CE-11001-03-15-000-2016-03257-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial [L]a providencia acusada que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 4 de marzo de 2016 y notificada por estado No. 43 desfijado el 10 del mismo mes y año. La solicitud de amparo fue promovida el 1° de noviembre del mismo año, es decir, transcurrieron 7 meses y 21 días, término que desborda el máximo permitido de seis (6) meses, lo que se precisó esta corporación en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014. (...) No es procedente el estudio de fondo de la solicitud de tutela porque no cumple el requisito de inmediatez, pues en este caso el periodo transcurrido entre la fecha de la actuación judicial demandada y la radicación de la solicitud de amparo (7 meses y 21 días), desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos fundamentales del actor.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 93 / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 25 / PACTO DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS - ARTÍCULO 2.3 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO

6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 8

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia de esta Corporación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-0220101(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03257-00(AC)

Actor: LUIS ALFONSO SANTODOMINGO MONTESINOS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y JUZGADO DÉCIMO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA La Sección Cuarta del Consejo de Estado, procede a decidir la solicitud de tutela1 promovida por el señor Luis Alfonso Santodomingo Montesinos contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena, en la que pide el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. 1 Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos El señor Luis Alfonso Santodomingo Montesinos fue elegido el 25 de octubre de 2005, como alcalde del municipio de Regidor (Bolívar).

La Contraloría Departamental de Bolívar inició proceso de responsabilidad fiscal en su contra y del señor Rafael Atencia Pérez, quien se desempeñaba como su tesorero, trámite que finalizó con el fallo de responsabilidad fiscal No. 552 de 17 de febrero de 2012, en el que se declararon responsables fiscalmente. Inconforme con la anterior decisión, el actor ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Bolívar y la Contraloría Departamental de Bolívar, con el fin de anular el aludido acto. El Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena, en audiencia inicial celebrada el 13 de mayo de 2013, declaró probada la excepción de caducidad y dispuso la terminación del proceso. Esta decisión fue objeto de recurso de apelación que fue decidido mediante auto interlocutorio de 4 de marzo de 2016, en el sentido de confirmar el fallo del a quo. Por último, el actor sostuvo que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, específicamente las sentencias C-713 de 2008 y C-893 de 2001, que se refirieren a la conciliación judicial como requisito de procedibilidad.

2. Pretensiones El señor David Dorado Osorio formuló en el escrito de tutela las siguientes: “Primera. Que se me amparen los Derechos Fundamentales de Orden Constitucional, como al debido proceso, al acceso a una recta y eficaz administración de justicia, a la igualdad ante la ley y los demás derechos prevalentes que en mi caso se ven afectados con el comportamiento omisivo,

tanto del JUZGADO 13° ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA BOLÍVAR, como del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, consagrados entre otros, en los artículos 1°, 2°, 13, 29, 95, 228, 229 y 230 de la Carta Política de Colombia, los cuales fueron vulnerados en las circunstancias de modo, tiempo y lugar ampliamente precisadas y detalladas en esta demanda, por los fallos: Acta de Audiencia Inicial del 13 de mayo del 2014 del Juzgado 13° Administrativo del Circuito de Cartagena Bolívar y el Auto Interlocutorio N° 0126/2016 del 04 de marzo del año 2016 del Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar. Segunda. Que se deje sin efecto, el fallo o decisión contenido en el Acta de Audiencia Inicial del 13 de mayo del 2014 proferido por el Juzgado 13° Administrativo del Circuito de Cartagena Bolívar, como también se deje sin efectos el Auto Interlocutorio N° 0126/2016 del 04 de marzo del año 2016 emanado por el Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar, mediante los cuales se había declarado aprobado la excepción previa de caducidad de la acción y la excepción falta de cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la demanda, como la confirmación de la decisión de primera instancia, respectivamente. Tercero. Que se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar a aplicar el contenido final del Artículo 164 del CPACA y los Artículos 56 y 59 de la Ley 610 del 2000, para que así, del año 2016 e igualmente también, se

pronuncie sobre el requisito de procedibilidad de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que por economía procesal no se pronunció en el Auto 0126/2016 de mayo 4 de 2014 proferida por el Juzgado 13° Administrativo del Circuito de Cartagena Bolívar. Cuarta. Que, como consecuencia de la orden y revocatoria anterior, el Juzgado de conocimiento, resuelva de fondo las demás pretensiones de la Demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Quinta. Que la orden impartida por el señor Juez, sea de inmediato cumplimiento.”

