidad, se deban respetar las formas propias de cada juicio y la garantía de todos los derechos fundamentales.19 14 Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011. 15 Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011. M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. 16 Al respecto, ver las sentencias T-416 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-331 de 2012 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva), C-034 de 2014 (M.P. María Victoria Calle) y C-083 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), entre otras. 17 Corte Constitucional. Sentencia C-980 de 2010. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 18 Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011. M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. 19 Corte Constitucional. Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 3.2. El derecho a la participación ciudadana La Constitución Política de 1991 otorgó a todos los ciudadanos la posibilidad de participar activamente en el control de la gestión pública. Al mismo tiempo, estableció la forma en que habrían de intervenir en la planeación, seguimiento y vigilancia de los resultados de la gestión estatal. En concreto, el artículo 270 facultó al conglomerado para que interviniera de manera activa en el control de la cosa pública:

Artículo 270. La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permiten vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados. Ahora, dentro de los mecanismos de participación ciudadana, la consulta popular (artículo 103 de la Constitución Política) se erige como uno de los mejores ejemplos de democracia directa, y consiste en una pregunta de carácter general (sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local) que es sometida por el presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que este se pronuncie (artículo 8° de la Ley Estatutaria 134 de 1994). En términos generales, para convocar y llevar a cabo una consulta popular en el orden municipal (que es la que aquí interesa), el alcalde debe solicitar el concepto previo del concejo municipal. El concejo, por su parte, cuenta con 20 días para decidir si rechaza o apoya la consulta popular (artículo 32 de la Ley 1757 de 2015). Si la consulta popular cuenta con el concepto favorable del concejo municipal, el texto que se someterá a consulta debe ser revisado por el tribunal administrativo competente, con el fin de garantizar el pleno ejercicio del derecho de participación del ciudadano en el ejercicio del poder. Los tribunales administrativos deben garantizar que la consulta popular no se promueva sobre iniciativas inconstitucionales y, para el efecto, deben verificar: i) si la consulta popular cumplió los trámites previstos en las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015; ii) si la autoridad tiene competencia para convocar