CE-11001-03-15-000-2016-03007-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

CARGA ARGUMENTATIVA EN LA IMPUGNACIÓN

[L]a Sala limita su pronunciamiento de segunda instancia en lo referente al cargo de desconocimiento de precedente. (…) La Sala demuestra a continuación, como en los escritos de tutela y de impugnación se citan sentencias diferentes para fundar el presunto desconocimiento de precedente. (…) La impugnación requiere de una carga argumentativa razonable que sustente los motivos de inconformidad, lo cual adquiere aún mayor trascendencia luego de que el recurso de amparo es empleado para controvertir la presunción de legalidad y corrección de las providencias judiciales. (…) Resulta claro que el impugnante omitió expresar la carga argumentativa requerida para refutar las conclusiones a las que arribó el fallo que pretende se revoque, en lo referente con el presunto desconocimiento de las sentencias a las que aludió en su demanda de tutela, lo que impide abordar su estudio. (…) La recurrente, contrario a exponer los presuntos yerros de la sentencia impugnada, intentó fundamentar su reparo aludiendo a sentencias que considera desatendidas pero que no fueron mencionadas en la demanda constitucional, lo que también impide abordar su estudio en sede de impugnación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03007-01(AC)

Actor: LILIANA URUEÑA GRACIA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E, EN DESCONGESTIÓN Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 12 de octubre del 2017, proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta que negó el amparo deprecado por la parte actora.

I. ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo La señora LILIANA URUEÑA GRACIA, por intermedio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en descongestión, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, “a la estabilidad”, a la igualdad y al trabajo, los que consideró vulnerados por la sentencia de segunda instancia dictada en el proceso ordinario que la tutelante inició contra el SENA. 1.2. Hechos La petición de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que la Sala sintetiza, así: Manifestó la tutelante que ejerció acción de nulidad y restablecimiento del derecho con la finalidad de obtener la anulación de varias resoluciones, fechadas el 26 y 27 de abril de 2004 expedidas por el SENA, por medio de las cuales se hicieron incorporaciones en la planta de personal, ante la omisión de vincular a la demandante en el cargo de Secretario Grado 1 o su equivalente “en la nueva planta de personal”.

Dicha acción fue decidida, en primera instancia, por el Juez Décimo Administrativo en descongestión de Bogotá, mediante sentencia de 29 de febrero de 2012 que accedió a las pretensiones de la demanda. Esta decisión, fue recurrida por el SENA y el Tribunal accionado mediante sentencia de 13 de agosto de 2013 la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. Informó que contra la anterior sentencia del Tribunal ejerció acción de tutela por considerar que incurría en defecto fáctico y al no valorar las pruebas que obraban en el expediente ordinario. La acción constitucional, en primera instancia, la decidió el Consejo de Estado, Sección Segunda, que mediante fallo de 8 de abril de 2015 concedió el amparo y ordenó dictar decisión de reemplazo, en la cual se debían valorar las pruebas obrantes en el proceso “…en conjunto atendiendo las reglas de la sana crítica”, decisión confirmada por la Sección Cuarta el 3 de noviembre del mismo año. Para dar cumplimiento a lo anterior, el Tribunal accionado dictó la sentencia de 8 de marzo de 2016, que ahora solicita dejar sin efectos. La parte actora, indicó que solicitó la adición del fallo anterior porque se omitió analizar que la demandante tenía mejor derecho, para ser nombrada, frente a “… algunas servidoras”, de lo cual concluye que el “…Tribunal incumplió el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado (…) al omitir valorar las pruebas que fueron allegadas al proceso y que ordenó tener en cuenta el Consejo de Estado…”. Su solicitud de adición fue desestimada, en su criterio, “…sin valorar el mejor

derecho, sino que trae a colación otra prueba que el Honorable Consejo de Estado no ordenó valorar”. 1.3. Sustento de la vulneración En la presente tutela, se expone que el fallo dictado por el Tribunal accionado, el 8 de marzo de 2016, incurre en desconocimiento de precedente, respecto de las siguientes sentencias del Consejo de Estado del 23 de septiembre de 20101, 20 de septiembre de 20072, 22 de marzo de 20013 y 7 de febrero de 20024. 1 Demandante: Diana María González Giraldo contra el SENA 2 Rad. No. 25000232500020000430501. C.P. Jesús María Lemos Bustamante 3 Rad. No. 2000-1648. C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado 4 Rad. No. 2001-3826. C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado Lo anterior, al concluir que “…una lectura desprevenida a la citada sentencia de 8 de marzo de 2016 (…) comparada con las motivaciones y precisiones jurídicas vertidas en los precedentes del Consejo de Estado, cuya parte pertinente transcribí, sin dificultad alguna nos permite concluir, que la decisión del citado Tribunal que denegó las pretensiones de la demanda promovida por la señora LILIANA URUEÑA GRACIA evidencia una franca rebeldía con las decisiones del Consejo de Estado”. Sumado a lo anterior cuestionó la interpretación de las pruebas obrantes en el proceso ordinario. 1.4. Pretensiones La parte accionante solicitó “…dejar sin efecto la sentencia acusada y el auto que

