CE-11001-03-15-000-2016-03018-00(AC)-2017

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ - No se interpuso en un término razonable En el caso no se cumple con el requisito de inmediatez, dado que transcurrieron más de seis meses desde la notificación de la providencia reprochada hasta la interposición de la acción de tutela. (…) la decisión del Consejo de Estado, por medio de la cual se modificó la decisión dictada por el juez de primera instancia y se dictó sentencia inhibitoria frente a las pretensiones de la tutelante, se profirió el 4 de diciembre del 2015 y se notificó mediante edicto desfijado el 12 de febrero del 2016 (…). Sin embargo, la acción de tutela se presentó hasta el 22 de septiembre del año inmediatamente anterior. Lo anterior implica que entre la notificación de la providencia cuestionada y la interposición del amparo constitucional trascurrieron siete (7) meses y diez (10) días. Situación que supera el lapso de seis meses establecido en la jurisprudencia de esta Alta Corte. (…) la situación del tutelante no presenta el carácter de urgencia que caracteriza a las acciones de tutela. (…) Es del caso precisar que la parte actora no se refirió a las razones por las cuales no interpuso la acción de tutela antes, esto es, a la existencia de motivos que permitieran justificar su inactividad para la protección de sus derechos fundamentales. (…) Por las razones expuestas se negarán las pretensiones formuladas en el escrito de tutela.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO

2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03018-00(AC)

Actor: DALILA NATALIA PÉREZ HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO De acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el Reglamento Interno de esta Corporación Judicial - Acuerdo No. 058 de 1999decide la Sala la acción de tutela instaurada por Dalila Natalia Pérez Hernández.

ANTECEDENTES El 22 de septiembre del 20161, la ciudadana DALILA NATALIA PÉREZ HERNÁNDEZ, por conducto de apoderada judicial, instauró acción de tutela en contra del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO y el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE PASTO, por considerar vulnerados 1 Ver folio 10 del expediente. sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia (fl. 1).

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:

“1º-. Solicito Sr. Juez, se TUTELE EL DERECHO FUNDAMENBTAL A LA IGUALDAD, EQUIDAD, DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA dentro del proceso de Reparación

Directa No. 2010-0164 (6160) que cursó en el Juzgado Quinto (sic) Administrativo de Descongestión de Pasto, y en segunda instancia ante el Tribunal Administrativo de Nariño (…), al negar el primero las pretensiones de la demanda, y el segundo, al declararse INHIBIDO, en abierta contradicción con la sentencia proferida por el mismo Tribunal Administrativo de Nariño (…) y por idénticos hechos dentro del proceso 2010-000119 (4979) sentencia del 28 de noviembre del 2014. 2º.- Señor Juez, consecuencialmente ORDENAR a través de esta acción constitucional que el JUZGADO QUINTO (sic) ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL MUNICIPIO DE PASTO, dicte sentencia de fondo, en igualdad de condiciones respecto del proceso No. 2010-00119 (4979) por tratarse de idénticos hechos, y así se restablezca[n] los derechos vulnerados y desconocidos por este despacho y por el honorable Tribunal Administrativo de Nariño (…), quien se INHIBIÓ de conformidad con lo expuesto en la sentencia. 3.- Subsidiariamente señor Juez, solicito que con fundamento en el hecho número (8) se ORDENE AL MUNICIPIO DE LA UNIÓN – NARIÑO, entregar el título valor contentivo del pago por concepto de los honorarios profesionales devengados con ocasión del contrato cumplido en ese municipio el cual hasta la presente fecha no se ha hecho la entrega material del mismo, el cual deberá estar vigente y actualizado.” (fl. 4)

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Según consta en el expediente, el 8 de octubre del año 2008, la ciudadana

Dalila Natalia Pérez Hernández y el municipio de La Unión (Nariño) celebraron el Contrato de Prestación de Servicios No. 10-14, cuyo objeto fue la asesoría para el mejoramiento y ampliación del relleno sanitario municipal “Llano Grande”. Sin embargo, según la accionante, el contrato no fue firmado por el contratante, esto es, no se perfeccionó y nunca nació a la vida jurídica (fl. 1). 2.2. El 31 de diciembre del año 2008, la entidad territorial certificó que la señora Dalila Natalia Pérez Hernández “…cumplió a satisfacción con el Contrato de Prestación de Servicios No. 10-14 de octubre 8 del 2008…” (fl. 108 del anexo). 2.3. En ejercicio de la acción de reparación directa (presentada en vigencia del C.C.A.), la tutelante demandó al municipio de La Unión pretendiendo que se les declarara administrativamente responsables por los perjuicios materiales e inmateriales causados por el no pago de la obra adelantada y, en consecuencia, para que se ordenara el pago de las indemnizaciones y compensaciones respectivas. La demanda de reparación directa se presentó, según la ciudadana tutelante, como una demanda por enriquecimiento sin justa causa o actio in rem verso (fl. 1). 2.4. El proceso correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Pasto, que mediante fallo del 5 de marzo de 2014 (fls. 124 a 141 del anexo), declaró de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda, argumentando para

tales fines que los perjuicios alegados tienen como fuente un contrato estatal. 2.5. La decisión de primera instancia fue apelada por la demandante ante el Tribunal Administrativo de Nariño, que, en fallo del 4 de diciembre del 2015, modificó la sentencia apelada en el sentido de declararse inhibido para proferir decisión por indebida escogencia de la acción, ante el hecho que los perjuicios objeto de la demanda tienen como fuente una controversia de orden contractual.

