CE-11001-03-15-000-2016-03107-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia cuestionada no vulnera los derechos al debido proceso, a la prevalencia del derecho sustancial en conexidad con la vida digna / DEFECTO FÁCTICO - No se configura en la medida en que las demandadas valoraron en debida forma las pruebas aportadas al expediente / PENSIÓN GRACIA - No hay lugar a acumular los tiempos como docente nacional y nacionalizado para completar el tiempo requerido para acceder a ella [L]a Sala advierte que con la demanda, la parte actora aportó dos certificados de tiempo de servicios expedidos por la Secretaría de Educación de Medellín; el primero de ellos, el nueve (9) de febrero de dos mil cinco (2005) y el segundo el once (11) de mayo de ese mismo año, los cuales fueron valorados por el juez de segunda instancia en el fallo tutelado. En el certificado más actual, la entidad certificó el tiempo laborado por la actora entre el diecinueve (19) de febrero de mil novecientos ochenta (1980) y el primero (1) de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991), como docente nacionalizada por un total de diez (10) años, cinco (5) meses y diez (10) días; y en el más antiguo precisó que estuvo vinculada desde el doce (12) de febrero de mil novecientos noventa y uno (1991) hasta el nueve (9) de diciembre de dos mil dos (2002) como docente nacional por un total de once (11) años y ocho (8) meses, por lo que el análisis de dichas pruebas realizado por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación fue acorde

con los documentos en mención. Se agrega a lo anterior que la accionada en ningún momento desconoció que la actora estuvo vinculada por un lapso de algo más de diez (10) años como docente nacionalizada, pero como el criterio jurídico de dicha colegiatura en materia de reconocimiento de pensión gracia apunta a señalar que no pueden acumularse periodos de vinculación nacional con aquellos en los que se haya nacionalizado esta, se advierte que el litigio se centró básicamente en establecer si ambos tiempos –nacional y nacionalizadose pueden acumular para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión gracia, y las demandadas concluyeron que no hay lugar a ello. Por las anteriores razones, la Sala arriba a la conclusión de que no se configuró el defecto fáctico alegado, en la medida en que las demandadas valoraron en debida forma las pruebas aportadas al expediente. Finalmente, debe precisarse que respecto al presunto fraude procesal que alega la actora, por falsedad en algunos documentos que certificaban el tiempo de servicios, este argumento no fue puesto de presente ante el juez natural, de manera que éste no tuvo la oportunidad de pronunciarse en su debida oportunidad procesal, mediante la tacha de falsedad o algún otro instrumento previsto para tal efecto, sobre el reproche en mención, razón por la que el juez de tutela tampoco puede intervenir en lo que respecta a este punto particular.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 5 / CONSTITUCIÓN

POLÍTICA - ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el defecto fáctico, ver: Corte Constitucional, sentencia de 16 de abril de 2015, exp. SU-172 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 12 de noviembre de 2015, exp. 11001-03-15-000-2015-01471-01, C. P. Lucy Jeannette

Bermúdez Bermúdez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03107-01(AC)

Actor: CLARA INÉS HURTADO TRUJILLO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017), proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través del cual negó las pretensiones de la acción.

ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Por escrito presentado el dieciocho (18) de octubre de dos mil dieciséis (2016) ante la Secretaría General del Consejo de Estado1, la señora Clara Inés Hurtado

Trujillo, quien actúa en nombre propio, instauró acción de tutela contra la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se protegieran sus derechos al debido proceso, a la prevalencia del derecho sustancial en conexidad con la vida digna, así como la condición más beneficiosa, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la expedición de las sentencias del cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016) y del diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013), emitidas por las autoridades judiciales demandadas, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-23-33-000-2013-00065-01, iniciado por la tutelante contra la UGPP. En consecuencia, solicitó: “(…) Sírvase Ordenar a la Accionada proceder a Revocar La Sentencia de Fecha 15 de Agosto de 2013, dentro del Radicado N05001-23-33-000-2012-00065-01, Proferida por el Honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA. Mg Dr. GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA, y en la Segunda Instancia Providencia del 17 de Octubre de 2013. Proferido por el Honorable Magistrado Dr. WILLIAM HERNADEZ (sic) GOMEZ (sic) (…)”. La petición de tutela, tuvo como fundamento los siguientes: 1 Folios 1 a 7.

