CE-11001-03-15-000-2016-03027-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia cuestionada no vulnera los derechos a la vida digna y al mínimo vital / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIÓN PROFERIDA DENTRO DE UN INCIDENTE DE DESACATO - Niega por cuanto el cumplimiento a las órdenes impartidas en el fallo de tutela obedeció a la interpretación que el sentido natural de las palabras permite darle a la orden judicial La Sala considera que (…) el propósito fundamental de la decisión judicial era que se adelantara el turno asignado a los accionantes. En este orden de ideas, más allá de si existían dos plazos para el cumplimiento de la orden o no, fuese para priorizar el turno inicialmente otorgado o para asignar uno nuevo, la esencia del mandato consistía en que la Policía Nacional adelantara el pago de los accionantes. Prescripción que la entidad comprobó haber acatado, pues mediante oficio de 7 de junio de 2015 esta le informó a los tutelantes que se les asignó un nuevo turno de pago y les explicó que aquel estaba alrededor de 1.100 turnos antes del que se les había asignado previo a presentar la acción de tutela. En consecuencia, la Sala comparte el criterio del magistrado que profirió la decisión reprochada. (…). Ahora bien, no podría concluirse que lo dispuesto por el Consejo de Estado era que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia se priorizara el turno y que el pago de la condena se efectuara dentro de los 15 días posteriores a la referida notificación.(…) la Sala considera que la actuación del magistrado ponente no causó una vulneración de derechos fundamentales a los [actores], pues su

decisión simplemente obedeció a la interpretación que el sentido natural de las palabras permite darle a la orden judicial y a la prueba aportada por la Policía Nacional. Finalmente, el hecho de que la providencia mediante la que se resolvió el incidente de desacato haya sido proferida únicamente por el magistrado ponente y no por la Sala en su conjunto no implica la vulneración de derechos fundamentales para los accionantes, pues los motivos que llevaron al magistrado ponente a asumir esa postura no fue caprichosa o arbitraria. (…). Por todo lo anterior, se confirmará la decisión impugnada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 306

DE 1992 - ARTÍCULO 4 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL NOTA DE RELATORÍA: Respecto a la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-627 de 1 de octubre de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo. En cuanto a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato, ver: Corte Constitucional. Sentencia T-059 de 12 de febrero de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03027-01(AC)

Actor: NANCY MORA ARBELÁEZ Y OTRO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA La Sala decide la impugnación interpuesta por Nancy Mora Arbeláez y Antonio María Paredes Ramírez, contra la sentencia del 24 de noviembre de 2016, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, que en el trámite de la acción de tutela resolvió lo siguiente: “Primero: NEGAR el amparo deprecado por los señores Nancy Mora Arbeláez y Antonio María Paredes Ramírez contra el Tribunal Administrativo de Arauca, por las razones aquí expuestas.”1

ANTECEDENTES El 12 de octubre de 2016 NANCY MORA ARBELÁEZ y ANTONIO MARÍA PAREDES RAMÍREZ interpusieron, por intermedio de apoderado, acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. Sírvanse Honorables Consejeros de Estado, proteger los Derechos Fundamentales al debido proceso y acceso material a la administración de justicia de los accionantes, vulnerados con el auto del 30 de junio del año 2016, suscrito por el Magistrado ponente del Tribunal Accionado.

2. Como consecuencia de la anterior protección, se ordene al Tribunal Administrativo de Arauca, haga cumplir el Fallo de Tutela Proferido en Segunda Instancia por la Sección Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado, proferido el 07 de abril del año 2016, Radicado No. 81001-23-33-000-2016-00004-01, donde se protegieron los

derechos fundamentales al mínimo vital y vida digna”2.

2. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Folio 85. 2 Folios 5 y 6. 2.1. Mediante sentencia de 26 de junio de 2015 el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “B” declaró administrativamente responsable a la Nación – Ministerio de Defensa (Policía Nacional), por la muerte de Yamin Paredes, en un atentado terrorista. Por consiguiente, condenó a la entidad al pago de 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes, para su compañera permanente –Nancy Mora Arbeláez– y su padre –Antonio María Paredes Ramírez–. 2.2. El 5 de octubre de 2015 los demandantes le solicitaron a la entidad condenada el pago de lo dispuesto en la sentencia judicial. En respuesta a la solicitud, la Policía Nacional le asignó un turno y le indicó que a la fecha se encontraban pagando la primeras 200 cuentas radicadas en el año 2014. 2.3. Nancy Mora Arbeláez aseguró que padece de cáncer terminal, en fase de metástasis, que incluso ya le extirparon el seno izquierdo y que le realizaron un reemplazo total de cadera. A su vez, Antonio María Paredes Ramírez manifestó que sufre de diabetes tipo mellitus y que es insulinodependiente. 2.4. El 25 de febrero de 2016 los accionantes presentaron acción de tutela, con el fin de que se priorizara el turno de pago que les fue asignado, bajo el argumento de que ambos se encuentran en grave estado de salud. De manera que cumplen con las condiciones jurisprudenciales que habilitan al juez de tutela

para ordenar la alteración de turnos de pago. 2.5. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Arauca tuteló el derecho al debido proceso de los accionantes ordenando al Ministerio de DefensaPolicía Nacional que estableciera un plazo cierto y razonable para dar cumplimiento al crédito judicial a favor de Nancy Mora Arbeláez y Antonio María Paredes Ramírez. 2.6. En segunda instancia, el 7 de abril de 2016 el Consejo de Estado – Sección Segunda resolvió lo siguiente: “PRIMERO. REVÓCASE el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia impugnada. En su lugar dispone: SEGUNDO: AMPÁRANSE los derechos al mínimo vital y vida digna de los accionantes. En consecuencia: ORDÉNASE a la Policía Nacional, a través de su Secretaría General, que dentro de las siguientes cuarenta y ocho (48) horas priorice el turno de pago del crédito judicial de los señores Nancy Mora Arbeláez y Antonio María Paredes Ramírez otorgado mediante la sentencia del Consejo de Estado de 26 de junio de 2015, de manera que, si aún no lo ha hecho, asigne de manera clara y concreta, un turno dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de notificación de esta providencia atendiendo a un criterio de priorización motivado en el estado de salud y en la situación económica de los demás beneficiarios.”3 2.7. El 24 de mayo de 2016 los accionantes presentaron incidente de desacato, porque la Policía Nacional no había dado cumplimiento a la orden de tutela de segunda instancia. 2.8. Dentro del trámite del incidente, la Policía Nacional presentó memorial en el

que informó que: “se asignó el turno de pago No. 113-S-2015, el cual se encuentra sujeto al derecho para pago y a la disponibilidad presupuestal, aclarando que en cumplimiento al fallo de tutela a dicha cuenta de cobro se le asignó ese turno que adelanta más de 1.100 cuentas de cobro, en comparación con el asignado inicialmente de acuerdo a la fecha de radicación de la documentación para el cumplimiento de la sentencia tal como lo establece la ley. Finalmente le informo que en este momento la Policía Nacional está cancelando las cuentas del año 2014, para un total de 1577, lo que quiere decir que turno 113-S-2015, posiblemente se alcance a pagar a finales del año 2016, siempre y cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público autorice una adición presupuestal para la vigencia de 2016, de lo contrario se cancelará en el primer trimestre del año 2017”4. 2.9. Mediante auto de 30 de junio de 2016, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Arauca dispuso no sancionar a la Policía Nacional, porque consideró que la entidad sí les otorgó a los accionantes, en un plazo cierto y razonable, un turno de pago. De manera que sí cumplió con la orden de tutela. Agregó que al comparar los dos turnos era evidente que el que se asignó con posterioridad a la acción de tutela está aproximadamente 1.100 posiciones adelante. 3 Folio 23 y 24. 4 Folio 30. 2.10. Los accionantes presentaron solicitud de nulidad contra el auto que resolvió el incidente de desacato, porque consideraron que la providencia debió ser

proferida por la Sala en su conjunto y no únicamente por el magistrado ponente. Argumentaron, además, que el ponente de la decisión desnaturalizó la orden proferida por el Consejo de Estado, ya que a su juicio en la providencia “se imparten dos órdenes y se le dan dos plazos a la policía; la primera que priorice un turno de pago en 48 horas. La segunda, que fije uno –no debe ser algo diferente a un turno de pagodentro de los quince días siguientes”5. 2.11. El 6 de septiembre de 2016, el magistrado ponente negó la solicitud de nulidad, bajo el argumento de que el artículo 4 del Decreto 306 de 1992 establece que para la interpretación de las disposiciones consagradas en el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código de Procedimiento Civil, siempre que no resulten contrario a las normas que regulan la acción de tutela. En aplicación de esa norma, el magistrado ponente señaló que debía aplicarse el artículo 35 del Código General del Proceso, del cual se infiere que el auto que resuelve el incidente de desacato no es de Sala. 2.12. Los accionantes presentaron recurso de súplica contra el auto que negó la solicitud de nulidad. Sin embargo, el magistrado ponente rechazó por improcedente el recurso.

3. Fundamentos de la acción Los accionantes argumentaron que las decisiones proferidas por el magistrado ponente en el curso del incidente de desacato vulneraron su derecho fundamental al debido proceso.

Señalaron que la postura del magistrado desconoce que el Consejo de Estado no solo ordenó que el turno se priorice, sino que realmente este se fije dentro de los

quince días siguientes a la notificación de la providencia. Así mismo, afirmaron que agotaron todos los mecanismos de defensa que tenían a su alcance, pues interpusieron solicitud de nulidad y recurso de súplica. 5 Folio 10. Herramientas a las que se acudió porque: i) materialmente lo dispuesto en sede de tutela no se ha cumplido; y ii) existe una irregularidad procesal consistente en que el auto mediante el que se resolvió el incidente de desacato no debió ser una decisión de ponente, sino de sala. De otra parte, manifestaron que es falso que la decisión proferida por el Consejo de Estado en esencia haya confirmado el fallo de primera instancia, ya que es evidente que al revocar lo dispuesto por el Tribunal, el Consejo de Estado dio una orden diferente a la proferida en primera instancia. La diferencia justamente radica en que en la decisión del Consejo de Estado se ordenó que la priorización del turno se efectuara dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la providencia entendiéndose que el turno de pago no podía superar los quince días siguientes a la notificación del fallo. A su juicio esa falencia implica que el magistrado ponente incurrió en defecto sustantivo, por la “evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión”6. Por último, sostuvieron que el magistrado ponente profirió la decisión que resolvió el incidente sin motivación, ya que no constató la orden de tutela con la respuesta dada por la Policía Nacional.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 13 de octubre de 2016 el magistrado ponente del Consejo

de Estado admitió la acción tutela contra el Tribunal Administrativo de Arauca, vinculó a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y les ordenó rendir informe pronunciándose sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela. 4.2. La Policía Nacional sostuvo que no existe legitimación en la causa por pasiva, debido a que el motivo por el que se presentó la acción de tutela es por la inconformidad de los accionantes con las decisiones judiciales que se profirieron por el Tribunal Administrativo de Arauca en el incidente de desacato. De manera 6 Folio 10. que la entidad no tiene competencia para resolver lo pretendido por los tutelantes, pues lo solicitado solo atañe a la autoridad judicial demandada. Por otra parte, aseguró que la acción de tutela es improcedente porque existe cosa juzgada material y porque no se acreditó la existencia de un perjuicio. Finalmente, concluyó que la presente acción no cumple con el requisito de relevancia constitucional. Presupuesto que es indispensable en los eventos que vía tutela se pretenda controvertir providencias judiciales, tal como sucede en el caso de los tutelantes; así como tampoco se acreditó la configuración de alguno de los defectos o causales específicas para la procedencia de esta acción contra decisiones judiciales.

5. Providencia impugnada Mediante providencia del 24 de noviembre del 2016, el Consejo de Estado – Sección Segunda negó las pretensiones formuladas en el escrito de tutela, porque consideró que la Policía Nacional sí cumplió la orden de tutela proferida por el Consejo de Estado consistente en priorizar el turno de pago de los accionantes.

