CE-11001-03-15-000-2016-03107-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA – Incumplimiento de requisitos / PENSIÓN GRACIA - No se puede computar el tiempo laborado como docente nacional Advertido el tipo de vinculación y el tiempo servido en cada una de ellas, es posible concluir, como lo hizo el juez natural, que no acreditó los requisitos para ser acreedora de la pensión gracia, concretamente en relación con la totalidad del tiempo exigido. Debe recordarse que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, literal a), la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia se limitó, de tal manera que sería para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplieran con la totalidad de los requisitos legales exigidos. Esto implica que, no es posible el reconocimiento de la pensión gracia a favor de los docentes nacionales ya que es indispensable no recibir retribución alguna por parte de la nación, de tal forma que, como hizo el juez de instancia en el caso de la accionante […] fueron revisadas las certificaciones que dan cuenta del tiempo laborado como docente nacional y nacionalizada, y encontró que no se cumplía el tiempo requerido frente a este último tipo de modalidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03107-00(AC)

Actor: CLARA INÉS HURTADO TRUJILLO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora CLARA INÉS HURTADO TRUJILLO, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES El 18 de octubre de 2016, la señora CLARA INÉS HURTADO TRUJILLO, quien actúa por intermedio de apoderado, instauró acción de tutela contra el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1Se sirva tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, derecho a la seguridad social, condición más beneficiosa, la prevalencia del derecho sustancial en conexidad con el derecho a la vida digna, vulnerados por el

Juzgado Décimo Administrativo Oral de Medellín. 2Como consecuencia de lo anterior, sírvase ordenar a la accionada proceder a revocar la sentencia de fecha 15 de agosto de 2013, dentro del radicado N05001-23-33-000-2012-00065-01, proferida por el Honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, Mg Dr. Gonzalo Javier Zambrano Velandia y en la segunda instancia providencia del 17 de octubre de 2013,

proferido por el Honorable Magistrado Dr. William Hernández Gómez”1 (fl. 6).

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Clara Inés Hurtado Trujillo nació el 14 de enero de 1955, ingresó a laborar como docente de carácter oficial municipal (nacionalizada) el 15 de febrero de 1980. 2.2. El 19 de diciembre de 2007, la accionante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual le fue negada mediante la Resolución No. 44988 de 2008 por no haber acreditado la totalidad de tiempo de servicio como docente nacionalizado, con lo que dice, se desconocen los derechos adquiridos del régimen prestacional propio de los docentes. 1 Revisado en contexto el caso y de acuerdo con el expediente en préstamo, es posible advertir que las providencias que resolvieron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por la accionante, corresponden en primera instancia a la providencia del 17 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Oralidad y, en segunda instancia a la sentencia del 5 de mayo de 2016 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, razón por la cual se tendrán como cuestionadas esas decisiones. 2.3. Contra la anterior resolución interpuso recurso de apelación el cual fue negado mediante Resolución No. N-PAP 028434 del 29 de noviembre de 2010, quedando confirmada la decisión recurrida. 2.4. Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho, demandó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social “CAJANAL EICE” y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”, con el fin de que se declarara la nulidad de los citados actos administrativos y, como restablecimiento del derecho se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión gracia desde el 14 de enero de 2005, fecha en la que adquirió el estatus pensional. 2.5. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, en sentencia del 17 de octubre de 2013, negó las súplicas de la demanda, fundamentado en que de acuerdo con el material probatorio aportado al expediente, era posible establecer que la señora Hurtado Trujillo fue nombrada como docente por el Gobernador de Antioquia el 19 de febrero de 1980, esto es, con anterioridad a la fecha que limitaba en el tiempo el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, esto es, el 31 de diciembre de 1980. 2.6. Que de acuerdo con las certificaciones aportadas, se concluía que la mayoría del tiempo había sido docente nacional, por lo que no era procedente tomar dicha experiencia para el cómputo de los 20 años de servicios requeridos para el reconocimiento de la pensión gracia. 2.7. En segunda instancia el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante providencia del 5 de mayo de 2016, confirmó la decisión del tribunal. Como fundamento de la decisión, argumentó que a la accionante no le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, ya que si bien se vinculó con

anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y acreditó vinculación como docente nacionalizada, también lo es que prestó sus servicios como docente del orden nacional en el otro periodo que pretende acumular, lo cual no es posible para el reconocimiento de la pensión gracia.