negó la adición de la sentencia”. 1.5. Trámite de la tutela Con auto de 4 de abril del 20175, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar esta decisión a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en descongestión, al SENA, al Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión de Bogotá y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6. Contestaciones 1.6.1. Del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Luego de relatar las actuaciones surtidas en el proceso ordinario que finalizó con la sentencia que se pide dejar sin efectos, afirmó que “…la parte accionante censura mediante el trámite de acción de tutela un fallo dictado, se destaca, en cumplimiento de un fallo de tutela, luego, es evidente que en últimas lo que pretende la accionante es revivir un estudio jurídico que ya fue desatado, tanto en sede administrativa, como en la jurisdiccional, incluso cuestionado en oportunidad anterior mediante acción de tutela (expediente radicado 11001-03-15-000-201302499-00), como se explicó; por consiguiente, consideró que la demanda de acción de tutela, es del todo improcedente”. Finalmente, puso de presente que el expediente ordinario fue remitido al, Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá, por ser el despacho de origen (fls. 195 al 196).

1.6.2. Del SENA

El Coordinador Grupo de Relaciones Laborales se ocupó de manifestar que la reestructuración del SENA del 2004 se llevó a cabo en debida y legal forma, sostuvo que la tutelante pretende acreditar que tiene mejor derecho de las personas que sí fueron nombradas, para lo cual demuestra que ya obtuvo el título de profesional en Administrador de Empresas, el cual no se requiere para el cargo que reclama de Secretaría Grado 02, pues este es de nivel asistencial, lo que equivale a que la accionante esté “…sobrecalificada que no es un plus para este tipo de cargos, pues por el contrario puede llegar a ser contraproducente en la función y dar lugar a aspectos de insatisfacción laboral…”. 5 Folio 188 Ahora con relación a la providencia judicial que se cuestiona, afirmó que si bien decidió negar las pretensiones de la demanda “…ello no significa que esas pruebas no se hubieran tenido en cuenta, pero en los fallos proferidos (…) se consideraron las normas y metodologías aplicadas por el SENA como criterio de selección, encontrándolos ajustados a derecho, a pesar que fueron diferentes a los que hubiera deseado la señora Liliana Urueña” (fls. 203 al 209). 1.6.3. Del Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá6 Se limitó a remitir el expediente ordinario No. 2004-06662-02 (fl. 217). 1.6.4. La Agencia Jurídica del Estado guardó silencio. 1.7. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta de esta Corporación, con sentencia de 12 de octubre de 2017

negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora LILIANA

URUEÑA GRACIA.

Para fundamentar su decisión, afirmó que no existe el desconocimiento de precedente, como lo aduce la parte actora, pues las sentencias citadas “…tienen supuestos fácticos y jurídicos diferentes”. Para el efecto, expuso que respecto del fallo de 7 de febrero de 2002, radicado No. 3826-2001, “…no aparece en el software de consulta de la Rama Judicial, trámite alguno con dicho radicado, por lo que no se pudo realizar un ejercicio de comparación”. Se refirió a la sentencia de 20 de septiembre de 2007 para destacar que en la misma se accedió a las súplicas de la demanda presentada contra el SENA pero en razón de la calidad de funcionario de carrera administrativa del demandante “… lo que dista del debate planteado en el asunto objeto de estudio”. Luego, se refirió a la providencia de 23 de septiembre de 2010, adujo que “…si bien puede ser aplicable al asunto, este no es favorable a lo solicitado por la accionante, en razón a que el debate es sobre una solicitud de reincorporación de un funcionario de carrera administrativa del Sena, quien fue desvinculado en razón a un proceso de reestructuración, en el que se negaron las pretensiones de la demanda, toda vez que se demostró que él acto administrativo atacado fue motivado en debida formá…”. Finamente, sostuvo que según el dicho de la tutelante se valoró de manera indebida “…el Oficio No. 2-2008-014372 de 15 de julio de 2008, suscrito por la