2. Hechos Informó la actora que nació el catorce (14) de enero de mil novecientos cincuenta

y cinco (1955), por lo que se ha causado su derecho prestacional el catorce (14) de enero de dos mil cinco (2005), tras haber cumplido cincuenta (50) años de edad y haber laborado veinte (20) años de servicio, dado que ingresó a laborar como docente nacionalizada el diecinueve (19) de febrero de mil novecientos ochenta (1980) y trabajó hasta el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil quince (2015) en la Institución Educativa Marulanda del municipio de La Ceja, Antioquia. Refirió que, dadas tales condiciones, pidió ante la Administración el reconocimiento y pago de la pensión gracia, prestación que fue negada a través de la Resolución 028434 del veintinueve (29) de noviembre de dos mil diez (2010), con fundamento en que la tutelante no demostró los requisitos legales para tal efecto. Expuso que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, corporación que, en sentencia del diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013), proferida dentro del expediente 05001-2333-000-2013-00065-00, negó las súplicas de la demanda, bajo el argumento de que el tiempo laborado que acreditó la actora fue en su mayoría de orden nacional, lo que le impide tener derecho a la pensión gracia. Indicó que la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, a través del fallo de cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), confirmó dicha providencia bajo similares argumentos.

3. Sustento de la petición

Manifestó que las autoridades judiciales demandadas, con la expedición de las sentencias objeto de tutela, incurrieron en defecto fáctico por indebida apreciación y valoración de las pruebas que daban fe de su desempeño como docentes en colegios municipales y departamentales, en especial del certificado de tiempos de servicio y los decretos de nombramiento que demostraban que su vinculación no fue de orden nacional y, por ende, que tenía derecho a la pensión gracia. Añadió que las tuteladas fueron víctimas de un engaño por parte de la entidad que expidió los certificados del tiempo de servicios.

4. Trámite procesal en primera instancia Por auto del veinticuatro (24) de octubre de dos mil dieciséis (2016), la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó su notificación a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Antioquia y a la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, para que contestaran la demanda en el término de dos (2) días; asimismo, vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en calidad de tercero con interés2.

5. Contestaciones 5.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Mediante escrito radicado el dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), el consejero ponente de la decisión censurada contestó la demanda, bajo los siguientes términos3: Anotó que la sentencia tutelada se emitió conforme a la normativa aplicable y con

apoyo en el material probatorio allegado al expediente, de manera que concluyó que la pensión gracia de que trata la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho a su respectivo reconocimiento a los docentes vinculados hasta el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos ochenta (1980), siempre que reunieran los requisitos legales. Relató que, en segunda instancia, la Corporación determinó que la actora no reunía tales requisitos, en especial el relacionado con haber laborado veinte (20) años como docente de orden territorial. 5.2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP A través de memorial radicado el diecisiete (17) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), la UGPP contestó la acción de tutela, bajo los siguientes términos4: Efectuó un recuento sobre las normas que rigen la pensión gracia de docentes nacionalizados y precisó que la acción de tutela no es la vía procesal para reclamar el reconocimiento de esa prestación, tal y como ha sido planteado en diversas providencias de la Corte Constitucional, pues ello iría contra la autonomía judicial y el principio de cosa juzgada. 5.3. Tribunal Administrativo de Antioquia En escrito enviado el veintitrés (23) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), el magistrado ponente de la decisión de primera instancia, objeto de censura, contestó la acción de tutela, bajo los siguientes términos5: Comentó que la decisión objeto de tutela se emitió con el debido respaldo argumentativo y con una adecuada valoración de las pruebas; además, que debe

tenerse en cuenta que los argumentos de la actora expuestos en el recurso de apelación en sede ordinaria son similares a los de la presente acción. Adicionó que esta no es la oportunidad para alegar falsedad en los certificados del 2 Folio 40. 3 Folios 48 y 49. 4 Folios 52 a 59. 5 Folios 88 a 99. tiempo de servicio y que esta acción es improcedente, puesto que pretende ella convertirla en una tercera instancia.

6. Sentencia de primera instancia En providencia del veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017), la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda, con base en estos fundamentos6: Argumentó que luego de revisados los certificados del tiempo de servicios que reposan en el proceso ordinario, se advierte, tal y como lo concluyó el juez de instancia, que la tutelante no acreditó los requisitos para acceder a la pensión gracia y, además, debe tenerse en cuenta que tal prestación, a la luz de la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, literal a), tenía una vigencia temporal para los docentes vinculados hasta el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos ochenta (1980).

Consideró que en el fallo de segunda instancia, objeto de tutela, la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación, analizó los requisitos previstos por esa norma y, tras revisar los certificados del tiempo de servicios y vinculaciones respectivas concluyó que la actora no los reunía, conclusión que estuvo basada en los elementos de prueba conducentes. Agregó que frente al argumento de la falsedad de las certificaciones expedidas por

la Secretaría de Educación de Medellín, la tutelante fue la que aportó tales documentos junto con el escrito de la demanda, de tal manera que ahora no puede aludir que la información consignada allí es falsa.