3. Fundamentos de la acción 3.1. Para la accionante se configura un defecto fáctico, en la medida en que a su juicio, el tribunal no analizó a fondo el certificado de tiempo de servicio y los decretos de nombramiento y debió hacer una interpretación de dichos documentos a la luz de la Ley 91 de 1981, artículo 1º, numeral 2. 3.2. Consideró que tanto en la providencia del tribunal como de la Sección Segunda de esta Corporación, se incurría en este defecto por error inducido en la medida en que fueron víctimas de un engaño por parte de quien expide los certificados de tiempo de servicio “quien prevaricó dando un sesgo en la certificación de tiempo servido” (fl. 3).

Puntualizó que de acuerdo con la certificación de tiempo de servicios, todos los colegios en los que laboró son del orden municipal, departamental y por tanto nacionalizado.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto del 24 de octubre de 2016, se admitió la presente acción de tutela, se ordenó notificar a las partes y se dispuso la vinculación de Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales “UGPP” la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (fl. 40). 4.2. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, por intermedio del magistrado ponente de la decisión, manifestó que la providencia fue

emitida teniendo en cuenta la prueba documental que indicó que la accionante prestó sus servicios en el nivel de básica secundaria como nacionalizada por un tiempo de 10 años, 5 meses y 10 días, y como docente del nivel nacional por un tiempo de 11 años y 8 meses, de tal manera que la conclusión era que la demandante no reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia al no cumplir con los 20 años de servicio como docente del orden territorial. Por lo anterior, no se incurrió en un defecto fáctico como lo sugiere la parte actora, por lo que pidió se nieguen las pretensiones de la demanda. 4.3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, por intermedio del Subdirector Jurídico Pensional, señaló que el caso de la señora Clara Inés Hurtado Trujillo fue decidida en sede ordinaria, con respecto a lo cual operó el fenómeno de la cosa juzgada. En ese orden de ideas, precisó que no se encontraba demostrada la existencia de una circunstancia especial que hiciera procedente la acción de tutela de manera excepcional. 4.4. El Tribunal Administrativo de Antioquia, por intermedio del magistrado ponente de la decisión que se cuestiona, indicó que la decisión fue emitida con suficiente respaldo argumentativo y con una adecuada valoración probatoria en donde se evidenció que a la demandante no le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Además, que los argumentos presentados en el recurso de apelación por la parte demandante son los mismos que se presentan en el escrito de tutela, y que ya

fueron estudiados y despachados en forma desfavorable por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Frente a la presunta falsedad que advierte la accionante, dijo que esta no era la instancia procesal pertinente para alegar una presunta falsedad en las pruebas aportadas al plenario, ya que de todas tuvo conocimiento a lo largo del proceso ordinario y aún más, en la etapa administrativa, sin que presentara tacha de falsedad o inconformidad alguna con las mismas. Advirtió que la acción de tutela no puede ser tomada como una tercera instancia en los que los sujetos procesales puedan remover la cosa juzgada de las providencias judiciales. 4.5. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, no se pronunció.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo 2 Decreto 2591 de 1991, artículo 1: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Análisis del caso 3.1. Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, incurrió en defecto fáctico, al no haber hecho una adecuada valoración de la prueba documental, concretamente de la resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto". 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez);

1. que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. certificación de tiempo de servicios de la actora, que a su juicio, evidenciaba que se trataba de una docente nacionalizada y por tanto, era beneficiaria de la pensión gracia. 3.2. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial se cumplen en el caso propuesto, razón por la que se debe proceder a verificar si se violaron los derechos fundamentales de la accionante. 3.3. El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión.