Coordinadora del Grupo de Relaciones Laborales del Sena, conforme lo dispuso el juez constitucional, asunto que es propio del trámite de cumplimiento o desacato en los términos del Decreto 2591 de 1991, razón suficiente para concluir que escapa de la órbita de competencia en el presente trámite constitucional” (fls. 372 al 380). 1.8. Impugnación 6 Encargado de los expedientes que en su momento conoció el Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá en Descongestión En su recurso, la parte actora, por conducto de su apoderado judicial, destacó que “…son miles los fallos emitidos por la jurisdicción contenciosa (sic) administrativa, donde establecen el mejor derecho en la incorporación”. Insistió en sus calidades profesionales y en el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para desempeñar el cargo “del cual fue removida”. Seguidamente, aludió al contenido de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de 10 de noviembre de 20107, en la cual se expuso que basta con que el demandante demuestre que personas con inferiores derechos fueron incorporadas, en su lugar. Asimismo, sostuvo que en el fallo de 7 de julio de 20108, esa misma Subsección del Consejo de Estado, “…se infiere que se debe incorporar a los funcionarios que ostentan mejores requisitos…”. Citó la providencia de 19 de agosto de 20109, “…donde de su contenido [se advierte] que los funcionarios inscritos en el escalafón de la carrera administrativa, tienen mejor prelación que los funcionarios del retén social para ser

incorporados…”. Todo lo anterior, para concluir que “…el mismo Honorable Consejo de Estado, haciendo alusión a otras providencias que allí ha proferido, donde se infiere el mejor derecho en la incorporación, que no es un fallo, sino miles, tomando en consideración que mi poderdante (…) es profesional en administración de empresas, inscrita en el escalafón de carrera administrativa, con calificaciones que se enmarcan dentro de la excelencia, pues como se demostró se incorporaron funcionarios que eran simples bachilleres, razones por las cuales la sentencia debe ser revocada, y por ello insisto en que así se proceda, declarando la infirmesa de dicha sentencia”. Para finalizar, sostuvo que en lo referente a la presunta omisión del Tribunal accionado de valorar las pruebas que demostraban el mejor derecho de la demandante, en el fallo que se pide dejar sin efecto, tal y como lo concluyó el a quo acudirá al incidente de desacato (fls. 386 al 420).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015 y en el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Problema jurídico De acuerdo con el escrito de impugnación, corresponde a la Sala establecer si debe confirmarse el fallo impugnado porque la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados, como lo concluyó el juez a quo, o si por el

contrario, las garantías constitucionales que le asisten a la accionante fueron desatendidas. 7 Rad. No. 25000-23-25-000-2007-001800-01, C.P. Jesús María Lemos Bustamante 8 Rad. No. 15001-23-31-000-2003-01931-01, demandante: Hilda Marlen Díaz Rojas 9 Rad. No. 76001-23-31-000-2004-03278-01, demandante: Rodrigo Díaz Bedoya Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y; ii) el fondo del reclamo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 201210, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales11, y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de

providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”12 (Negrilla fuera de texto). Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia13 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva-. 10 Sala Plena del Consejo de Estado. Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutelaImportancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C. P.: María Elizabeth García González.

11 El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 12 Ídem. 13 Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez, cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia, advirtiendo que no se realizará estudio respecto de los requisitos de procedencia

adjetiva de la acción, toda vez que el juez constitucional de primera instancia los encontró superados y no fueron objeto de impugnación. 2.4. Asunto bajo análisis La parte actora solicita dejar sin efectos el fallo denegatorio de sus pretensiones, dictado por el Tribunal accionado el 8 de marzo de 2016, en el proceso ordinario que inició para obtener la nulidad de los actos administrativos de nombramiento dictados con posterioridad a la restructuración administrativa del SENA, en razón que la señora LILIANA URUEÑA GRACIA no fue incorporada al cargo de Secretaria Grado 01, que también existía en la nueva planta de personal y a pesar de tener mejor derecho que las personas vinculadas. Se debe aclarar, que la sentencia que se cuestiona se dictó en cumplimiento de una orden de tutela que encontró probado el defecto fáctico aludido por la tutelante. Asimismo, en la presente acción constitucional se afirma que dicha decisión incurre en desconocimiento de precedente e indebida valoración probatoria. El a quo denegó lo referido al precedente y manifestó que los reparos elevados contra la valoración probatoria deben ser formulados vía incidente de desacato. Frente a lo anterior, la Sala pone de presente que la parte tutelante solamente cuestionó en su escrito de impugnación la negativa del cargo de desconocimiento de precedente judicial, pues en lo referente al aspecto probatorio anunció que presentaría el desacato. De conformidad con lo expuesto, la Sala limita su pronunciamiento de segunda instancia en lo referente al cargo de desconocimiento de precedente. Al respecto, como se anunció en la propia impugnación, la parte actora contrario a