3. Fundamentos de la acción La ciudadana demandante asegura que el Tribunal Administrativo de Nariño, desconoció su propio precedente horizontal y, como consecuencia de esto, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 3.1. Según se dice en la demanda, la autoridad judicial accionada falló otro caso idéntico de manera diferente, esto es, resolvió de fondo y accedió a las pretensiones de una demanda con los mismos supuestos fácticos que la presente.

Específicamente se hace referencia a la sentencia del 28 de noviembre del 2014, proferida por el tribunal accionado dentro del proceso 2010-00119 (4979). 3.2. Adicionalmente, en la demanda de tutela se dijo que el juez pasó por alto sus deberes de adecuar la demanda al trámite correspondiente y, con esto, sacrificó la garantía del derecho de acceso material a la administración de justicia y desconoció el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, mediante

providencia del 24 de octubre del 2016, se ordenó notificar a las partes y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y se dispuso la vinculación del municipio de La Unión (Nariño), como tercero interesado en la tutela (fl. 79). Adicionalmente, mediante auto del 25 de noviembre del 2013 (fl. 99), se reiteró al juez ordinario de primera instancia la solicitud de préstamo del expediente de la acción de reparación directa objeto de la petición de amparo de la referencia. 4.2. El Tribunal Administrativo de Nariño, por conducto de una de las magistradas de la Corporación, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la señora Pérez Hernández, argumentando para tales fines que la decisión reprochada se profirió acorde a los elementos fácticos que se presentaron como sustento de las pretensiones, las pruebas y los alegatos de cada una de las partes. Agregó que el material probatorio del expediente permitió tener como cierto que el contrato objeto de la litis se perfeccionó y ejecutó en debida forma, tanto así que las partes acordaron la suspensión y la posterior reanudación del mismo (fl. 88). Precisó que los dos procesos que se invocan en la demanda de tutela tienen fundamentos fácticos diferentes y, como tal, no podían fallarse igual, razón por la que consideró que debía descartarse el desconocimiento de su precedente horizontal. 4.3. El municipio de La Unión (Nariño), a través del Alcalde, pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela, con fundamento en que no

se cumplió con el requisito de subsidiaridad porque la parte accionante no interpuso el recurso extraordinario de revisión en contra del fallo que se cuestiona. Aseguró que el proceso ordinario sub examine se desarrolló bajo los “postulados de la ley”, dentro de los que citó el juez competente, el “procedimiento establecido”, y la aplicación de la ley sustancial y los precedentes aplicables al caso. Agregó que la sentencia objeto de tutela no contiene ninguna falla sustancia o procedimental, razón por la que, dijo, no se puede declarar su ilegalidad en tutela. 4.4. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a ser notificadas en debida forma2, guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su procedencia es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales y especiales que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 1.2. Con base en lo expuesto, la Sala determinará si la acción interpuesta por la ciudadana Dalila Natalia Pérez Hernández cumple con los requisitos generales

para la procedencia de la tutela en contra de providencias judiciales, especialmente el relativo a la inmediatez. De resultar procedente, la Sección tendrá que establecer si se presentaron los defectos alegados en por la tutelante.

2. Requisito de inmediatez 2 Ver folios 79,80, 82 y 84 del expediente. 2.1. Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es que se acredite que la acción se interpuso en un plazo razonable. Este requisito se conoce como inmediatez.

Sobre este, en la sentencia de unificación SU-391 de 2016, la Corte Constitucional aseguró que “No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”3. Por ende, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional brindó cinco criterios: i) La situación personal del peticionario: Existen casos en los que exigir que la acción de tutela se interponga en determinado lapso de tiempo es desproporcionado. Así sucede, por ejemplo, con personas que se encuentren “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”4. ii) Si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo: Es posible que la vulneración del derecho fundamental inicie en un momento determinado y se mantenga permanente en el tiempo. En estos eventos,

el juez no debe contar el término prudencial a partir del momento en el que la vulneración a los derechos fundamentales empezó, sino que debe tener en cuenta el tiempo que duró la violación. iii) La naturaleza de la vulneración: El juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela tiene un vínculo o relación con la situación que originó la vulneración de derechos fundamentales. iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: “La jurisprudencia constitucional ha indicado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela”5. Cuando la acción de tutela cuestiona una providencia judicial el estudio del este requisito debe ser aún más riguroso. v) Los efectos de la tutela: Incluso si existe un motivo que justifique la demora, es necesario analizar las consecuencias que se pueden generar sobre derechos de terceros. Específicamente, en materia de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional -en la sentencia de unificación citadaaseguró que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente” (Negrilla fuera de texto)6. 3 Corte Constitucional. Sentencia de unificación SU-391 de 2016. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-158 de 2006. 5 Corte Constitucional. Sentencia de unificación SU-391 de 2016.

