CE-11001-03-15-000-2016-03005-01(AC)-2017

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - Seis (6) meses es el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial [L]a Sala advierte que en el caso bajo estudio y de conformidad con lo dispuesto en la sentencia SU-391 de 2016 el accionante no acreditó ninguna de las situaciones referidas por la Corte Constitucional para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. Observa la Sala, que la sentencia que se cuestiona es la proferida el 18 de noviembre del 2015 por medio del cual el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Único Administrativo de Duitama de 22 de abril del 2015. La decisión que el actor pretende atacar por medio de esta acción de tutela –la proferida por el Tribunal en segunda instanciafue notificada por estado el 19 de noviembre del 2015 y la acción de tutela se interpuso el 10 de octubre de 2016, es decir, después de transcurridos más de diez (10) meses lo que en principio permite afirmar, que la presente acción no cumple con el requisito de inmediatez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLITICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243

NOTA DE RELATORÍA: Respecto del requisito de inmediatez ver: Corte Constitucional, sentencia SU-391 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; sentencia T594 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En razón a que el análisis

de la procedencia de tutela contra providencias judiciales debe ser más riguroso, se fijó como regla general un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial enjuiciada o de su ejecutoria, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción, sobre el particular consultar, Consejo de Estado, sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03005-01(AC)

Actor: JOSE ANDRES ROMERO TARAZONA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor José Andrés Romero Tarazona contra la sentencia de 15 de noviembre del 2016, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que en el trámite de la acción de tutela de la referencia, resolvió: “RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela ejercida por el señor José Andrés Romero Tarazona, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”

ANTECEDENTES

El 11 de octubre del 20161, el señor JOSÉ ANDRÉS ROMERO TARAZONA, actuando por intermedio de apoderado, instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ y el JUZGADO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE DUITAMA, SECCIÓN ÚNICA ORAL DE DESCONGESTIÓN, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “- Solicito respetuosamente, se tutelen los derechos constitucionales fundamentales, al Debido Proceso, el Principio de Legalidad, la Igualdad Procesal, la Prevalencia del Derecho Sustancial, Acceso a la Administración de Justicia, entre otros. - Se ordene revocar la Sentencia del 18 de noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del proceso de nulidad Nº 152383333752-2014-00425-01 - Se excluya del ordenamiento jurídico los Acuerdos No.39 de 2008 y 012 de 2010 proferidos por el municipio de Nobsa en los apartes relativos al impuesto de alumbrado público” 1 Folio 1.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor José Andrés Romero Tarazona presentó demanda de nulidad ante el Juzgado Administrativo Sección Única Oral de Descongestión del Circuito Judicial de Duitama para controvertir la legalidad de los numerales 4 y 5 del artículo 97 del Acuerdo 039 de 2008 modificado por el artículo 312 del Acuerdo

012 de 2010, expedido por el Concejo Municipal de Nobsa (Boyacá), por el cual se regulan la tarifa y la base gravable del impuesto de alumbrado público. 2.2. Como prueba dentro de dicho proceso, anexó copia del convenio interadministrativo celebrado entre el municipio de Nobsa y la Empresa de Energía de Boyacá, sin embargo, asegura el accionante que dicha copia era casi ilegible, motivo por el cual solicitó al juez administrativo se oficiara al demandado para que allegara el documento en mejores condiciones, petición a la que no accedió el juez con el argumento de que la controversia era de pleno derecho. 2.3. El Juzgado Administrativo de Duitama, en primera instancia, mediante sentencia de 22 de abril del 2015 negó las pretensiones formuladas por el actor quien interpuso recurso de apelación frente a dicha decisión y reiteró su solicitud de ordenar al municipio de Nobsa remitir copia del convenio interadministrativo mencionado. 2.4. El Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la decisión apelada con providencia de 18 de noviembre del 2015 en la que dispuso que la solicitud probatoria era extemporánea y que no cumplía las exigencias establecidas en el artículo 212 de la Ley 1437 de 2011.

3. Fundamentos de la acción El accionante señala en su escrito de tutela que las actuaciones del Tribunal y el Juzgado favorecieron al municipio accionado por cuanto no ordenaron a este allegar una copia legible del convenio celebrado entre el municipio de Nobsa y la Empresa de Energía de Boyacá con el argumento que tal prueba no pertenecía a

la discusión ya que se trataba de un asunto de puro derecho, incurriendo en defecto fáctico al no decretar la prueba solicitada a pesar que el citado convenio contiene disposiciones jurídicas que interesan al caso.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. A través de providencia de 12 de octubre del 2016, la Sección Segunda, Subsección “B” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Único Administrativo de Descongestión de Duitama; vinculó al municipio de Nobsa; se reconoció personería al abogado Raúl Oswaldo Mosquera Díaz y por último, ordenó notificar a las partes2. 4.2. El Tribunal Administrativo de Boyacá (fls. 44-47) rindió informe en el que señaló que la presente acción de tutela resulta improcedente por cuanto, de un lado, no cumple con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez; y de otro, el accionante pretende revivir un debate procesal, convirtiendo la acción de tutela en una tercera instancia.

Expuso que el demandante no interpuso el recurso de apelación frente a la decisión de negar la prueba relacionada con la copia legible del convenio aludido en los términos del numeral 9 del artículo 243 del CPACA; además que no solicitó la prueba en segunda instancia dentro del término de ejecutoria del auto que admite el recurso de apelación. Manifestó que en el presente asunto la providencia acusada que vulneró derechos fundamentales fue proferida el 18 de noviembre del 2015, y el

accionante pasados 10 meses acudió a la acción constitucional de tutela, siendo este un término superior al establecido por regla general por el Consejo de Estado de seis (6) meses para controvertir decisiones judiciales por esta vía de amparo. 2 Folio 37. Finalmente, señaló que el demandante pretende mediante esta acción constitucional revivir oportunidades procesales que ya finalizaron para exponer nuevamente sus argumentos. 4.3. El Juzgado Administrativo Sección Única Oral de Descongestión del Circuito Judicial de Duitama y el municipio de Nobsa guardaron silencio frente a la presente acción de tutela.

5. Providencia impugnada Mediante sentencia de 15 de noviembre del 2016 la Sección Segunda3, Subsección “B” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de tutela formulada por el señor José Andrés Romero Tarazona contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Administrativo Sección Única Oral de Descongestión del Circuito Judicial de Duitama.

El juez de primera instancia adoptó esta decisión luego de recordar las reglas jurisprudenciales sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y destacó que para el caso en concreto el accionante superó el término de 6 meses, considerado razonable por esta Corporación, para acudir a la acción de tutela cuando se trata de demandar decisiones proferidas por los jueces de las distintas jurisdicciones, motivo por el cual la Sala halló que no se satisfizo el requisito de inmediatez que en el presente asunto cobra mayor relevancia por estar en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

6. Impugnación La anterior decisión fue impugnada por el accionante mediante escrito (fls.64-71) en el que expuso que según la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte 3 Folios 55 al 58.

Constitucional la acción de tutela no tiene un término de caducidad y por eso su interposición no se puede limitar a un tiempo determinado. Igualmente, indicó que ante la falta de regulación del elemento de inmediatez, por desarrollo jurisprudencial se ha establecido que el término inferior a un año se considera razonable para la presentación de esta acción constitucional. Frente al caso en particular señaló que mediante sentencia C-272 de 25 de mayo del 2016 se declaró la inexequibilidad del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, lo que causó la pérdida de vigencia de las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 y el decaimiento de los Acuerdos 039 de 2008 y 012 de 2012, por ende, la inmediatez debe contarse a partir de la sentencia de constitucionalidad referida y no desde el momento de la notificación de la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2015 por el Tribunal demandado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. Análisis del caso concreto 2.1 Le corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, específicamente el de inmediatez. 2.2. Requisito de inmediatez 2.2.1. Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es que se acredite que la acción se interpuso en un plazo razonable. Este requisito se conoce como inmediatez.

Sobre este, en la sentencia de unificación SU-391 de 2016, la Corte Constitucional aseguró que “No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”4. Por ende, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional fijó cinco criterios: i) La situación personal del peticionario: Existen casos en los que exigir que la acción de tutela se interponga en determinado lapso de tiempo es desproporcionado. Así sucede, por ejemplo, con personas que se encuentren “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”5. ii) Si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo: Es posible que la vulneración del derecho fundamental inicie en un momento determinado y se mantenga permanente en el tiempo. En estos eventos,

el juez no debe contar el término prudencial a partir del momento en el que la vulneración a los derechos fundamentales empezó, sino que debe tener en cuenta el tiempo que duró la violación. iii) La naturaleza de la vulneración: El juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela tiene un vínculo o relación con la situación que originó la vulneración de derechos fundamentales. iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: “La jurisprudencia constitucional ha indicado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos 4 Corte Constitucional. Sentencia de Unificación SU-391 de 2016. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-158 de 2006. invocados en la tutela”6. Cuando la acción de tutela cuestiona una providencia judicial el estudio de este requisito debe ser aún más riguroso. v) Los efectos de la tutela: Incluso si existe un motivo que justifique la demora, es necesario analizar las consecuencias que se pueden generar sobre derechos de terceros. Específicamente, en materia de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional -en la sentencia de unificación citadaaseguró que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente” (Negrilla fuera de texto)7. 2.2.2. Precisamente, en razón a que el análisis de la procedencia de tutela contra

providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado8 -en sentencia de 5 de agosto de 2014sentó como regla general un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial enjuiciada o de su ejecutoria, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Sin embargo, dicha providencia también acudió a unas pautas, para examinar las excepciones a esa regla general, así: “…además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también:“(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la 6 Corte Constitucional. Sentencia de unificación SU-391 de 2016. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. 8 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.” (Negrillas fuera de texto) Así las cosas, tanto las fijadas en la SU-391 de 2016 como en la providencia de

esta Corporación son válidas para estudiar tal presupuesto de la inmediatez, como que, en ningún caso, esta Sala ha considerado que se trata de un plazo automático, fatal o inexorable. Por esto, se concluye que el estudio del requisito de inmediatez, además de considerar el lapso de seis meses, debe consultar los demás criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional y los sentados por esta Corporación. De manera tal que caso a caso se debe estudiar el cumplimiento de este requisito, atendiendo sus particularidades, sin que el solo paso del tiempo constituya el criterio exclusivo para efectuar ese estudio. En virtud de lo anterior, la Sala advierte que en el caso bajo estudio y de conformidad con lo dispuesto en la sentencia SU-391 de 2016 el accionante no acreditó ninguna de las situaciones referidas por la Corte Constitucional para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. 2.3. Observa la Sala, que la sentencia que se cuestiona es la proferida el 18 de noviembre del 2015 por medio del cual el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Único Administrativo de Duitama de 22 de abril del 2015. La decisión que el actor pretende atacar por medio de esta acción de tutela –la proferida por el Tribunal en segunda instanciafue notificada por estado el 19 de noviembre del 20159 y la acción de tutela se interpuso el 10 de octubre de 2016 (fl. 1), es decir, después de transcurridos más de diez (10) meses lo que en 9 Folio 285 del cuaderno anexo. principio permite afirmar, que la presente acción no cumple con el requisito de inmediatez.

2.3.1. Visto lo anterior, se observa que el actor tampoco alegó motivos que justifiquen el ejercicio tardío de la presente acción de tutela, sino que se limitó a exponer que la jurisprudencia ha señalado que este mecanismo constitucional no tiene término de caducidad y que en ocasiones sí se ha dispuesto el término de un año, a partir de la ocurrencia del hecho vulnerador, como razonable para su interposición. Finalmente, argumenta que en el caso en particular este término debe contarse a partir de la notificación de la sentencia de constitucionalidad C-272 de 2016 por tener efectos sobre el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, sin embargo, se recuerda que las reglas fijadas por la jurisprudencia orientan que el término para el ejercicio de la acción de tutela contra decisiones judiciales se contabiliza a partir de la notificación de la providencia atacada, que en el presente asunto es del 18 de noviembre de 2015. 2.4. En este punto, se reitera que la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia que genere incertidumbre jurídica para los administrados y mucho menos permitir al juez constitucional de tutela interpretar arbitrariamente y decidir sobre un asunto al que se le dio trámite con el lleno de los requisitos legales y que fue debatido con estricta observancia del derecho fundamental a un debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política. 2.4.1. En el presente asunto es evidente que el actor contó con todas las herramientas judiciales para hacer efectivos sus derechos y controvertir las

decisiones frente a las cuales se encontró inconforme, tanto así que no interpuso los recursos de ley para oponerse a las decisiones adoptadas por los jueces de instancia En primer lugar, frente a la decisión tomada en primera instancia de negar la prueba solicitada relacionada con la copia del convenio mencionado anteriormente, no interpuso el recurso de apelación que resultaba procedente a la luz del artículo 243 del CPACA; y en segundo lugar, no presentó solicitud alguna al momento de admitirse el recurso de apelación mediante auto de 22 de junio del 2015, lo anterior permite concluir que existió desidia en el actuar del demandante dentro del proceso judicial que hoy pretende revivir por vía de tutela. 2.5. Por este motivo, se modificará la decisión de primera instancia que rechazó por improcedente la acción, para en su lugar, declarar la improcedencia de la misma, por no cumplir con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. MODIFICAR la sentencia del 15 de noviembre del 2016, proferida por el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “B”, en el sentido de DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por JOSÉ ANDRÉS ROMERO TARAZONA, por no cumplir con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

2. NOTIFÍQUESE la presente decisión a los interesados, por el medio más

expedito.

3. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS STELLA JEANNETTE CARVAJAL

BÁRCENAS BASTOS Presidente de la Sección

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RAMÍREZ