cuestionar las conclusiones a las que arribó el fallo recurrido, intentó fundamentar su reparo citando nuevas providencias judiciales presuntamente desconocidas. La Sala demuestra a continuación, como en los escritos de tutela y de impugnación se citan sentencias diferentes para fundar el presunto desconocimiento de precedente: TUTELA IMPUGNACIÓN 23 de septiembre de 2010, demandante: Diana María González 10 de noviembre de 2010, Rad. No. Giraldo contra el SENA 25000-23-25-000-2007-001800-01 20 de septiembre de 2007, Rad. No. 7 de julio de 2010, Rad. No. 1500125000232500020000430501 23-31-000-2003-01931-01 22 de marzo de 2001, Rad. No. 200019 de agosto de 2010, Rad. No.

1648. C.P. 76001-23-31-000-2004-03278-01 7 de febrero de 2002, Rad. No. 20013826

De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte dos aspectos relevantes, el primero, que la parte actora omitió refutar el fundamento que tuvo el a quo para denegar la prosperidad del cargo en análisis. Es necesario destacar que esta Sección14, en tratándose de tutela en contra de providencias judiciales, ha señalado que quien interpone la impugnación deberá argumentar en debida forma su desacuerdo con el fallo de tutela que recurre, no bastando para ello la simple expresión del desacuerdo o la mención o enumeración de las irregularidades que se atribuyen a la decisión del a quo tutelar.

Así las cosas, la impugnación requiere de una carga argumentativa razonable que sustente los motivos de inconformidad, lo cual adquiere aún mayor trascendencia luego de que el recurso de amparo es empleado para controvertir la presunción de legalidad y corrección de las providencias judiciales, pues los principios de la cosa juzgada y la autonomía e independencia de los operadores jurídicos así lo exigen. Al respecto, en sentencia del 6 de octubre de 2016, Rad. No. 11001-03-15-0002016-01717-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro, la Sala concluyó que: “Cuando se trata de tutelas ejercidas en contra de providencias judiciales, la parte recurrente no puede limitar su intervención a la simple manifestación de no estar de acuerdo con la decisión judicial de primera instancia, por el contrario, debe observar una carga mínima que soporte los motivos de su impugnación, indispensable para el juez de tutela de segunda instancia conozca las razones de su desacuerdo y, así, se adentre en el estudio que la misma requiere. Lo anterior se debe a que la acción constitucional contra providencia judicial no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural…” Así las cosas, resulta claro que el impugnante omitió expresar la carga argumentativa requerida para refutar las conclusiones a las que arribó el fallo que pretende se revoque, en lo referente con el presunto desconocimiento de las 14 Al respecto ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad nº. 11001-03-15000-2016-01871-00 AC. C.P. Rocío Araújo Oñate. Sentencia de 11 de agosto de 2016. Rad. nº. 11001-03-15-000-2016-00123-01. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 19 de mayo de 2016. sentencias a las que aludió en su demanda de tutela, lo que impide abordar su estudio. Lo segundo que debe destacarse es que la recurrente, contrario a exponer los presuntos yerros de la sentencia impugnada, intentó fundamentar su reparo aludiendo a sentencias que considera desatendidas pero que no fueron mencionadas en la demanda constitucional, lo que también impide abordar su estudio en sede de impugnación, pues tal actuación atentaría contra los derechos fundamentales de los accionados y de los vinculados como terceros con interés en las resultas del proceso, pues es claro que frente a las providencias judiciales a las que se alude en la impugnación, las demás partes no pudieron ejercer contracción alguna, todo lo cual permite concluir que no es posible, en esta segunda instancia, proceder con su análisis y, en consecuencia, se negará la revocatoria de la decisión impugnada. De conformidad con la argumentación expuesta, la Sala confirmará la decisión impugnada que denegó el amparo deprecado, por las razones ya anotadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 12 de octubre del 2017 del Consejo de Estado, Sección Cuarta que negó el amparo deprecado por la parte actora. SEGUNDO.- NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el inciso 2º del artículo 32 del Decreto No. 2591 de 1991. CUARTO.- Devuélvase el expediente del proceso ordinario al Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero