CE-11001-03-15-000-2016-03285-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REPARACIÓN DIRECTA / AUSENCIA DE DEFECTO ORGÁNICO – Competencia para pronunciarse sobre los puntos planteados en el recurso de apelación / AUSENCIA DE DEFECTO POR DECONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó criterio jurisprudencial que corresponde con el caso /

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ACTIO IN REM VERSO

[E]l Tribunal Administrativo del Cauca no incurrió en un defecto orgánico al proferir la sentencia del 23 de septiembre de 2016 puesto que su decisión de negar las pretensiones de la demanda sí tuvo sustento en los argumentos planteados en el recurso de apelación por la Policía Nacional. (…) En el caso bajo examen, el actor afirma que el Consejo de Estado, en las sentencias del 28 de agosto de 2014 y 12 de febrero de 2015, estableció el precedente según el cual el juez de segunda instancia no es competente para estudiar argumentos no expuestos en el recurso de apelación, en virtud del principio de congruencia. (…) Si bien es cierto que tales providencias contienen la subregla jurisprudencial expuesta por el actor, también lo es que no son desconocidas por el Tribunal Administrativo del Cauca puesto que, como fue expuesto en el punto 3.4. de esta providencia, el argumento de que la Policía Nacional no constriño al demandante para realizar las obras fue planteado en el recurso de apelación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03285-00(AC)

Actor: JUAN PABLO PIEDRAHÍTA VARONA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por JUAN PABLO PIEDRAHÍTA VARONA, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES El 1 de noviembre de 20161, JUAN PABLO PIEDRAHÍTA VARONA, por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cauca, por considerar vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: 1 Folio 58 del expediente. “PRIMERA. TUTELAR los derechos constitucionales fundamentales de al (sic) Debido Proceso y Acceso a la Justicia y demás que se encuentran desconocidos, al señor JUAN PABLO PIEDRAHITA VARONA. “SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTO la Sentencia de TA-DES 002ORD.089-2016 DE 23 (sic) de 23 de septiembre de 2016, notificada el día 28 de septiembre de 2016 proferida por el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, mediante la cual revoca la Sentencia No. 118 de 1 de julio de 2015, el JUZGADO CUAR4TO

ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN y niega las pretensiones de la demanda. “TERCERO.- ORDENAR al Tribunal Administrativo del Cauca que en el término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera nueva sentencia, resolviendo el recurso de apelación que la parte demandada presentó contra la sentencia de primera instancia, bajo los lineamientos señalados en la presente Acción de Tutela”2.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Juan Pablo Piedrahita Varona acordó verbalmente con el Jefe Administrativo del Departamento de Policía del Cauca el arrendamiento parcial del inmueble de propiedad de la institución para brindar alimento a 200 efectivos a partir del 5 de diciembre de 2012 y por un valor de $5.000.000 mensuales. 2.2. El arrendatario, con previa autorización del Jefe Administrativo del Departamento de Policía del Cauca, realizó varias obras civiles en el inmueble con el fin de adecuar las instalaciones para el funcionamiento del restaurante. 2.3. El Subcomandante de la Policía Metropolitana de Popayán le solicitó desocupar el inmueble el 23 de abril de 2013. 2.4. Juan Pablo Piedrahita Varona presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional el 12 de diciembre de 2013 con el fin de que le fuera reembolsado el valor de la adecuación del inmueble. 2.5. Conoció el asunto en primera instancia el Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán con el radicado 2013-00447, que concedió las pretensiones de la

demanda mediante sentencia del 1 de julio de 2015 al encontrar probados los elementos de la actio in rem verso. 2.6. La Policía Nacional interpuso recurso de apelación afirmando, entre otras cosas, que para que proceda la actio in rem verso es necesario que el contrato estatal conste por escrito. 2.7. El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del 23 de septiembre de 2016, revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda porque no fue demostrado el constreñimiento de la administración para que el demandante ejecutara la obra, sino que se evidencia 2 Folio 57 del expediente. que existió un acuerdo de voluntades, aunque no tenga la entidad de un contrato estatal.

3. Fundamentos de la acción El actor asegura que el Tribunal Administrativo del C auca incurrió en “vía de hecho” por la configuración de los defectos orgánico y desconocimiento del precedente al proferir la sentencia del 23 de septiembre de 2016, y como consecuencia de esto, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Para fundamentar estos cargos afirmó que: 3.1. La Policía Nacional no sustentó su recurso de apelación en que no fue demostrado el constreñimiento de la entidad. Su inconformidad radicó en que alegaba que no procedía la actio in rem verso porque no existía contrato estatal. 3.2. Así las cosas, la sentencia del Tribunal incurre en una incongruencia puesto que al fundamentar su decisión en que no fue probado el constreñimiento de la administración está analizando argumentos no planteados por la parte apelante.

