CE-11001-03-15-000-2016-03289-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCENDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ – No se instauró en término razonable [L]a sentencia de segunda instancia dentro del radicado 2011-00210-01 fue proferida el día 19 de diciembre de 2014 y notificada por edicto el 21 de marzo de 2015; (ii) contra la mencionada providencia, la accionante presentó solicitud de aclaración y/o corrección el 26 de marzo de 2015; (iii) dicha solicitud fue resuelta por mediante auto calendado el 27 de noviembre de 2015 y notificado por estado de 17 de febrero de 2016; y (iv) que la acción de tutela fue presentada ante esta Corporación el 3 de noviembre de 2016. (…) Bajo este contexto, la Sala de Subsección advierte que la presente acción constitucional fue impetrada por fuera del marco temporal de los seis (6) meses que la jurisprudencia ha considerado como plazo razonable para la presentación de la acción de tutela contra providencias judiciales; término que ha de contarse desde la fecha de ejecutoria y/o en firme de la atacada. (…) Ahora, como en el presente caso fue presentada y resuelta solicitud de aclaración y/o corrección de la sentencia de 19 de diciembre de 2014, mediante providencia de 27 de noviembre de 2015 y notificada por estado de 17 de febrero de 2016, de conformidad con lo establecido en el artículo 331 de Código de Procedimiento Civil, la firmeza de la precitada sentencia de 19 de diciembre de 2014 se dio el día 22 de febrero de 2016; fecha a partir de la cual

empieza a contarse los seis (6) meses del plazo razonable para la presentación de la acción de tutela, por tal motivo se desestima entonces el argumento de la accionante según el cual el mencionado término empezaría a correr desde la notificación del auto de obedézcase proferido por el juzgado que fungió como a quo en el proceso ordinario.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-00774-00(AC)

Actor: RITA ISABEL NAVARRO GONZÁLEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Decide la Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado la tutela promovida por la señora RITA ISABEL NAVARRO GONZÁLEZ contra la sentencia de 19 de diciembre de 2014, mediante la cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO declaró probada de oficio la excepción de caducidad respecto de uno de los actos administrativos acusados en el proceso ordinario identificado bajo el radicado 08001-33-31-000-2011-00210-01.

I. ANTECEDENTES.

La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso, primacía del derecho sustancial, acceso a la administración de justicia y buena fe, se fundamenta en los siguientes:

1. Hechos 1 . 1.1. A través de acción de nulidad y restablecimiento del derecho2, la accionante

demandó el acto ficto o presunto originado por el silencio administrativo del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla (en adelante DAMAB), frente a la petición formulada el 6 de enero de 2011, con la cual se pretendía el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías del año 2007. De igual manera, solicitó la nulidad del acto administrativo de 25 de marzo de 2011, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías correspondientes a los años 2008 y 2009. 1.2. Mediante sentencia de segunda instancia proferida el 19 de diciembre de 2014, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO declaró probada de oficio la excepción de caducidad respecto el acto administrativo de fecha 25 de marzo de 2011, y en consecuencia, se declaró inhibido para conocer de fondo sobre ese asunto en particular. 1.3. Ante esta decisión, la accionante presentó solicitud de aclaración y/o corrección de la sentencia, pues consideró que la declaratoria de caducidad de la acción se basó en un error aritmético de la Procuraduría General de la Nación al momento de expedir la constancia de conciliación prejudicial. 1.4. En providencia de 27 de noviembre de 2015, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO rechazó por improcedente dicha solicitud.

2. Pretensiones 3 .

Con fundamento en los hechos expuestos, la accionante solicitó que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, primacía del derecho sustancial,

acceso a la administración de justicia y buena fe, y en consecuencia […] profiera una nueva decisión al interior del citado proceso ordinario, en la que se adopte una valoración de fondo al caso puesto de presente, por inexistencia de la caducidad de la acción y [adicionalmente] se imprima a esa Corporación Judicial que, en lo sucesivo, por una parte, evite la adopción de decisiones judiciales que sacrifican los derechos fundamentales enlistados. [Corchetes fuera de texto]

3. Trámite de primera instancia. 1 Folios 5 a 8 del expediente. 2 El plenario ordinario fue tramitado bajo la línea procesal del Decreto 01 de 1984 – CCA. 3 Folio 18 del expediente.

A través de auto calendado el 15 de noviembre de 2016, el despacho sustanciador (i) admitió la tutela de la referencia, y (ii) ordenó notificar (a) como accionado al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, y (b) como tercero interesado en las resultas del proceso al DAMAB4. Tanto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO y como el DAMAB guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2 del artículo 1 del Decreto 1382 de 20005, esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO.

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala de Subsección A determinar si el Tribunal Administrativo del Atlántico vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, primacía del

derecho sustancial, acceso a la administración de justicia y buena fe de la accionante con la expedición de la providencia de 19 de diciembre de 2014, por medio de la cual se declaró probada de oficio la excepción de caducidad respecto de uno de los actos administrativos acusados en el proceso ordinario identificado bajo el radicado 08001-33-31-000-2011-00210-01.

3. La acción de tutela contra decisiones judiciales.

En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente6, aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación7, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello en atención a que el ejercicio de la judicatura, como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece; y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desbordan los límites que la Carta le impone. Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las 4 Folio 50 del expediente. Mediante auto calendado el 18 de enero de 2017, el despacho sustanciador

ordenó librar despacho comisorio al Tribunal Administrativo del Atlántico para efectos de notificar el auto admisorio de la demanda (f. 62). 5 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 6 Corte Constitucional, sentencia C – 590 de 8 de junio de 2005, magistrado ponente: JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO. 7 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 31de julio de 2012, radicación número: 11001-0315-000-2009-01328-01 (IJ), Consejera ponente doctora MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. irregularidades que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. De tal suerte, que se erigieron como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que

corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro

que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas8. De acuerdo con lo anterior, son requisitos para que proceda el estudio de una

acción de tutela contra una providencia judicial los siguientes: i) deber del actor de precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción, ii) deber del actor de cumplir con el requisito de subsidiariedad de la acción, al no contar o haber agotado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales en sede del juez natural, iii) cumplir con el requisito de inmediatez de la acción, y, finalmente, iv) acreditar que el asunto es de evidente relevancia constitucional. En segundo lugar, al citar la sentencia C-590 de 2005, de la Corte Constitucional, indicó que son requisitos o causales especiales, para que proceda la acción en el caso concreto, que esta adolezca de alguno de los siguientes defectos: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución9. La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional, de allí que la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos en la providencia, deba ser restrictiva.

4. Del cumplimiento del requisito de inmediatez.

De conformidad con la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es el relativo al cumplimiento del requisito de inmediatez; es decir, se debe acreditar

8 Corte Constitucional, sentencia C – 590 de 8 de junio de 2005, magistrado ponente: JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO. 9 Estos defectos, para la Corte Constitucional, «tocan con la procedencia misma del amparo», en los términos del fundamento jurídico 23 de la sentencia C-590 de 2005. que la tutela contra una providencia judicial se hubiere interpuesto en un plazo razonable. Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales, el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. Es por esto que debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo. Ahora bien, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable, justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable y prudencial. En atención a lo dicho, la Sección ha considerado que la tutela carece de este requisito cuando no se interpone dentro de un término de seis (6) meses, posteriores a la notificación de la providencia judicial enjuiciada. Además la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o

ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente»10. El acuerdo respecto de este plazo no es caprichoso pues, por una parte, ha sido un término considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, por otra, es fruto de la apreciación de lo que acaece en relación con este tipo de acciones. Así, en la sentencia T–328 de 2010, precedente reiterado en las sentencias T–2 17 y T–505 de 2013, se dijo: […] no existe una definición de antemano, con vocación general, de la razonabilidad y proporcionalidad para el tiempo de presentación de la acción de tutela contra providencias judiciales. Así, es deber del juez constitucional analizar, en cada caso particular, si la solicitud de amparo fue presentada dentro de un término que revista dichas características. […] En algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso. (Subrayas fuera de texto). De acuerdo a esto, el término señalado atiende a la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra ellas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. Además de lo anterior, que bien puede considerarse una razón objetiva, o de

procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, naturalmente, para aceptar su procedencia respecto de decisiones por fuera de la pauta jurisprudencial expuesta, el juez debe valorar la existencia de otras razones que 10 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: Radicado 11001-03-15-0002012-02201-01 (IJ). M.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ. justifiquen la inactividad del accionante11 y que, por tanto, a pesar de la objetividad en la mora, justifiquen el estudio de los demás requisitos para la prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Esta valoración por parte del juez constitucional debe considerar, en todo caso, que, tal como lo ha precisado la Corte Constitucional, de manera reiterada, […] en tratándose de tutelas contra providencias judiciales, la carga de la argumentación en cabeza del demandante aumenta de manera proporcional a la distancia temporal que existe, entre la presentación de la acción de tutela, y el momento en que se considera que se vulneró un derecho pues, en ausencia de justificación, el paso del tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida los efectos de las sentencias12.

5. Del caso concreto.

En el presente caso, se censura la sentencia de 19 de diciembre de 2014 mediante la cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO declaró probada de oficio la excepción de caducidad respecto de uno de los actos administrativos acusados en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del

derecho identificado bajo el radicado 08001-33-31-000-2011-00210-01. Ahora bien, del estudio detallado tanto expediente constitucional como del ordinario remitido por el mencionado Tribunal Administrativo se extrae que (i) la sentencia de segunda instancia dentro del radicado 2011-00210-01 fue proferida el día 19 de diciembre de 201413 y notificada por edicto el 21 de marzo de 201514; (ii) contra la mencionada providencia, la accionante presentó solicitud de aclaración y/o corrección el 26 de marzo de 201515; (iii) dicha solicitud fue resuelta por mediante auto calendado el 27 de noviembre de 201516 y notificado por estado 11 Algunas de esas razones, según la Corte Constitucional consisten en que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual. Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias: T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T574 de 2010, T-576 de 2010. 12 Corte Constitucional. Sentencia T-189 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Esta postura ha sido reiterada en las siguientes providencias: T-491 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-576 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-053 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-140 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-581 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T-735 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos). 13 Folios 23 a 31 del expediente constitucional (cuaderno principal), y 134 a 151 del expediente ordinario (cuaderno en préstamo). 14 Folios 31 del expediente constitucional (cuaderno principal), y 152 del expediente ordinario (cuaderno en préstamo). 15 Folios 32 a 37 del expediente constitucional (cuaderno principal), y 153 a 158 del expediente ordinario (cuaderno en préstamo). 16 Folios 38 y 39 del expediente constitucional (cuaderno principal), y 165 y 166 del expediente ordinario (cuaderno en préstamo). de 17 de febrero de 201617; y (iv) que la acción de tutela fue presentada ante esta Corporación el 3 de noviembre de 2016. Bajo este contexto, la Sala de Subsección advierte que la presente acción constitucional fue impetrada por fuera del marco temporal de los seis (6) meses que la jurisprudencia ha considerado como plazo razonable para la presentación de la acción de tutela contra providencias judiciales; término que ha de contarse

desde la fecha de ejecutoria y/o en firme de la atacada. Ahora, como en el presente caso fue presentada y resuelta solicitud de aclaración y/o corrección de la sentencia de 19 de diciembre de 2014, mediante providencia de 27 de noviembre de 2015 y notificada por estado de 17 de febrero de 2016, de conformidad con lo establecido en el artículo 331 de Código de Procedimiento Civil18, la firmeza de la precitada sentencia de 19 de diciembre de 2014 se dio el día 22 de febrero de 2016; fecha a partir de la cual empieza a contarse los seis (6) meses del plazo razonable para la presentación de la acción de tutela, por tal motivo se desestima entonces el argumento de la accionante según el cual el mencionado término empezaría a correr desde la notificación del auto de obedézcase proferido por el juzgado que fungió como a quo en el proceso ordinario. Por lo tanto, encuentra esta Colegiatura que se configura una causal de improcedencia de la precitada acción y por ende la misma no está llamada a prosperar. Se presenta entonces, en el caso sub examine, la configuración de una causal de improcedencia de la precitada acción, junto con la intención clara de parte de la accionante de revivir una discusión ya resuelta y debidamente ejecutoriada; por lo tanto, mal haría este Colegiado en conceder el amparo deprecado cuando con ello se contraviene de manera flagrante el postulado de seguridad jurídica que ha de predicarse del sistema judicial. De acuerdo a lo anterior, la demora excesiva en que incurrió la accionante para controvertir la decisión judicial, no se encuentra de ninguna manera justificada,

lo que pone en tela de juicio la necesidad de la protección constitucional que se pretende obtener vía acción de tutela. En conclusión, esta Sala rechazará por improcedente la acción constitucional de la referencia.

III. DECISIÓN 17 Folios 39 reverso del expediente constitucional (cuaderno principal), y 166 reverso del expediente ordinario (cuaderno en préstamo). 18 Artículo 331. Ejecutoria. Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva. Las sentencias sujetas a consulta no quedarán firmes sino luego de surtida esta […] En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA RECHÁCESE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora RITA ISABEL NAVARRO GONZÁLEZ contra la sentencia de 19 de diciembre de 2014, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, de conformidad a la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE esta providencia en la forma y término previstos en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ

GÓMEZ