En efecto, la Corte Constitucional5 ha dicho que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios y, además, reconoce que tiene dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva. La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso6;(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la

aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión7; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo8. La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión9; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia10. 3.4. Revisadas las pruebas aportadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con las que la accionante pretende acreditar los requisitos para obtener la pensión gracia, encuentra la Sala que reposan dos certificaciones a saber: 5 Cfr. Sentencia SU-159 de 2002. 6 Cfr. Sentencia T-442 de 1994. 7 Cfr. Sentencia C-590 de 2005. 8 Cfr. Sentencia T-417 de 2008. 9 Ibídem. Óp. Cit. 10 10 Cfr. Sentencia SU-226 de 2013. i) Certificación emitida por la Secretaría del Municipio de Medellín y suscrita por el Jefe de Recursos Humanos, en la que consta que la señora CLARA INÉS HURTADO TRUJILLO, prestó sus servicios en el nivel de básica primaria, como Nacional en forma continua y, luego de relacionar los actos de vinculación, el tiempo servido y la institución para la que laboró, concluyó un tiempo total de

servicio de once (11) años y ocho (8) meses (fl. 22, expediente en préstamo). ii) Certificación emitida por la Secretaría del Municipio de Medellín y suscrita por el Jefe de Recursos Humanos, en la que consta que la señora CLARA INÉS HURTADO TRUJILLO, prestó sus servicios en el nivel de básica secundaria, como Nacionalizado en forma continua y, luego de relacionar los actos de vinculación, el tiempo servido y la institución para la que laboró, concluyó un tiempo total de servicio de diez (10) años, cinco (5) meses y diez (10) días (fl. 23, expediente en préstamo). Advertido el tipo de vinculación y el tiempo servido en cada una de ellas, es posible concluir, como lo hizo el juez natural, que no acreditó los requisitos para ser acreedora de la pensión gracia, concretamente en relación con la totalidad del tiempo exigido. Debe recordarse que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, literal a), la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia se limitó, de tal manera que sería para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplieran con la totalidad de los requisitos legales exigidos. Esto implica que, no es posible el reconocimiento de la pensión gracia a favor de los docentes nacionales ya que es indispensable no recibir retribución alguna por parte de la nación, de tal forma que, como hizo el juez de instancia en el caso de la accionante HURTADO TRUJILLO, fueron revisadas las certificaciones que dan cuenta del tiempo laborado como docente nacional y nacionalizada, y encontró

que no se cumplía el tiempo requerido frente a este último tipo de modalidad. 3.5. En la sentencia de la Sección Segunda, Subsección “A” de esa Corporación, analizó los supuestos que la norma indica y luego de revisar las certificaciones en los que constan los tiempos de servicio y las vinculaciones respectivas, se llegó a la siguiente conclusión: “La señora Clara Inés Trujillo Hurtado no reúne los requisitos exigidos para tener derecho a la pensión gracia, pues no acreditó el tiempo de servicios, esto es, 20 años de vinculación como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado” (fl. 208). Argumento que estuvo basado en los elementos de prueba conducentes que llevaron a concluir al operador judicial que no se habían acreditado los requisitos por la señora Clara Inés Hurtado Trujillo para ser beneficiaria de la pensión gracia que se otorgó a los docentes que cumplieran con una serie de condiciones que, se repite, no se acreditaron por la mencionada señora. 3.6. Ahora bien, en cuanto al argumento de ser falsas las certificaciones emitidas por la Secretaría de Educación del Municipio de Medellín, debe indicarse a la tutelante que estos documentos fueron aportados por ella misma junto con el escrito de demanda, en donde se indica a folio 8, que pide tener como prueba documental “3. Copia de los tiempos de servicio del docente CLARA INÉS HURTADO TRUJILLO, expedidos por la Secretaría de Educación Departamental de Antioquia junto con el certificado de Salarios”, de tal manera que ahora no puede traer como argumento a su favor que la información allí consignada es falsa, pues en ese

orden, habría aportado al proceso documentación que no corresponde a la realidad, conducta que resulta censurable. Este tipo de aseveraciones de ser información falsa y relevante para el proceso, debió ser puesta en conocimiento no solo ante el juez contencioso en el curso del proceso mediante el incidente de tacha de falsedad. 3.7. Por las anteriores razones, la Sala negará las pretensiones de tutela propuestas por la señora Clara Inés Hurtado Trujillo. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. NIÉGASE la acción de tutela propuesta por la señora CLARA INÉS HURTADO TRUJILLO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFÍQUESE la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RAMÍREZ