3.3. Lo anterior constituye un defecto orgánico porque el Tribunal Administrativo del Cauca no tenía competencia para pronunciarse sobre cargos no sustentados en el recurso de apelación. 3.4. Igualmente fue desconocido el precedente jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado, según la cual la competencia del juez de segunda instancia está delimitada por las referencias conceptuales y argumentativas expuestas en el recurso3.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Despacho Sustanciador, mediante providencia del 15 de noviembre de 2016, se ordenó notificar a las partes, y se dispuso la vinculación de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán, Municipio de Popayán y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros con interés (fl. 61). 4.2. El Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán se limitó a informar sobre el cumplimiento del envío del expediente ordinario y la notificación a los demás terceros interesados (fls. 71 a 73). 4.3. La Policía Nacional manifestó que (fls. 77 a 80): 4.3.1. Esa institución no está legitimada en la causa por pasiva porque no tiene en sus competencias la expedición de decisiones judiciales. 4.3.2. No fueron probados los elementos del perjuicio irremediable. 4.3.3. El despacho judicial accionado no incurrió en ninguna de las causales

específicas de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial. 3 El actor cita las sentencias (i) del 28 de agosto de 2014 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado: 25000-23-27-000-2010-00159-01 (20002). Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez. Y (ii) del 12 de febrero de 2015 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Radicado: 25000-23-26-000-2003-00874-01 (28278). Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. 4.4. El Alcalde de Popayán señaló que el Municipio no está legitimado en la causa por pasiva porque no fue quien profirió la sentencia acusada (fls. 82 a 83). 4.5. El Tribunal Administrativo del Cauca y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado - ANDJE no presentaron ningún informe a pesar de haber sido debidamente enterados de la existencia del proceso de la referencia (fls. 66 y

69).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Análisis del caso 3.1. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Cauca incurrió en el defecto orgánico y desconocimiento del precedente al proferir la sentencia del 23 de septiembre de 2016 teniendo en cuenta argumentos no expuestos por la parte apelante. 3.2. En el presente caso, se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. 4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez);

1. que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 3.3. El defecto orgánico se configura cuando el funcionario judicial que profiere la decisión impugnada carece absolutamente de competencia para hacerlo. De esta manera, en estos eventos el amparo de tutela se fundamenta en la vulneración del derecho al juez natural, integrante del debido proceso.

Así, la Corte Constitucional ha indicado que este defecto “(…) representa un límite para la autoridad pública que administra justicia, en la medida que las atribuciones que le son conferidas sólo las podrá ejercer en los términos que la Constitución y la ley establecen (C.P., art. 121). Cualquier extralimitación de la esfera de competencia atribuida a un juez constituye un atentado contra el Estado de Derecho, deslegitima la justicia y produce desconfianza de los ciudadanos en las autoridades públicas”6. 3.4. El actor afirma que el Tribunal incurrió en el defecto orgánico porque, al proferir la sentencia de segunda instancia, analizó argumentos no expuestos por la Policía Nacional en su recurso, para lo cual es incompetente en virtud del principio

de congruencia. La parte demandada del proceso de reparación directa impugnó la sentencia de primera instancia, entre otros argumentos, porque “(…) no aparece prueba alguna que demuestre que la Policía Nacional haya impuso (sic) al particular la ejecución de esas obras para que con fundamento en esto pueda considerarse un enriquecimiento sin causa”7. Con base en esta afirmación es que el Tribunal indicó que, a pesar de existir una confusión metodológica en el recurso frente a la procedencia de la actio in rem verso, “(…) es dable entender que la recurrente significó la falta de constreñimiento de la entidad frente al demandante, considerando que no se cumple con los requisitos establecidos por la jurisprudencia vigente en la materia”8. En este orden de ideas, el Tribunal Administrativo del Cauca no incurrió en un defecto orgánico al proferir la sentencia del 23 de septiembre de 2016 puesto que su decisión de negar las pretensiones de la demanda sí tuvo sustento en los argumentos planteados en el recurso de apelación por la Policía Nacional. 3.5. En el caso bajo examen, el actor afirma que el Consejo de Estado, en las sentencias del 28 de agosto de 20149 y 12 de febrero de 201510, estableció el precedente según el cual el juez de segunda instancia no es competente para estudiar argumentos no expuestos en el recurso de apelación, en virtud del principio de congruencia. Si bien es cierto que tales providencias contienen la subregla jurisprudencial expuesta por el actor, también lo es que no son desconocidas por el Tribunal Administrativo del Cauca puesto que, como fue expuesto en el punto 3.4. de esta

providencia, el argumento de que la Policía Nacional no constriño al demandante para realizar las obras fue planteado en el recurso de apelación. 6 Sentencia T-1057 de 2002, reiterada en la SU-447 de 2011, proferidas por la Corte Constitucional. 7 Folio 262 del anexo 1. 8 Folio 44 reverso del anexo 3. 9 Proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado: 25000-23-27-000-2010-00159-01 (20002).

Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez. 10 Radicado: 25000-23-26-000-2003-00874-01 (28278). Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. 3.6. Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala negará el amparo.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. NIÉGANSE las pretensiones formuladas por el señor JUAN PABLO PIEDRAHÍTA VARONA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFÍQUESE la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS STELLA JEANNETTE CARVAJAL

BÁRCENAS BASTO Presidente de la Sección

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RAMÍREZ