3. Pruebas relevantes En el expediente de tutela se aportaron los siguientes documentos: - Copia del auto No. 625 de 23 de octubre de 2013, proferido por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena que inadmitió y rechazó parcialmente la demanda. - Copia del auto No. 729 de 12 de diciembre de 2013, proferido por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena, en el que se admitió la demanda y se deja sin efectos el rechazo. - Copia del acta de audiencia inicial de 13 de mayo de 2015, en la que se declaró la caducidad del medio de control. - Copia del auto No. 126 de 4 de marzo de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar que confirma en todas sus partes la decisión del Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena que declaró la caducidad de la acción.

4. Trámite procesal

En auto de 8 de noviembre de 2016, el despacho ordenó notificar a las partes y al departamento de Bolívar, a la Contraloría Departamental de Bolívar y al señor Rafael Enrique Atencia Pérez, como terceros interesados en el resultado del trámite tutelar, a quienes se les remitió copia de la demanda2.

5. Oposición La parte demandada y los terceros interesados en el resultado del proceso vinculados al presente trámite guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico 2 Fl. 119.

A la Sala le corresponde establecer si en el presente caso las autoridades judiciales demandadas vulneraron con su decisión los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia invocados por la parte demandante, al declarar probada la excepción de caducidad del medio de control y disponer la terminación del proceso.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos3 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos4, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta). Ahora bien, esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20125, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146,

precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20057. Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente verificados, son: 3 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 4 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 5 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 6 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 M. P. Jaime Córdoba Triviño. “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (…) el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho

que originó la vulneración (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) f. Que no se trate de sentencias de tutela.” Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores

judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.” De esta manera, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. Estos presupuestos que son jurisprudencia en vigor, han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo8 y de la

Corte Constitucional9. En definitiva, la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto Verificación de los presupuestos generales de procedencia El actor solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a

la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con el auto de 13 de mayo de 2014, proferido por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena, el cual declaró probada la excepción de caducidad de la acción, y el auto de 4 de marzo de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que resolvió el recurso de apelación y confirmó, en todas sus partes, la anterior decisión. En el presente caso, la Sala advierte que no se cumple el requisito de inmediatez, por lo que no entrará a efectuar el estudio de fondo del asunto. En efecto, la providencia acusada que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 4 de marzo de 2016 y notificada por estado No. 43 desfijado el 10 del mismo mes y año10. La solicitud de amparo fue promovida el 1° de noviembre del mismo año, es decir, transcurrieron 7 meses y 21 días, término que desborda el máximo permitido de seis (6) meses, lo que se precisó esta corporación en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014. La Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda11, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo

tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. 8 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 9 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 10 Ver http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ 11 Sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales.

Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez se deben tener en cuenta, en cada caso concreto los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del tutelante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela y, (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados, circunstancias que no fueron acreditadas en este caso para justificar la demora en el ejercicio de la acción de tutela. En definitiva, la acción de amparo constitucional promovida por el actor se declarará improcedente por ausencia de inmediatez.

5. Razón de la decisión No es procedente el estudio de fondo de la solicitud de tutela porque no cumple el requisito de inmediatez, pues en este caso el periodo transcurrido entre la fecha de la actuación judicial demandada y la radicación de la solicitud de amparo (7 meses y 21 días), desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos fundamentales del actor.

Por lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela ejercida por el señor Luis Alfonso Santodomingo Montesinos contra el Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de

su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- DECLARÁSE improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Luis Alfonso Santodomingo Montesinos. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese, cópiese y cúmplase,

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Presidente

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero