CE-11001-03-15-000-2016-03119-00(AC)-2017

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - Seis (6) meses término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia En el caso no se cumple con el requisito de inmediatez, dado que transcurrieron más de seis meses desde que se tuvo conocimiento de la providencia, en cuanto a la ANDJE, y de la notificación de la providencia reprochada, frente al Congreso de la República, hasta la interposición de la tutela. (…). A similar conclusión puede arribarse en lo relacionado con el Congreso de la República -coadyuvante-, pues la sentencia objeto de tutela se le notificó mediante edicto desfijado el 11 de mayo del 2015; en otras palabras, porque entre la notificación de la providencia cuestionada y la interposición del amparo constitucional trascurrieron un (1) año, cinco (5) meses y ocho (8) días. Ahora bien, en atención a la pauta interpretativa a que se hizo referencia con anterioridad, habida cuenta de que la presente acción de tutela no acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez, la carga argumentativa en cabeza de la parte accionante para acreditar dicho presupuesto es mucho más exigente, por cuanto la tutela se presentó luego de transcurrido un plazo superior a seis meses, después de haberse notificado la última providencia que ahora se cuestiona. (…). Por lo demás, encuentra la Sala que no se cumple ninguno de los criterios señalados por la jurisprudencia constitucional en la sentencia de unificación SU-391 de 2016, ya que no estamos frente a un caso en

el que se pueda hablar de una condición de indefensión o de prestaciones periódicas que requieran de un tratamiento especial; así como tampoco nos encontramos en un proceso en el que se probó alguna relación entre los hechos constitutivos de violación de derechos fundamentales y la demora en la que se cimienta esta providencia de tutela. Por el contrario, advierte la Sala que la aplicación de los criterios de aquella providencia respaldan la tesis que ahora expone esta Sala, pues allí la Corte Constitucional resaltó, de una parte, que el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales y, de la otra, que en esos casos la verificación de dicho requisito debe ser aún más estricta que en otros casos, debido a que involucra la firmeza de las decisiones judiciales, las cuales, sostuvo, no pueden mantenerse en la incertidumbre indefinidamente, como parece pretenderlo la entidad que funge como tutelante. Por las razones expuestas se declarará la improcedencia de la acción, al no acreditarse el cumplimiento del requisito de la inmediatez.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1382 DE 2000 - ARTÍCULO 1 NUMERAL 2

INCISO 2

NOTA DE RELATORÍA: Respecto del requisito de inmediatez ver: Corte Constitucional, sentencia SU-391 de 27 de julio 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-158 de 02 de marzo de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto, sentencia T-594 de 19 de junio de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Frente a

este requisito en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, consultar Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 5 de agosto de 2014, exp.11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03119-00(AC)

Actor: AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO, en contra del CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A” -, de conformidad con el inciso 2º del numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el artículo 13 del Acuerdo No. 058 de 1999 - Reglamento Interno del Consejo de Estado -.

ANTECEDENTES El 19 de octubre del 20161, la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO, por conducto de la Dirección Jurídica, interpuso acción de tutela contra el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A” -, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso, dentro del

proceso que esa Subsección adelantó contra el CONGRESO DE LA REPÚBLICA.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Se solicita respetuosamente a los honorables magistrados, dejar sin efectos la sentencia proferida por la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 29 de abril del 2015, expediente No. 25000-2326-000-2003-00196-01 (28765) a través de la cual se declaró la responsabilidad patrimonial de la Nación - Congreso de la República, por las razones expuestas y en consideración a la vulneración de los derechos aquí enunciados.” (fl. 21v).

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El Congreso de la República, a través del artículo 56 de la Ley 633 del 2000, creó la Tasa Especial por los Servicios Aduaneros (en adelante TESA), norma que la Corte Constitucional declaró inexequible en la sentencia C-922 de 2011. 1 Folio 1 del expediente. 2.2. En ejercicio de la acción de reparación directa, la sociedad Ford Motor Colombia Sucursal demandó al Congreso de la República, pretendiendo que se les condenara al reconocimiento y pago de los perjuicios causados por la expedición y aplicación de unas normas abiertamente inexequibles (fl. 2v y 3). 2.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, mediante sentencia del 23 de julio del año 2004, accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que el Congreso de la República

se apartó de sus deberes constitucionales al dictar una norma que, posteriormente, fue declarada inexequible. 2.4. La parte demandada apeló la decisión referida ante el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “”A”, que, en fallo del 29 de abril del año 2015, conformó la decisión de primera instancia, argumentando para tales fines que el legislador incurrió en falla del servicio al aprobar una ley contraria a la constitución. 2.5. La decisión se notificó mediante edicto desfijado el 11 de mayo del 2015 (fl. 310 del expediente anexo). Sin embargo, se debe tener en cuenta que la ANDJE no intervino dentro del proceso de reparación directa y, como tal, no fue notificado formalmente.

3. Fundamentos de la acción La parte demandante asegura que la autoridad judicial demandada incurrió en defectos material o sustantivo, violación directa de la constitución y desconocimiento del precedente judicial y, como consecuencia de esto, vulneró el derecho fundamental al debido proceso del Congreso de la República. 3.1. Sostienen, frente al defecto por violación directa de la constitución, que en la providencia demandada se interpretó indebidamente el artículo 90 constitucional, dado que se imputó una falla del servicio por la expedición de una ley declarada inexequible sin hacer consideración alguna frente a la falla como tal.

La ANDJE pidió tener en cuenta que la norma que creó la TESA, antes de la declaratoria de inexequibilidad, gozó de presunción de constitucionalidad, y, por ende, que es improcedente la imputación de responsabilidad por falla del servicio.

Se dijo también que el fallo tutelado conduce per se a establecer una regla según la cual todas las sentencias de inconstitucionalidad generan responsabilidad estatal. 3.2. Por otra parte, se dijo que la sentencia tutelada incurre en defecto material o sustantivo, primero, porque la sentencia C-922 del 2001 no tenía efectos diferidos en el tiempo y, segundo, porque pasó por alto que los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, según el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, son hacía el futuro a menos que el tribunal constitucional diga lo contrario (fl. 14). 3.3. En la demanda de tutela se puso de presente que la providencia judicial tutelada desconoce los precedentes constitucionales, específicamente aquellos en los que se hace referencia a la presunción de constitucionalidad de las normas 3.4. Finalmente, la ANDJE manifestó que en sentencia del 7 de abril del 2016, esta Sala resolvió un caso idéntico al de la referencia, pronunciándose favorablemente frente a los argumentos que se exponen en esta ocasión.

4. Trámite impartido 4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción de tutela, mediante providencia del 24 de octubre del 2016, se ordenó notificar a las partes, y se dispuso la vinculación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de la parte demandante en el proceso de reparación directa y del Congreso de la República, como terceros con interés en el resultado de la presente acción de tutela (fl. 33). 4.2. En razón a que no se obtuvo la mayoría necesaria para tomar una decisión dentro del expediente de la referencia, en auto del 6 de febrero del 2017 (fl. 54), el

suscrito Consejero sustanciador ordenó el sorteo de un Conjuez, resultando designado en tal condición el doctor Hernán Alberto González Parada (fl. 56).

5. Intervenciones 5.1. El Congreso de la República, por conducto de la División Jurídica, coadyuvó las pretensiones de la ANDJ, reiterando los argumentos de la demanda de tutela relacionados con los defectos material o sustantivo (supra 3.3.) y violación directa de la constitución (supra 3.2).

Agregó que la providencia judicial cuestionada desconoce el propio precedente de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pues en un caso anterior por los mismos hechos - “EPSON” -, no se le imputó responsabilidad extracontractual. Finalmente, se pidió la aplicación del principio de prevalencia del interés general. 5.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, remitió el expediente objeto de la litis sin pronunciarse sobre las pretensiones o los argumentos de amparo. 5.3. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” y la sociedad Ford Colombia Sucursal, guardaron silencio.

