CE-11001-03-15-000-2016-03104-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[L]a Sala estima necesario verificar si la acción de tutela cumple el requisito de inmediatez respecto de la providencia del 16 de julio de 2015, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que condenó al Congreso de la República al pago de los perjuicios causados a la sociedad Whitehall Laboratorios Limited por el cobro de la TESA. (…) En el sub lite, la [parte actora] alegó que se cumple el requisito de inmediatez, por cuanto ha transcurrido un año después de la ejecutoria de la sentencia cuestionada. Y que, en todo caso, “al no haber sido parte en el proceso ni haber sido notificada de las resultas de la demanda, sólo actúa cuando indaga por el problema suscitado con la demanda de Goodyear que por estos mismos hechos generó que esta Agencia en compañía del Senado de la República instaurara una acción de tutela, la que acaba de ser confirmada amparando los derechos al debido proceso de la Nación-Senado de la República (…) y en esa investigación por casos similares a este, recibe por parte del Senado una relación de los casos en el mes de marzo de los corrientes, lo que provoca que se estudie y se presenten las acciones de tutela correspondientes”. (…) Es cierto que en este caso para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez no se puede tener en cuenta la fecha de la notificación de la sentencia de segunda instancia que puso fin al proceso de reparación directa número 25000232600020030019201, porque, en efecto, la [entidad accionante] no

intervino en ese proceso judicial y, por ende, no se le notificó esa decisión. Sin embargo, ocurre que desde la fecha en que la [entidad tutelante] afirma haber tenido conocimiento de la sentencia cuestionada (marzo de 2016) hasta la fecha en que presentó la demanda de tutela (18 de octubre de 2016) han transcurrido más de seis meses, que es el término máximo que esta Corporación fijó para determinar la oportunidad de la acción de tutela. (…) Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los argumentos expuestos (…) frente a la providencia del 16 de julio de 2015, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. (…) [En consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción de tutela].

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (E)

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03104-00(AC)

Actor: AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado contra la sentencia del 16 de julio de 2015, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que revocó el fallo de

primera instancia y, en su lugar, condenó al Congreso de la República al pago de los perjuicios causados a la sociedad Whitehall Laboratorios Limited por el cobro de la Tasa Especial de Servicios Aduaneros (en adelante TESA1), por el monto de $ 385.135.396, a título de daño emergente, y de $ 173.970.711, por lucro cesante.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La directora de defensa jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (en adelante ANDJE) solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso del Congreso de la República, que estimó vulnerado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. En consecuencia, pidió que se dejara «sin efectos la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 16 de julio de 2015, expediente 25000-23-26000-2003-00192-01 (31175) a través de la cual se declaró la responsabilidad patrimonial de la Nación-Congreso de la República, por las razones expuestas y en consideración a la vulneración de los derechos aquí enunciados»2.

2. Hechos Del expediente, en especial, del proceso de reparación directa número 25000232600020030019201, remitido en calidad de préstamo, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Que, el 29 de diciembre de 2000, el Congreso de la República expidió la Ley 633, cuyo objeto general era adoptar algunas normas tributarias para fortalecer el recaudo de ingresos a las arcas de la Nación.

Que los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 regularon la denominada TESA, pero la Corte Constitucional, mediante sentencia C-992 del 19 de septiembre de 2001, los declaró inexequibles, porque estimó que esos artículos desconocieron el principio de legalidad tributaria. Que, en efecto, la TESA se estableció sin incluir el 1 Conforme con el artículo 56 de la Ley 633 de 2000, la TESA era una contribución que se pagaba por el costo de los servicios aduaneros prestados por la DIAN. 2 Folio 141 (vuelto) del expediente de tutela. sistema y el método para definir los costos de los servicios a los que se aplicaría ni la forma de hacer el reparto. Que, mientras las normas estuvieron vigentes, la sociedad Whitehall Laboratorios Limited pagó por la TESA la suma de $ 206.040.792. Que, con ocasión de la sentencia C-992 de 2001, la sociedad Whitehall Laboratorios Limited promovió acción de reparación directa contra el Congreso de la República de Colombia, por haber expedido una norma que posteriormente fue declarada inexequible. En consecuencia, solicitó la devolución del valor pagado por concepto de TESA, mientras ese tributo estuvo vigente. Que la demanda le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, que, por sentencia del 22 de diciembre de 2004, denegó las pretensiones, por cuanto no se probó la existencia de un daño antijurídico, en la medida en que el pago de un impuesto constituye un daño

jurídico. Que, inconforme con la decisión, la sociedad Whitehall Laboratorios Limited interpuso recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por sentencia del 16 de julio de 2015, la revocó y, en su lugar, condenó al Congreso de la República a pagar a la sociedad Whitehall Laboratorios Limited la suma de $ 385.135.396, a título de daño emergente, y $ 173.970.711, por lucro cesante.

3. Argumentos de la tutela De manera preliminar, la ANDJE se refirió a las normas que la habilitan para interponer la acción de tutela en representación del Congreso de la República. En concreto, mencionó la Ley 1444 de 2011, el Decreto Ley 4085 de 2011 y el Código General del Proceso (artículo 610). Todo eso para decir que tiene legitimación en la causa por activa para promover la tutela contra la providencia judicial que condenó patrimonialmente al Congreso de la República.

Seguidamente, explicó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, así: a) que se trata de un asunto de relevancia constitucional, porque, además de la vulneración del derecho al debido proceso del Congreso de la República, la sentencia acusada incide negativamente sobre las finanzas públicas; b) que no existe otro medio de defensa, pues en el proceso ordinario de reparación directa se agotaron los recursos procedentes; c) que la demanda se presentó en un término razonable, si se tiene en cuenta que la ANDJE tuvo conocimiento de la sentencia cuestionada

en abril de 2016 y la demanda se presentó al mes siguiente; d) que se identificaron los hechos que generan la vulneración de los derechos fundamentales invocados, y e) que no se cuestiona un fallo de tutela, sino uno dictado en un proceso de reparación directa. En cuanto al fondo del asunto, la ANDJE alegó que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, en violación directa de la Constitución Política y en desconocimiento del precedente judicial. Sin embargo, de entrada, la Sala advierte que, en realidad, se trata de un defecto sustantivo, tal y como se concluye de las razones expuestas en el escrito de tutela y que la Sala resumen así: Primera. Que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, le dio un alcance indebido al artículo 90 de la Constitución Política, que prevé la responsabilidad del Estado por daños antijurídicos, en especial, porque en el caso concreto no estudió debidamente el elemento de la imputación. Que, en efecto, para concluir que el daño es imputable al Estado a título de falla del servicio en la función legislativa —que fue el título de imputación que se encontró configurado en la sentencia cuestionada— se debe valorar la conducta del presunto causante del daño. Que, por ende, «solo resultaría válida la existencia de una falla del servicio, cuando la inconstitucionalidad de la norma sea evidente, y resulte de bulto su contrariedad respecto del ordenamiento superior. Así las cosas, la declaratoria de inexequibilidad debe ser el reflejo de una conducta que denote, por ejemplo, que el legislador en su labor repitió

disposiciones que en anteriores oportunidades no habían superado el juicio de constitucionalidad o que su confrontación arroje una clara contradicción por faltar al contenido dogmático u orgánico de la Carta Política»3. Que, sin embargo, en la providencia acusada, la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta la actuación del Congreso de la República, sino que le bastó encontrar probado que los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 fueron 3 Fl. 11 (vuelto). declarados inexequibles por la Corte Constitucional. Es decir, que decidió el caso como si se tratara de un régimen de responsabilidad objetiva, cuando debió analizarse la conducta del Congreso de la República, esto es, la falla en la función legislativa que se le atribuyó. Que la sentencia objeto de tutela no podía concluir, sin más, que existe responsabilidad patrimonial del Estado por el hecho del legislador, cuando la Corte Constitucional declara inexequible una ley. Que esa posición desconocería el principio democrático y la libertad de configuración de la que goza el legislador. Que, además, la expedición de leyes es una labor en la que existe deliberación y eso supone la confrontación de diversas corrientes de pensamiento y que, incluso, cuando la Corte Constitucional estudia la exequibilidad de las leyes expedidas por el Congreso también se involucran arduos debates que frecuentemente dan lugar a salvamentos de voto, lo que, a juicio de la ADNJE, demuestra que no es acertado concluir que la declaratoria de exequibilidad de las leyes automáticamente genera la responsabilidad patrimonial del Estado.

