CE-11001-03-15-000-2016-03106-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO QUE DECLARA FALTA DE

JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA PARA RECLAMACIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDIO DE CESANTÍAS - Ampara / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Frente a la competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para conocer de los conflictos relacionados con la sanción por mora en el pago de cesantías / VULNERACIÓN DE LOS DERECHO A LA IGUALDAD, AL DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 27 de marzo de 2007 unificó la posición frente al tema de las acciones procedentes para reclamar judicialmente la sanción por mora en el pago de cesantías. Como se ve, ante la falta de certeza sobre el derecho a la indemnización por mora en el pago de cesantías, las actoras solicitaron ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pero como esa autoridad negó la petición ejercieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Para la Sala, esa situación encuadra en los requisitos exigidos por el Consejo de Estado para la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que las demandantes plantean una discusión sobre la legalidad del acto ficto que negó la sanción por mora en el pago de cesantías. (…) La decisión adoptada por el tribunal demandado dejaría a las demandantes sin mecanismo para reclamar la sanción moratoria, puesto que los jueces y tribunales laborales ordinarios al estudiar asuntos idénticos han denegado el mandamiento de pago,

por falta de título ejecutivo complejo. Es decir, la negativa de tramitar las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho instauradas por las demandantes podría dejarlas sin la posibilidad de ejercer el derecho de acción frente a la sanción por mora en el pago de cesantías.(…) En consecuencia, la Sala amparará los derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia de las demandantes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS (E)

Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03106-00(AC)

Actor: LUZ MARY SAPUY CUELLAR Y OTRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por las señoras Luz Mary Sapuy Cuellar y Carmen Ubaldina Cuchimba Morales contra los autos proferidos el 29 de agosto y 15 de septiembre de 2016, proferidos por el Tribunal Administrativo del Huila, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho 2016-00311-00 y 2016-00347-00 promovidos contra la NaciónMinisterio de EducaciónFondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-, el departamento del Huila, la Secretaría de Educación del Tolima y la Fiduprevisora S.A.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones

2. Las señoras Luz Mary Sapuy Cuellar y Carmen Ubaldina Cuchimba Morales

solicitaron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Expresamente, formularon las siguientes pretensiones:

1. Se deje sin valor ni efecto las providencias proferidas por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, por medio de las cuales declaró la falta de jurisdicción y competencia y ordeno remitir los procesos a los juzgados laborales de Neiva y las providencias que confirmaron dichas decisiones.

2. Que en consecuencia se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo del Huila que asuma la competencia y siga conociendo de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho.

3. Solicito especialmente se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, se abstenga de continuar declarando la falta de jurisdicción y competencia en esta clase de procesos (medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción por mora de las cesantías y acate el precedente judicial vertical del Consejo de Estado.

3. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: Que las señoras Luz Mary Sapuy Cuellar y Carmen Ubaldina Cuchimba Morales solicitaron al Ministerio de Educación NacionalFondo de Prestaciones Sociales del Magisterioel reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.

Que la solicitud no fue resuelta por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio razón por la cual se configuró silencio administrativo negativo. Que, por lo anterior, las demandantes promovieron los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto o presunto, por medio del cual se

negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías. Que el conocimiento de las demandas le correspondió al Tribunal Administrativo del Huila, que, en providencias del 29 de agosto y del 15 de septiembre de 2016, declaró probada la causal de nulidad de falta de jurisdicción y ordenó remitir los procesos a los juzgados laborales de Neiva. Que, contra dichas decisiones, las demandantes interpusieron recurso de reposición y en autos del 23 de septiembre y 3 de octubre de 2016 las confirmó.

4. Argumentos de la tutela En concreto, las demandantes alegaron que la autoridad judicial demandada al declarar la falta de jurisdicción desconoció el precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado1.

El apoderado de las demandantes alegó que el Consejo Superior de la Judicatura reconoce que el actor es quien determina la competencia del proceso, porque si demanda el acto administrativo en acción de nulidad y restablecimiento del derecho le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero si, por el contrario, lo que se demanda es el cobro de la mora, la competencia es de la jurisdicción ordinaria laboral mediante el proceso ejecutivo. Aclaró que el Consejo Superior de la Judicatura, mediante auto del 3 de diciembre de 2014, cambió de postura e indicó que la única vía para demandar la sanción por mora es la ordinaria laboral por medio de un proceso ejecutivo laboral por tratarse de un título ejecutivo complejo. Que, además, los jueces laborales de Neiva no están librando mandamiento de pago porque a su juicio no existe título

ejecutivo. Afirmó que si los jueces ordinarios laborales no consideran que existe título ejecutivo complejo y, por ende, no libran mandamiento de pago, sin duda lo que se presentó es una denegación de justicia para el administrado pues no tiene ninguna vía para demandar.