6. Cuestión previa Advierte la Sala que si bien dentro del presente asunto, inicialmente se registró un proyecto de fallo el 12 de diciembre de 2016, al no obtener en su momento la mayoría requerida para aprobar la decisión, por auto del 6 de febrero de 2017, se dispuso el sorteo de conjuez para definir la controversia. Para tal efecto, se designó al Dr. Hernán Alberto González Parada.

Sin embargo, en la actualidad la conformación de la Sala permite contar con el cuórum necesario para adoptar la presente decisión, lo que hace que se desplace

al conjuez designado en su momento, y la sentencia sea suscrita por los magistrados que integran la Sala de la Sección.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su procedencia es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales y especiales que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.

El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 1.2. Con base en lo expuesto, la Sala determinará si la acción interpuesta por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado cumple con los requisitos generales para la procedencia de la tutela en contra de providencias judiciales, especialmente el relativo a la inmediatez y, de resultar procedente, establecerá si se configuran los defectos invocados en la demanda de tutela.

2. Requisito de inmediatez 2.1. Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es que se acredite que la acción se interpuso en un plazo razonable. Este requisito se conoce como inmediatez.

Sobre este, en la sentencia de unificación SU-391 de 2016, la Corte Constitucional

aseguró que “No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”2. Por ende, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional brindó cinco criterios: i) La situación personal del peticionario: Existen casos en los que exigir que la acción de tutela se interponga en determinado lapso es desproporcionado. Así sucede, por ejemplo, con personas que se encuentren “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”3. ii) Si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo: Es posible que la vulneración del derecho fundamental inicie en un momento determinado y se mantenga permanente en el tiempo. En estos eventos, el juez no debe contar el término prudencial a partir del momento en el que la vulneración a los derechos fundamentales empezó, sino que debe tener en cuenta el tiempo que duró la violación. iii) La naturaleza de la vulneración: El juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela tiene un vínculo o relación con la situación que originó la vulneración de derechos fundamentales. iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: “La jurisprudencia constitucional ha indicado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos 2 Corte Constitucional. Sentencia de unificación SU-391 de 2016. 3 Corte Constitucional. Sentencia T-158 de 2006.

invocados en la tutela”4. Cuando la acción de tutela cuestiona una providencia judicial el estudio del este requisito debe ser aún más riguroso. v) Los efectos de la tutela: Incluso si existe un motivo que justifique la demora, es necesario analizar las consecuencias que se pueden generar sobre derechos de terceros. Específicamente, en materia de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional -en la sentencia de unificación citadaaseguró que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente” (Negrilla fuera de texto)5. 2.2. Precisamente, en razón a que el análisis de la procedencia de tutela contra providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado6 -en sentencia de 5 de agosto de 2014sentó como regla general un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial enjuiciada o de su ejecutoria, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Sin embargo, dicha providencia también acudió a unas pautas, para examinar las excepciones a esa regla general, así: “…además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también:“(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si

existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.” (Negrillas fuera de texto) Así las cosas, tanto las fijadas en la SU-391 de 2016 como en la providencia de esta Corporación son válidas para estudiar tal presupuesto de la inmediatez, como que, en ningún caso, esta Sala ha considerado que se trata de un plazo automático, fatal o inexorable. 4 Corte Constitucional. Sentencia de unificación SU-391 de 2016. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. 6 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio

Ramírez Ramírez. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.

Por esto, se concluye que el estudio del requisito de inmediatez, además de considerar el lapso de seis meses, debe consultar los demás criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional y los sentados por esta Corporación. De manera tal que caso a caso se debe estudiar el cumplimiento de este requisito, atendiendo sus particularidades, sin que el solo paso del tiempo constituya el criterio exclusivo para efectuar ese estudio.

3. Análisis del caso 3.1. En el caso no se cumple con el requisito de inmediatez, dado que transcurrieron más de seis meses desde que se tuvo conocimiento de la providencia, en cuanto a la ANDJE, y de la notificación de la providencia

reprochada, frente al Congreso de la República, hasta la interposición de la tutela. La prueba de esta afirmación consiste en que la decisión del Consejo de Estado, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la reparación directa interpuesta por Ford Motor Colombia, fue conocida por la ANDJE en marzo del 2016, según lo que dice expresamente en la demanda de tutela (fl. 8), y la acción de tutela se interpuso hasta el 19 de octubre del año 2016. Es del caso aclarar que, frente a la ANDJE no resulta procedente computar el término de inmediatez desde la notificación de la providencia tutelada, primero, porque el proceso se inició antes de la existencia de dicha entidad y, segundo, porque la misma no intervino dentro del proceso y, como tal, no tenía cómo saber de la existencia de la misma o tener conocimiento del proceso objeto de tutela. Lo anterior implica que entre el conocimiento de la providencia cuestionada y la interposición del amparo constitucional trascurrieron seis (6) meses y diecinueve (19) días –asumiendo en favor de la ANDJE que ésta conoció del proceso el 31 de marzo de 2016–. Situación que supera el lapso de seis meses establecido en la jurisprudencia de esta Alta Corte, como parámetro para el cómputo de inmediatez. Esto permite inferir que la situación del tutelante no presenta el carácter de urgencia que caracteriza a las acciones de tutela. Es decir, si la parte accionante realmente se hubiera encontrado en una situación de verdadera urgencia no hubiese permitido que pasara tanto tiempo, seguramente habría solicitado la protección tan pronto tuvo conocimiento de la “trasgresión” de los derechos, esto

es, cuando conoció de la providencia que ahora cuestiona, más si se tiene en cuenta que la ANDJE conocía de otros procesos relacionados con el presente. 3.2. A similar conclusión puede arribarse en lo relacionado con el Congreso de la República –coadyuvante–, pues la sentencia objeto de tutela se le notificó mediante edicto desfijado el 11 de mayo del 2015; en otras palabras, porque entre la notificación de la providencia cuestionada y la interposición del amparo constitucional trascurrieron un (1) año, cinco (5) meses y ocho (8) días. 3.3. Ahora bien, en atención a la pauta interpretativa a que se hizo referencia con anterioridad, habida cuenta de que la presente acción de tutela no acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez, la carga argumentativa en cabeza de la parte accionante para acreditar dicho presupuesto es mucho más exigente, por cuanto la tutela se presentó luego de transcurrido un plazo superior a seis meses, después de haberse notificado la última providencia que ahora se cuestiona. En este sentido, encuentra la Sala que la parte actora no se pronunció al respecto, ya que se limitó a informar del momento en el que tuvo conocimiento del proceso, pero sin hacer referencia a la razón por la cual esperó más de seis meses para presentar la tutela de la referencia. 3.4. Por lo demás, encuentra la Sala que no se cumple ninguno de los criterios señalados por la jurisprudencia constitucional en la sentencia de unificación SU391 de 2016, ya que no estamos frente a un caso en el que se pueda habar de una condición de indefensión o de prestaciones periódicas que requieran de un

tratamiento especial; así como tampoco nos encontramos en un proceso en el que se probó alguna relación entre los hechos constitutivos de violación de derechos fundamentales y la demora en la que se cimienta esta providencia de tutela. Por el contrario, advierte la Sala que la aplicación de los criterios de aquella providencia respaldan la tesis que ahora expone esta Sala, pues allí la Corte Constitucional resaltó, de una parte, que el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales y, de la otra, que en esos casos la verificación de dicho requisito debe ser aún más estricta que en otros casos, debido a que involucra la firmeza de las decisiones judiciales, las cuales, sostuvo, no pueden mantenerse en la incertidumbre indefinidamente7, como parece pretenderlo la entidad que funge como tutelante. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. 3.5. Por las razones expuestas se declarará la improcedencia de la acción, al no acreditarse el cumplimiento del requisito de la inmediatez. En mérito de lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FFAALLLLAA

1. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO, y coadyuvada por el CONGRESO DE LA REPÚBLICA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por cualquier medio expedito.

3. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL MILTON CHAVES GARCÍA

BASTOS Presidenta de la Sección

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