Que, justamente por lo anterior, en los casos de responsabilidad del Estado por el hecho del legislador debe estudiarse la conducta del sujeto al que se le imputó el daño, «pues hace parte de la definición de la falla del servicio, y al no realizarse, el daño no podía endilgársele jurídicamente. A ello debe sumarse que la norma que se declaró inconstitucional, no demostraba una abierta contrariedad respecto del ordenamiento superior, con lo cual, no solo no se hizo el debido análisis, sino que de haberse realizado, se habría llegado a la conclusión de que no existía posibilidad jurídica de realizar la imputación»4. Que la tesis de la Sección Tercera del Consejo de Estado puede llevar a la conclusión de que debe ejercerse la acción de repetición contra los congresistas, conclusión que «daría al traste con la inmunidad parlamentaria y con el fundamento mismo de la democracia, que es la participación de los representantes populares en estas asambleas»5. Segunda. Que es cierto que existe un daño que se causó con la creación y recaudo de la TESA, pues, en efecto, implica la disminución del patrimonio del 4 Fls. 12 (vuelto). 5 Fl. 12 (vuelto). sujeto pasivo del impuesto. Que, sin embargo, el pago (daño) que se hizo por la TESA mientras la norma que la creó estuvo vigente es jurídico, legal, por cuanto gozaba de presunción de constitucionalidad, es decir, no se trata de un daño antijurídico que el Estado esté en la obligación de indemnizar.

Que la antijuridicidad del daño se concretó con la expedición de la sentencia de inexequibilidad que dictó la Corte Constitucional. Que eso quiere decir que hasta el momento de la inexequibilidad los daños que se causaron eran jurídicos y, por ende, únicamente los pagos que se realicen después de la sentencia de inexequibilidad serían antijurídicos y el Estado debería responder patrimonialmente si continúa recibiéndolos. Que eso es precisamente lo que no tuvo en cuenta la Sección Tercera del Consejo de Estado, toda vez que asumió que los pagos que se hicieron por la TESA mientras estuvo vigente eran ilegales, al punto que declaró la responsabilidad del Estado «por un daño que no reviste la característica de la antijuridicidad, es decir condenar por un daño jurídico, contraría de manera directa el artículo 90 constitucional»6. Tercera. Que la Sección Tercera del Consejo de Estado tampoco tuvo en cuenta que, conforme con el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional son hacia el futuro, salvo que en la sentencia se otorgue un efecto diferente, tal y como lo consideró la propia Corte Constitucional en sentencia C-037 de 1996. Que, en este caso, la sentencia que declaró la inexequibilidad de la Ley 633 de 2000 no moduló los efectos y, por lo tanto, se entiende que son hacia el futuro. Que eso supone que solo serán antijurídicos los pagos que se efectúen con posterioridad a la sentencia de inexequibilidad. Cuarta. Que la Sección Tercera del Consejo de Estado desconoció que el recaudo

y pago de la TESA estaban respaldados en los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, ley que gozaba de presunción de constitucionalidad. Que, por lo tanto, los pagos que se realizaron en cumplimiento de esa ley no pueden desconocerse por una sentencia que posteriormente la declaró inexequible y que no estableció efectos retroactivos. 6 Fl. 13. Que la Sección Tercera del Consejo de Estado propone una distinción entre la restitución de lo pagado y la reparación por el pago, pero que esa distinción «carece de sentido, es artificiosa, además de falsa e inexacta, pues pretende desvirtuar la presunción de constitucionalidad a través de una diferencia en los efectos que no existe en el mundo jurídico, y que es de imposible constatación jurídica o práctica en la realidad, en razón de que el acto material y jurídicamente considerado, la devolución, es idéntico en uno y otro caso»7. Quinta. Que en la sentencia acusada se confunden los conceptos de validez y de eficacia del acto administrativo. Que la declaratoria de inexequibilidad de la TESA, ciertamente, generó el decaimiento de los actos administrativos particulares y concretos que liquidaron y ordenaron el pago del tributo, pero como los efectos de la sentencia son hacia futuro, lo propio es que los contribuyentes los cuestionen mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, circunstancia que es «diferente a sostener que la sola declaratoria de inexequibilidad genera en el Estado el deber de reparación, pues con esta conclusión confunde la validez con la eficacia de las decisiones asumidas por la administración»8. Que, en últimas, la

Sección Tercera del Consejo de Estado creó una causal de nulidad por inconstitucionalidad sobreviniente. Sexta. Que, según la Sección Tercera del Consejo de Estado, la inexequibilidad de una ley que imponía una carga a los asociados configura un daño antijurídico, sin que deban analizarse las situaciones jurídicas consolidadas. Empero, si la inexequibilidad recae sobre una ley que otorgaba un derecho a los asociados, entonces sí deben respetarse las situaciones jurídicas consolidadas. Que esas conclusiones son contradictorias y desconocen el principio de la seguridad jurídica, que impone al juez el deber de mantener la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico. Séptima. Que la Sección Tercera del Consejo de Estado desconoció que «no puede arrogarse una competencia que pertenece a su homónimo constitucional, bajo el entendido de que es idéntico realizar el control de una ley que el de un acto administrativo. Esto aun cuando materialmente es cierto, desde el punto de vista de la coherencia en el reparto constitucional y legal de las competencias es 7 Fl. 15. 8 Fl. 13 (vuelto). impreciso»9. Finalmente, la ANDJE manifestó que la Sección Cuarta, mediante sentencia del 7 de abril de 2016, dictada en el expediente 2014-02171-00, concedió la tutela solicitada por el Congreso de la República y esa agencia por hechos similares a los aquí expuestos. Que, por lo tanto, esa decisión sirve de precedente para también acceder a la presente solicitud de amparo.

4. Intervención del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección

A, (autoridad judicial demandada) La magistrada titular del despacho que, en su momento, tuvo a cargo el proceso de reparación directa que dio lugar a la providencia objeto de tutela rindió el siguiente informe: Que la discusión que propone la ANDJE tiene que ver con la interpretación jurídica del artículo 90 de la CP, pues, según dice, ese artículo no permite declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por haber expedido leyes posteriormente declaradas inexequibles. Que, en cambio, la Sección Tercera de esta Corporación estima que sí es posible declarar la responsabilidad del Estado en esos casos. Que eso demuestras que se trata de una divergencia sobre el entendimiento del artículo 90 mencionado, interpretación que no puede ser resuelta por el juez de tutela, toda vez que no cuenta con la posibilidad de sustituir al juez natural y fijar la interpretación que estime pertinente. Que, de hecho, así lo ha estimado esta Sección al decidir otras acciones de tutela10. Que, realmente, la ANDJE se limitó a afirmar que en la sentencia cuestionada se vulneró el derecho al debido proceso del Congreso de la República, pero no ofreció razones serias que demuestren esa violación. Que, finalmente, la acción de tutela presentada por la ANDJE no cumple el requisito de inmediatez, por cuanto se presentó después de un año de haberse notificado la providencia cuestionada.

5. Intervención de terceros 9 Fl. 18. 10 En concreto, citó la sentencia del 2 de diciembre de 2015, dictada en el proceso 2015-02536-00.

Mediante auto del 27 de febrero de 2017, el despacho sustanciador vinculó, en

calidad de terceros con interés, a la sociedad Pfizer SAS, que absorbió a la compañía Whitehall Laboratorios Limited (demandante en el proceso ordinario) y al presidente del Senado de la República (demandado en el proceso de reparación directa). A pesar de que fue notificado de la demanda11, el presidente del Senado de la República no se pronunció sobre los hechos que motivaron la interposición de la acción de tutela de la referencia. Por su parte, la sociedad Pfizer SAS, mediante apoderado judicial, solicitó que se denegara el amparo solicitado porque no se cumplen los requisitos generales, así: que el asunto propuesto por la ANDJE no tiene relevancia constitucional, por cuanto no se demostró la violación de derechos fundamentales; que no cumple el requisito de subsidiariedad, pues la ANDJE puede ejercer el recurso extraordinario de revisión e invocar la causal de nulidad originada en la sentencia, y que tampoco se cumple el requisito de inmediatez, toda vez que la demanda de tutela se presentó después de seis meses de haberse notificado la sentencia acusada. Que, en todo caso, no es cierto que la autoridad judicial demandada hubiese interpretado erróneamente el artículo 90 CP. Que, en realidad, sí se configuró un daño antijurídico, pues, en su momento, Whitehall Laboratorios Limited se vio obligada a pagar un tributo que se expidió de manera ilegal, tal y como lo concluyó la Corte Constitucional en la sentencia C-992 de 2001. Que, de hecho, con la sentencia de inexequibilidad de los artículos que crearon la TESA quedó demostrada la falla del servicio en la que incurrió en Congreso de la República.

Que tampoco desconoció el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, pues si bien la Corte Constitucional no se pronunció sobre los efectos de la sentencia ni ordenó la devolución de lo pagado por la TESA, lo cierto es que el Estado no puede exonerarse de la responsabilidad patrimonial por haber cobrado una tasa que era abiertamente inconstitucional. 11 Fl. 156.

II. CONSIDERACIONES

1. Cuestión previa. De la legitimación en la causa de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE La Ley 1444 de 2011 (parágrafo del artículo 5) creó la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como una unidad administrativa especial, encargada de la estructuración, formulación, aplicación, evaluación y difusión de las políticas de prevención del daño antijurídico, así como de la defensa y protección efectiva de los intereses litigiosos de la Nación en las actuaciones judiciales en que intervienen entidades públicas.

En virtud del literal f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, que confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para que fijara los objetivos y la estructura de la ANDJE, se expidió el Decreto 4085 de 2011. El artículo 6, numeral 3, de ese decreto estableció que la ANDJE debe cumplir, entre otras, con la función de asumir, en calidad de demandante, interviniente, apoderado, agente o en cualquier otra condición prevista por la ley, la defensa jurídica de las entidades y organismos de la administración pública. Igualmente, puede intervenir en cualquier proceso judicial en el que estén involucrados los

intereses de la Nación y dar instrucciones para interponer acciones de tutela contra sentencias que condenen a entidades públicas, así como coadyuvar las solicitudes de amparo interpuestas por las propias entidades. En el mismo sentido, el artículo 610 del Código General del Proceso establece que la ANDJE puede actuar en los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción y en cualquier estado del proceso. La actuación puede ser como interviniente, en los asuntos en los que sea parte una entidad pública o que estime necesario defender los intereses patrimoniales del Estado, o como apoderada judicial de entidades públicas. El parágrafo 3° del artículo 610 CGP prevé expresamente que la ANDJE puede interponer acciones de tutela en representación de las entidades públicas. De la normativa, la Sala concluye que la ANDJE está legitimada en la causa para interponer la presente acción de tutela en representación del Congreso de la República, pues se trata de defender los intereses de la Nación, Congreso de la República, cuya tutela judicial efectiva habría sido vulnerada por la providencia aquí cuestionada. Queda acreditada, entonces, la legitimación en la causa por activa de la ADNJE.

2. Cuestión de fondo En orden a resolver la presente solicitud de amparo, la Sala se referirá, en primer lugar, a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Luego, verificará si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad establecidos por la Corte Constitucional. Si no se cumplen, la tutela se declarará improcedente. De lo contrario, se estudiará el fondo del asunto, en los términos que propuso la parte actora. 2.1. De la acción de tutela contra providencias judiciales

La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 201212, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201413, se 12 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 13 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la

prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez

puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: I) defecto sustantivo, II) defecto fáctico, III) defecto procedimental absoluto, IV) defecto orgánico, V) error inducido, VI) decisión sin motivación, VII) desconocimiento del precedente y VIII) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela. 2.2. Caso concreto De manera previa a cualquier consideración, la Sala estima necesario verificar si la acción de tutela cumple el requisito de inmediatez respecto de la providencia del 16 de julio de 2015, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que condenó al Congreso de la República al pago de los perjuicios

causados a la sociedad Whitehall Laboratorios Limited por el cobro de la TESA. La inmediatez es un presupuesto procesal que el juez debe examinar, antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna. La inmediatez, en todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, la exigencia tiene razón de ser porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales y, por ende, se espera que el interesado la ejerza en un tiempo razonable, prudencial, sin demora. Ese mismo entendimiento ha sido expuesto por la Corte Constitucional, que ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del interesado y la presentación de la demanda14, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. Ahora, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial cuestionada, es un término razonable para ejercer la acción de tutela, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los

14 Sentencia T123 de 2007. recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resue