6 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. 2.2. Precisamente, en razón a que el análisis de la procedencia de tutela contra providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado7 -en sentencia de 5 de agosto de 2014sentó como regla general un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial enjuiciada o de su ejecutoria, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Sin embargo, dicha providencia también acudió a unas pautas, para examinar las excepciones a esa regla general, así: “además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también:«(i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.»” (Negrillas propias) Así las cosas, tanto las fijadas en la SU-391 de 2016 como en la providencia de esta Corporación son válidas para estudiar tal presupuesto de la inmediatez, como que, en ningún caso, esta Sala ha considerado que se trata de un plazo automático, fatal o inexorable. Por esto, se concluye que el estudio del requisito de inmediatez, además de

considerar el lapso de seis meses, debe consultar los demás criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional y los sentados por esta Corporación. De manera tal que caso a caso se debe estudiar el cumplimiento de este requisito, atendiendo sus particularidades, sin que el solo paso del tiempo constituya el criterio exclusivo para efectuar ese estudio.

3. Análisis del caso 3.1. En el caso no se cumple con el requisito de inmediatez, dado que transcurrieron más de seis meses desde la notificación de la providencia reprochada hasta la interposición de la acción de tutela.

La prueba de esta afirmación consiste en que la decisión del Consejo de Estado, por medio de la cual se modificó la decisión dictada por el juez de primera instancia8 y se dictó sentencia inhibitoria frente a las pretensiones de la tutelante, se profirió el 4 de diciembre del 2015 y se notificó mediante edicto desfijado el 12 de febrero del 2016 (fl. 189 del anexo). Sin embargo, la acción de tutela se presentó hasta el 22 de septiembre del año inmediatamente anterior. Lo anterior implica que entre la notificación de la providencia cuestionada y la interposición del amparo constitucional trascurrieron siete (7) meses y diez (10) días. Situación que supera el lapso de seis meses establecido en la jurisprudencia de esta Alta Corte. 7 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 8 Fallo del 5 de marzo del 2014, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Pasto.

Esto permite inferir que la situación del tutelante no presenta el carácter de urgencia que caracteriza a las acciones de tutela. Es decir, si la parte accionante realmente se hubiera encontrado en una situación de verdadera urgencia no hubiese permitido que pasara tanto tiempo, seguramente habría solicitado la protección tan pronto sus derechos fueron “transgredidos”, esto es, cuando fue notificado de la providencia que ahora cuestiona y no pasados más de seis meses. 3.2. Es del caso precisar que la parte actora no se refirió a las razones por las cuales no interpuso la acción de tutela antes, esto es, a la existencia de motivos que permitieran justificar su inactividad para la protección de sus derechos fundamentales. 3.3. Por otra parte, encuentra la Sala que no se cumple ninguno de los criterios señalados por la jurisprudencia constitucional en la sentencia de unificación SU391 de 2016. De hecho al aceptar la procedencia de la presente acción se podrían afectar los intereses del municipio demandado, a pesar que el debate probatorio arrojó que la parte demandante no cumplió con sus deberes frente al trámite de la demanda. Circunstancia que según la jurisprudencia constitucional debe ser valorada en el análisis del requisito de inmediatez, debido a que los “terceros tienen una expectativa legítima a que se proteja su seguridad jurídica”9. Adicionalmente, se debe tener en cuenta que: a) las pruebas no demuestran no estamos frente a una persona en estado de indefensión o de debilidad manifiesta, por el contrario, se da cuenta de una persona activa laboralmente y capacitada para el desarrollo de actividades profesionales técnicas y especializadas; b) los

derechos en litigio no se relacionan con algún de tipo de prestación periódica cuya afectación permanezca en el tiempo; y c) la demora en la interposición de la demanda de tutela no guarda relación alguna con los hechos objeto de la demanda de tutela, dado que lo que se alega es la indebida escogencia de la acción. Por lo demás, se advierte que la acción de tutela se dirige en contra de una providencia judicial y, en especial, que en aquellos casos el análisis del término de inmediatez debe ser más riguroso en aras de preservar la autonomía jurisdiccional (supra 2.1. Núm. iv). 3.4. Por las razones expuestas se negarán las pretensiones formuladas en el escrito de tutela. En mérito de lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. NEGAR las pretensiones formuladas por la señora DALILA NATALIA PÉREZ HERNÁNDEZ, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 9 Corte Constitucional. Sentencia de unificación SU-391 de 2016.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por cualquier medio expedito.

3. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RAMÍREZ