Para esto la entidad contaba con 48 horas contadas a partir de la notificación de la providencia, máximo tendría 15 días para realizar esta gestión. Por ende, como la Policía Nacional sí priorizó el turno, la Sección Segunda concluyó que no había lugar a que el incidente de desacato prosperara. Por último, explicó que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para debatir si el auto que resuelve el incidente de desacato debe ser de ponente o de sala, “como quiera que aquello implicaría invadir las competencias propias del juez natural y desconocer el principio de autonomía judicial”7.

6. Impugnación Los accionantes impugnaron la decisión de primera instancia reiterando los mismos argumentos expuestos en el escrito de tutela. 7 Folio 85.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La Sala analizará si se cumplen los requisitos para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones proferidas en el marco de un incidente de desacato.

2. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato y su análisis en el caso 2.1. A pesar que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han admitido la procedencia de la acción de tutela para controvertir decisiones judiciales, se ha reiterado insistentemente que esta es excepcional. Por ende, para que la acción de tutela contra una providencia judicial proceda se requiere que se cumplan estrictamente una serie de requisitos generales y especiales, que deben analizarse con sumo rigor.

Uno de esos requisitos consiste en que la providencia que se reprocha no sea una decisión de tutela. La razón de ser de este requerimiento es evitar que de forma

indefinida se interpongan acciones de tutela que no permitan cerrar definitivamente un asunto, en detrimento de la seguridad jurídica. 2.2. No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que esta regla no es absoluta. En la Sentencia SU – 627 de 2015 esa alta corte unificó su jurisprudencia señalando cuándo es procedente la acción de tutela contra sentencias de tutela. Uno de los supuestos que analizó es la posibilidad de que mediante una acción de tutela se cuestionen decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato. Sobre este evento señaló que “si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional”8. En providencias también proferidas en el año 2015, la Corte Constitucional sostuvo que en todo caso, el juez que decida una acción de tutela contra decisiones proferidas dentro del incidente de desacato, tras verificar que se cumplen con los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, “no podrá reabrir el debate constitucional dado con ocasión de la acción de tutela anterior; esto por cuanto, su análisis se encuentra limitado a la presunta vulneración de los 8 Corte Constitucional. Sentencia SU – 627 de 2015. derechos fundamentales del accionante como consecuencia de las decisiones proferidas durante el trámite de desacato en comento”9. 2.3. Entonces, según la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional la

tutela puede proceder en casos en los que se pretenda controvertir decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato, de forma excepcional, si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y si se advierte notoriamente la vulneración a derechos fundamentales. 2.4. En el caso bajo análisis, este último presupuesto no se cumple, puesto que la decisión del magistrado, consistente en abstenerse de imponer sanción, obedeció a que dentro del trámite incidental la Policía Nacional informó al Despacho que le asignó a los tutelantes el turno No. 113-S-2015, posición que se encuentra 1.100 turnos antes de la originalmente asignada. Con base en esta información, el magistrado ponente concluyó que sí se había cumplido la orden de tutela proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda. De manera que, en su criterio, no existían motivos suficientes para imponer una sanción, ya que el cumplimiento de la orden judicial fue acreditado. La Sala comparte lo dispuesto por el magistrado ponente del Tribunal, porque encuentra que efectivamente la entidad asignó un turno prioritario a los accionantes. Fin último de la orden de tutela que amparó los derechos fundamentales de los tutelantes. Si bien los accionantes argumentaron que en la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado “se imparten dos órdenes y se le dan dos plazos a la policía; la primera que priorice un turno de pago en 48 horas. La segunda, que fije uno –no debe ser algo diferente a un turno de pagodentro de los quince días siguientes”10 y que el magistrado ponente desconoció la existencia de esas dos

órdenes, la Sala considera que, en últimas, el propósito fundamental de la decisión judicial era que se adelantara el turno asignado a los accionantes. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-059 de 2015. 10 Folio 10. En este orden de ideas, más allá de si existían dos plazos para el cumplimiento de la orden o no, fuese para priorizar el turno inicialmente otorgado o para asignar uno nuevo, la esencia del mandato consistía en que la Policía Nacional adelantara el pago de los accionantes. Prescripción que la entidad comprobó haber acatado, pues mediante oficio de 7 de junio de 201511 esta le informó a los tutelantes que se les asignó un nuevo turno de pago y les explicó que aquel estaba alrededor de 1.100 turnos antes del que se les había asignado previo a presentar la acción de tutela. En consecuencia, la Sala comparte el criterio del magistrado que profirió la decisión reprochada. Ahora bien, no podría concluirse que lo dispuesto por el Consejo de Estado era que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia se priorizara el turno y que el pago de la condena se efectuara dentro de los 15 días posteriores a la referida notificación. Aunque esta sería una interpretación más favorable para los intereses de los accionantes, el tenor literal de la parte resolutiva de la providencia no permite realizar esa lectura, pues lo que en esta se dispuso fue: “ORDÉNASE a la Policía Nacional, a través de su Secretaría General, que dentro de las siguientes cuarenta y ocho (48) horas priorice el turno de pago del crédito judicial de los señores Nancy Mora Arbeláez

y Antonio María Paredes Ramírez otorgado mediante la sentencia del Consejo de Estado de 26 de junio de 2015, de manera que, si aún no lo ha hecho, asigne de manera clara y concreta, un turno dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de notificación de esta providencia atendiendo a un criterio de priorización motivado en el estado de salud y en la situación económica de los demás beneficiarios.” De lo transcrito se desprende que la orden consistió en que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, la Policía Nacional debía priorizar el turno de pago de los accionantes. Mandato que, en todo caso, la entidad debía acatar máximo dentro de los 15 días posteriores a la notificación de la sentencia. 11 Folios 29 y 30. Adicionalmente, al revisar la parte motiva de la providencia no se encuentra que la finalidad de la orden fuera que la entidad le pagara la condena a los accionantes dentro de los 15 días de realizada la notificación de la providencia. Por el contrario, la argumentación de la Sección Segunda del Consejo de Estado estuvo encaminada a explicar por qué era procedente adelantar el turno de pago, más no por qué era imperioso que el pago efectivo de la condena se realizara dentro los 15 días luego de notificada la providencia judicial. Con base en estas premisas, la Sala considera que la actuación del magistrado ponente no causó una vulneración de derechos fundamentales a los señores Mora y Paredes, pues su decisión simplemente obedeció a la interpretación que el sentido natural de las palabras permite darle a la orden judicial y a la prueba aportada por la Policía Nacional.

2.5. Finalmente, el hecho de que la providencia mediante la que se resolvió el incidente de desacato haya sido proferida únicamente por el magistrado ponente y no por la Sala en su conjunto no implica la vulneración de derechos fundamentales para los accionantes, pues los motivos que llevaron al magistrado ponente a asumir esa postura no fue caprichosa o arbitraria. Por el contrario, esta interpretación se fundamentó en la remisión que hace el artículo 4 del Decreto 306 de 1992 al Código de Procedimiento Civil, actualmente el Código General del Proceso. Norma última12 que establece que solo: i) las sentencias; ii) los autos que decidan la apelación contra la providencia que rechace el incidente de liquidación de perjuicios de condena impuesta en abstracto; y iii) el auto que rechace la oposición a la diligencia de entrega o resuelva sobre ella serán de sala. Lo cual implica que el auto que resuelve el incidente de desacato debe ser proferido por el ponente. Por consiguiente, la Sala considera que la decisión del magistrado ponente no vulneró derechos fundamentales del accionante, ni por haber concluido que sí existió cumplimiento, ni por haber proferido la decisión por sí solo, sin la concurrencia de la sala en su conjunto. Por todo lo anterior, se confirmará la decisión impugnada. 12 Código General del Proceso. Artículo 35. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFIRMAR la decisión impugnada, proferida el 24 de noviembre del

2016, por el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