5. Intervención del Tribunal Administrativo del Huila (autoridad judicial demandada) El Tribunal Administrativo del Huila informó que los expedientes de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación Nº 41001-23-33-000-2016-00311-00 y 41001-23-33-000-2016-00347-00, no se encuentran en esa Corporación Judicial, por haber sido enviados por competencia a los Juzgados Laborales de de Neiva. Frente al escrito de tutela no se pronunció.

6. Intervención de terceros 5.1. El Presidente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura solicitó la desvinculación de esa entidad judicial por falta de legitimación en la causa por pasiva, porque a su juicio dicha entidad en ningún momento vulneró los derechos fundamentales de las tutelantes.

Afirmó que es claro que las actoras señalan que su inconformidad va dirigida al trámite dado al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantaron ante el Tribunal Administrativo del Huila. Adujo que no se encontró registro alguno de los procesos donde funjan como demandantes las señoras Luz Mary Sapuy Cuellar y Carmen Ubaldina Cuchimba Morales, a efectos de dirimir conflicto de competencias, como se desprende claramente de las constancias secretariales que se anexan. 5.2. La asesora de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación

Nacional solicitó que se negara la acción de tutela por improcedente, por cuanto las demandantes no demostraron la vulneración de los derechos 1 Al respecto, el actor citó las siguientes sentencias del Consejo de Estado: i) sentencia del 31 de marzo de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Expediente No. 2016-00539-00; ii) sentencia del 28 de junio de 2016, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Expediente No. 2016-00928-01; iii) sentencia del 24 de agosto de 2016, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Expediente No. 2016-02193-00; iv) sentencia del 8 de septiembre de 2016, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Expediente No. 2016-00097-01. fundamentales, ni la existencia de un perjuicio irremediable, por lo que no se cumplieron los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial. 5.3. La apoderada del departamento del Huila solicitó que se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que esa entidad territorial no ha participado en ninguna de las actuaciones descritas en la acción de tutela ni ha omitido actuar en ejercicio de sus competencias para evitar la presunta afectación al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de las demandantes. Aseguró que en las actuaciones judiciales de los entes tutelados, no se avizora actuación u omisión alguna del departamento del Huila que pudiese vincularlos con los hechos del líbelo de la demanda, máxime, si los procesos que citan las

actoras no han sido notificados a esa entidad territorial, sin que pueda hasta el momento identificarse como parte del mismo. 4.4. El Vicepresidente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio adujo que las actoras en la acción de tutela de la referencia, no presentan ninguna prueba que permita establecer que la Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera de la entidad que representa, haya vulnerado los derechos fundamentales invocados, ya que los hechos de la acción se basan en la actuación exclusiva del Tribunal Administrativo del Huila, por lo que solicita desvincularlos por falta de legitimación en la causa por pasiva.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias

judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se 2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la

sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales,

pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Del caso concreto Las señoras Luz Mary Sapuy Cuellar y Carmen Ubaldina Cuchimba Morales alegaron que las decisiones del Tribunal Administrativo del Huila de i) declarar la falta de jurisdicción y competencia para tramitar y decidir las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que promovieron contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-, el departamento del Huila, la Secretaría de Educación del Huila y la Fiduprevisora S.A.; ii) remitir los procesos a los juzgados laborales de Neiva; y iii) resolver el recurso de reposición interpuesto confirmando la decisión, desconocieron el precedente fijado por el Consejo de Estado, que establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer de los conflictos suscitados frente a actos que deniegan la sanción por mora en el pago de cesantías.

En el caso sub examine el Tribunal Administrativo del Huila remitió por competencia los expedientes de las señoras Luz Mary Sapuy Cuellar y Carmen Ubaldina Cuchimba Morales a la Jurisdicción Ordinaria Laboral por considerar que las pretensiones encuadraban en un proceso ejecutivo. Y, por su parte los juzgados laborales de Neiva se abstienen de librar mandamiento ejecutivo de

pago. Entonces, no se les garantizó a las demandantes la posibilidad de ser parte de un proceso y utilizar los instrumentos de la normativa para controvertir el acto ficto que se dio ante la solicitud de pago de la sanción moratoria de las cesantías hecha al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Por lo tanto, la Sala entrará a estudiar de fondo el asunto, así: Las señoras Luz Mary Sapuy Cuellar y Carmen Ubaldina Cuchimba Morales alegaron que la decisión del Tribunal Administrativo del Huila de (i) declarar la falta de jurisdicción para desatar la controversia planteada por la naturaleza del asunto y (ii) remitir por competencia el expediente a los juzgados laborales de Neiva, desconocieron el precedente fijado por el Consejo de Estado, que establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer de los conflictos suscitados frente a actos que deniegan la sanción por mora en el pago de cesantías. Previo a plantear el problema jurídico, conviene decir que en casos similares la Sala ha dicho que el precedente obligatorio es el fijado por el Consejo de Estado, en razón de que la decisión cuestionada fue proferida por una autoridad judicial que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es decir, el Tribunal Administrativo del Huila debe seguir el precedente judicial fijado por el Consejo de Estado, por tratarse del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Entonces, el análisis que debe hacerse es si la providencia cuestionada acogió el precedente judicial fijado por el Consejo de Estado, relacionado con la jurisdicción

competente para conocer de las controversias surgidas frente a actos que resuelven sobre la procedencia de la sanción por mora en el pago de cesantías. Cuando se hace referencia al precedente judicial, en términos generales, se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que4: “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”. Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En cuanto al precedente horizontal, y en especial al que atañe a las providencias que dictan los jueces de igual jerarquía, conviene decir que la observancia no es 4 Sentencia T-158 de 2006.

tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical. En efecto, es apenas comprensible que, en virtud de la autonomía judicial, entre jueces de la misma jerarquía existan criterios de interpretación y decisión distintos frente a casos análogos. Es en ese momento, entonces, que la decisión del superior jerárquico o del órgano de cierre, según el caso, adquiere capital importancia para efectos de preservar la seguridad jurídica y garantizar el derecho fundamental a la igualdad, en tanto que fija una regla jurisprudencial de decisión frente a casos análogos y, por contera, unifica la disparidad de criterios existente entre los inferiores jerárquicos. En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía —y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones— no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento. Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción.

Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente. Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho,

incurre en una vía de hecho y, de contera, viola el derecho a la igualdad. No obstante la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial. Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma. Por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que el juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical cuando: «(i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”5; y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo»6. 5 Sentencia T-688 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Además, en esta oportunidad se sostuvo: «El

ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen». En el sub lite, se observa que el Tribunal Administrativo del Huila concluyó que, según el precedente fijado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, los jueces laborales, mediante la acción ejecutiva, son los competentes para conocer de reclamos judiciales asociados a la sanción por mora en el pago de cesantías. Dicho de otra manera: el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no era el mecanismo procedente para reclamar la sanción moratoria, pues existe un «título ejecutivo complejo» que debe hacerse efectivo ante los jueces laborales. Ahora bien, para determinar si se configuró el desconocimiento del precedente judicial, es necesario citar el precedente fijado por el Consejo de Estado y contrastarlo con las circunstancias fácticas de los casos de las aquí demandantes. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 27 de marzo de 2007 unificó la posición frente al tema de las acciones procedentes para reclamar judicialmente la sanción por mora en el pago de cesantías, en los siguientes términos:

La Ley 244 de 1995, textualmente establece: (…) Conforme al texto de la norma se presentan varias hipótesis, a partir de la petición del interesado, que pueden dar lugar a la existencia de un conflicto, así: 5.3.1 La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías. 5.3.2 La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga. 5.3.3. La administración efectúa el reconocimiento de las cesantías. En este caso puede ocurrir variar posibilidades: 5.3.3.1. Las reconoce oportunamente pero no las paga. 5.3.3.2. Las reconoce oportunamente pero las paga tardíamente. 5.3.3.3. Las reconoce extemporáneamente y no las paga. 5.3.3.4. Las reconoce extemporáneamente y las paga tardíamente. 5.3.4. Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido. En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral. En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que, en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva. V.gr. hipótesis 5.3.3.1 y

5.3.3.2. En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación. Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se 6 Ver, entre otras, las sentencias T-014 de 2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003. materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia

general a la jurisdicción laboral ordinaria para ‘la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad’. También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna. En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. (subrayado fuera de texto). En el mismo sentido, mediante auto del 16 de julio de 20157, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dijo: En este orden de ideas decir que el conocimiento del presente asunto es de la Justicia Ordinaria Laboral con el argumento de que hay un acto administrativo que reconoció las cesantías que junto con la Ley 244 de 1994 conforma un título ejecutivo complejo que se debe ejecutar ante citada jurisdicción, no corresponde a un entendimiento real y efectivo de la jurisdicción y de las competencias señaladas en la ley para conocer y decidir los diferentes asuntos propuestos por los administrados. Entonces, como la administración no acepta la existencia de mora en el pago de las cesantías, y menos reconocerá de manera libre y espontánea la indemnización, el interesado deberá provocar decisión en tal sentido y

para el efecto tiene que solicitar el reconocimiento de la indemnización prevista en la ley para cuando el pago de las cesantías no se hace dentro del plazo allí señalado. (subrayado fuera de texto). De acuerdo con la información del expediente, respecto de las demandantes están probadas las siguientes situaciones: (i) que solicitaron la indemnización por mora en el pago de las cesantías; (ii) que frente a esas solicitudes se configuró silencio administrativo negativo por acto ficto o presunto; (iii) que promovieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos presuntos que negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Como se ve, ante la falta de certeza sobre el derecho a la indemnización por mora en el pago de cesantías, las actoras solicitaron ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pero como esa autoridad negó la petición ejercieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 7 Expediente: 15001-23-33-000-2013-00480-02. Para la Sala, esa situación encuadra en los requisitos exigidos por el Consejo de Estado para la procedencia de la acción de nulidad y r