7. Impugnación Por escrito radicado el trece (13) de febrero de dos mil diecisiete (2017), la parte actora impugnó el fallo de primera instancia, bajo las siguientes precisiones7: Controvirtió de nuevo la valoración del juez natural respecto de los certificados del tiempo de servicio, ya que, en su sentir, debió tener en cuenta que el más antiguo señaló que su vinculación fue nacionalizada, mientras que el más reciente, y sobre el cual radica el yerro y la falsedad demandada, informó que fue docente nacional, situación que no tiene soporte probatorio alguno, por lo que las demandadas debían valorar objetivamente los certificados y no repetir el error de la Oficina de Recursos Humanos, al emitir la certificación en la que se señala que es empleada del orden nacional.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 6 Folios 103 a 107. 7 Folio 120.

La Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta por la parte actora, contra la sentencia emitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017), en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el

fallo del veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017), proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para lo cual se deberá analizar si las autoridades judiciales tuteladas desconocieron los derechos al debido proceso, a la prevalencia del derecho sustancial en conexidad con la vida digna, así como la condición más beneficiosa, con ocasión de la expedición de las sentencias del cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016) y del diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013), emitidas por las autoridades judiciales demandadas, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-23-33-000-201300065-01, iniciado por la tutelante contra la UGPP. 2.3. Caso concreto Con el ejercicio de la presente acción, la demandante pretende que se dejen sin valor y efecto las sentencias de primera y segunda instancia emitidas el diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013) y el cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Administrativo de Antioquia y por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-23-33-000-2013-00065-01, en cuanto negaron el reconocimiento de su pensión gracia. Como sustento de su petición, manifestó que las autoridades judiciales demandadas, con la expedición de las sentencias objeto de tutela, incurrieron en defecto fáctico por indebida apreciación y valoración de las pruebas que daban fe de su desempeño como docente en colegios municipales y departamentales, en

especial del certificado de tiempos de servicio y los decretos de nombramiento que demostraban que su vinculación no fue de orden nacional y, por ende, que tenía derecho a la pensión gracia; además, que las tuteladas fueron víctimas de un engaño por parte de la entidad que expidió los certificados del tiempo de servicios. La Sección Cuarta de esta Corporación, a través del fallo impugnado, negó las pretensiones de la demanda porque las autoridades judiciales demandadas valoraron racionalmente los certificados de tiempo de servicio aportados por la actora, por lo que no se configura el defecto invocado, además, que frente a la presunta falsedad de tales documentos, fue la misma demandante la que los allegó al proceso ordinario. La tutelante impugnó dicha decisión bajo el argumento de que el juez ordinario debió tener en cuenta el certificado de tiempo de servicio más antiguo, que señalaba que su vinculación fue nacionalizada, mientras que el más reciente, y sobre el cual radica el yerro y la falsedad demandada, informó que fue docente nacional, situación que no tiene soporte probatorio alguno, por lo que las demandadas debían valorar objetivamente los certificados y no repetir el error de la Oficina de Recursos Humanos al emitir la certificación en la que se señala que es empleada del orden nacional. Sobre el defecto fáctico, se recuerda que a voces de la Corte Constitucional, en reiteración de pronunciamientos anteriores, este se configura de la siguiente manera8: “(…) cuando: i) existe una omisión en el decreto de pruebas que eran necesarias en el proceso; ii) se da una valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas presentadas; o iii) no se valora en su

integridad el material probatorio. Asimismo, esta Corte puntualizó que el defecto estudiado tiene dos dimensiones, una positiva y otra negativa. La primera se presenta cuando el juez efectúa una valoración por “completo equivocada” o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello y la segunda cuando omite o ignora la valoración de una prueba determinante o no decreta su práctica sin justificación alguna. (…).”. Esta Sección, en fallo de noviembre doce (12) de dos mil quince (2015)9, determinó que las providencias judiciales incurren en defecto fáctico, en los siguientes eventos: i) Cuando se omite el decreto o práctica de pruebas indispensables para el caso. ii) Cuando se desconocen pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes. iii) Cuando hay una valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas. iv) Cuando el sustento de la sentencia se basa en pruebas obtenidas con vulneración al debido proceso. Resta anotar que tratándose de tutelas contra providencia judicial, la valoración del defecto fáctico debe realizarse conforme a la argumentación que el actor proporcione sobre su configuración, lo cual exige que este explique, de forma razonada, los motivos por los cuales se incurre en la citada irregularidad procesal, máxime si se tiene en cuenta que la labor del juez de tutela en materia de actuaciones al interior de un proceso jurisdiccional no puede ir en contra de valores y principios tales como la cosa juzgada y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución.

En el presente caso, la actora cumplió con la carga de individualizar las pruebas indebidamente valoradas, como lo son los certificados de servicio que, en su sentir, debieron tenerse en cuenta para efectos de establecer si su vinculación 8 Sentencia SU-172 de 2015. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera Ponente: Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, providencia de noviembre doce (12) de dos mil quince (2015), Radicación número: 11001-03-15-000-2015-01471-01. como docente oficial fue de carácter nacional o territorial, factor determinante para el reconocimiento de la pensión gracia a su favor, por lo que resta analizar si, como ella lo expuso, la valoración del juez fue irracional. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la sentencia del diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013), proferida dentro del proceso ordinario objeto de tutela, denegó las pretensiones de nulidad del acto mediante el cual la extinta Cajanal no le reconoció la pensión gracia a la actora, bajo el argumento de que ella prestó sus servicios como docente nacional, por lo que no era procedente el reconocimiento de la prestación, teniendo en cuenta que dicha prestación se causa únicamente para los docentes cuya vinculación haya sido distrital o municipal, “(…) sin que sea posible acumular tiempos del Orden Nacional (…)”10 y, para el efecto, tuvo en cuenta los certificados de tiempo de servicios allegados al proceso, tal y como se observa en el análisis realizado a folio 152 al respaldo del fallo de primera instancia censurado.

La decisión en mención fue confirmada por la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación en sentencia de segunda instancia emitida el cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), dentro de la cual analizó un certificado de tiempo de servicios expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Medellín el once (11) de mayo de dos mil cinco (2005), en el que se constató que la actora prestó sus servicios en el nivel básica secundaria como docente nacionalizada por el tiempo de diez años, cinco meses y diez días; además, que conforme a la certificación del nueve (9) de febrero de dos mil cinco (2005), suscrita por el jefe de Recursos Humanos de la misma entidad, la vinculación de que se trata fue nacional por el tiempo de once años y ocho meses. Concluyó el máximo órgano de la jurisdicción, que “(…) a la demandante no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, pues si bien es cierto se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980 y acreditó vinculación como docente nacionalizada, también lo es que prestó sus servicios como docente del orden nacional en el otro periodo que pretende acumular y esa circunstancia impide acceder a la pensión gracia solicitada (…)”. Revisadas las pruebas aportadas en el expediente ordinario, la Sala advierte que con la demanda, la parte actora aportó dos certificados de tiempo de servicios expedidos por la Secretaría de Educación de Medellín; el primero de ellos, el nueve (9) de febrero de dos mil cinco (2005) y el segundo el once (11) de mayo de

ese mismo año, los cuales fueron valorados por el juez de segunda instancia en el fallo tutelado. En el certificado más actual, la entidad certificó el tiempo laborado por la actora entre el diecinueve (19) de febrero de mil novecientos ochenta (1980) y el primero (1º) de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991), como docente nacionalizada por un total de diez (10) años, cinco (5) meses y diez (10) días11; y en el más antiguo precisó que estuvo vinculada desde el doce (12) de febrero de 10 Folio 152 del fallo mencionado, expediente ordinario. 11 Folio 23, expediente ordinario. mil novecientos noventa y uno (1991) hasta el nueve (9) de diciembre de dos mil dos (2002) como docente nacional por un total de once (11) años y ocho (8) meses, por lo que el análisis de dichas pruebas realizado por la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación fue acorde con los documentos en mención. Se agrega a lo anterior que la accionada en ningún momento desconoció que la actora estuvo vinculada por un lapso de algo más de diez (10) años como docente nacionalizada, pero como el criterio jurídico de dicha colegiatura en materia de reconocimiento de pensión gracia apunta a señalar que no pueden acumularse periodos de vinculación nacional con aquellos en los que se haya nacionalizado esta, se advierte que el litigio se centró básicamente en establecer si ambos tiempos –nacional y nacionalizadose pueden acumular para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión gracia, y las demandadas concluyeron que no

hay lugar a ello. Por las anteriores razones, la Sala arriba a la conclusión de que no se configuró el defecto fáctico alegado, en la medida en que las demandadas valoraron en debida forma las pruebas aportadas al expediente. Finalmente, debe precisarse que respecto al presunto fraude procesal que alega la actora, por falsedad en algunos documentos que certificaban el tiempo de servicios, este argumento no fue puesto de presente ante el juez natural, de manera que éste no tuvo la oportunidad de pronunciarse en su debida oportunidad procesal, mediante la tacha de falsedad o algún otro instrumento previsto para tal efecto, sobre el reproche en mención, razón por la que el juez de tutela tampoco puede intervenir en lo que respecta a este punto particular. En consecuencia, la sentencia impugnada será confirmada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia del veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017), proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera