CE-11001-03-15-000-2016-03347-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO FÁCTICO / SUPRESIÓN DE CARGO DE CARRERA DE EMPLEADO

DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL / INEXISTENCIA DE

EMPLEO EQUIVALENTE EN NUEVA PLANTA DE PERSONAL / REINTEGROImprocedencia

[S]e observa que el Tribunal, con fundamento en las normas y las pruebas, logró concluir que el cargo de registrador municipal no era equivalente al que ostentaba la aquí accionante. Sin embargo, la [actora] consideró que la referida corporación no tuvo en cuenta que la función número 6 del técnico administrativo, converge con la del registrador municipal. Sobre el particular, se advierte que el técnico administrativo tiene dentro de sus funciones la participación en la preparación y ejecución de los deberes electorales mientras que el registrador municipal está encargado de organizar las elecciones. En esa medida, se observa que si bien es cierto dicha función puede converger con la del mencionado cargo, no se puede perder de vista que el principal objetivo de la Registraduría Nacional del Estado Civil es garantizar la organización y transparencia de los procesos electorales, lo que lleva a que en no pocas ocasiones las funciones de quienes allí prestan sus servicios sean similares. Igualmente, debe tenerse en cuenta que mientras el técnico administrativo colabora en las elecciones, el registrador municipal es quien las organiza, por lo que no puede afirmarse que se traten de iguales responsabilidades. (…) se repara que aun cuando la hoja de vida de la demandante diera cuenta de su experiencia laboral, lo cierto es que ante la

conclusión de que el cargo de registrador municipal no era equivalente al que ocupaba, no podía ser incorporada a ese cargo, como en efecto se expuso en la sentencia controvertida.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1010 DE 2000 - ARTÍCULO 47

NOTA DE RELATORÍA: La providencia desarrolla ampliamente los requisitos generales de procedencia y las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo énfasis en el concepto de defecto fáctico y las dimensiones en que puede presentarse. Al respecto, consultar las sentencias T-442 de 1994 y T-239 de 1996, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., dos (02) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03347-00(AC)

Actor: YOLANDA CORDERO BAYONA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Actuación administrativa Desde el 13 de octubre de 1982, la señora Yolanda Cordero Bayona se vinculó a la Registraduría Nacional del Estado Civil hasta que le fue comunicada la supresión del cargo, fecha en la cual ocupaba el cargo de técnico administrativo 4065 grado 14 en carrera administrativa.

Mediante el Decreto Ley 1012 del 6 de junio de 2000, se creó una nueva planta de personal y se suprimió el cargo ocupado por la accionante. Sin embargo, el Decreto 1011 del 6 de junio de 2000 estableció el cargo de técnico administrativo 4065-05. La señora Cordero Bayona solicitó su reincorporación al empleo equivalente. La Organización Electoral de la Registraduría negó la anterior petición mediante Oficio 2102 RNDNS del 12 de diciembre de 2002. b) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Yolanda Cordero Bayona instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en la que solicitó la nulidad de los Oficios 2051 RN DNS de 4 de diciembre de 2002 y 2012 RN DNS de 12 del mismo mes y año, mediante los cuales fue desvinculada del cargo y se le negó la solicitud de reincorporación, respectivamente. El 2 de mayo de 2013, el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cúcuta se inhibió por falta de integración del acto administrativo complejo. El 25 de septiembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. b) Inconformidad Afirmó que el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad al negar las pretensiones de la demanda, a pesar de que

se demostró que en la nueva planta existía un cargo equivalente en el que podía ser reincorporada, esto es, el de registradora municipal y/o el de técnico administrativo 4065 grado 05. Igualmente, sostuvo que incurrieron en defecto fáctico, pues no se analizó su hoja de vida, la cual demostraba que era apta para ocupar el cargo equivalente ni tuvo en cuenta su derecho a la igualdad al no estudiar los demás casos en que otros empleados fueron reincorporados. PRETENSIONES Solicitó se amparen sus derechos fundamentales. En consecuencia, se deje sin efectos la sentencia del 25 de septiembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y se le ordene dictar una nueva decisión en la que acceda a las pretensiones de la demanda insaturada. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo del Norte de Santander (ff. 30-32) La magistrada María Josefina Ibarra Rodríguez se opuso a las pretensiones de la demanda porque la providencia discutida fue proferida de conformidad con las leyes, la jurisprudencia y el acervo probatorio obrante en el expediente. Informó que luego de un detallado estudio concluyó que la demandante no tenía el derecho que reclamaba, pues el cargo creado no era equiparable con el que desempeñaba al momento de la supresión. Adicionalmente, indicó que no demostró que tuviera mejor derecho que los demás empleados de carrera que fueron incorporados a la nueva planta de personal. Registraduría Nacional del Estado Civil (ff. 34-36) Los delegados departamentales del registrador nacional del estado civil de Norte

de Santander, Henry Peralta Páez y Martha Cenidia Niño Chía, señalaron que no se vulneró el derecho al debido proceso de la accionante, pues el Tribunal expuso las razones por las que revocó la sentencia de primera instancia con fundamento en las pruebas aportadas al proceso. Agregó que el Tribunal en casos similares ha aplicado el ordenamiento vigente, según el cual la reestructuración de una planta de personal de una entidad pública es una causa legal para la supresión de cargos de carrera administrativa y de libre nombramiento y remoción. Manifestó que para declarar la nulidad del acto administrativo demandado debía probarse que se dictó de forma contraria la ley o que se desconoció el derecho de mejor opción que tenía, situación que no ocurrió. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20001, el cual regula que: “[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]”. - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de

procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales

2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico,

que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico Antes de plantear el problema jurídico, se aclara que se realizará el análisis únicamente sobre la decisión asumida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al ser el órgano de cierre en el presente asunto. En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad. Por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el asunto bajo examen, se centra el análisis del defecto fáctico. El problema jurídico en esta instancia se puede resumir en la siguiente pregunta: 1. ¿El Tribunal Administrativo de Norte de Santander analizó si el cargo

ocupado por la señora Yolanda Cordero Bayona, técnico administrativo código 4065 grado 14, era equivalente al de registrador municipal, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente? 4 Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I) defecto fáctico y (II) análisis de la valoración efectuada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Veamos:

I. Defecto fáctico De conformidad con la jurisprudencia Constitucional5, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

La Corte Constitucional ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse defecto fáctico: 1) Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa6, u omite su valoración7 y sin justificación da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. 2) Una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución Política.

A pesar de lo expuesto, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio. Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 5 Ibídem, num.2. 6 Sentencia T-442 de 1994. 7 Sentencia T-239 de 1996. - Análisis de la valoración efectuada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander La señora Yolanda Cordero Bayona consideró que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad. Para el efecto, afirmó que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no tuvo en cuenta que en la nueva planta de la Registraduría Nacional del Estado Civil existía un cargo equivalente en el que podía ser reincorporada, esto es, el de registrador municipal y/o el de técnico administrativo 4065, grado 05. Igualmente, sostuvo que no analizó su hoja de vida, la cual demostraba que era apta para ocupar el cargo equivalente ni tuvo en cuenta su derecho a la igualdad

al no estudiar los demás casos en que otros empleados fueron reincorporados. - Pues bien, lo primero que se advierte es que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Cordero Bayona únicamente alegó que el cargo equivalente era el de registradora municipal, por lo cual el presente análisis solamente se hará en relación con el cargo de registrador municipal. Aclarado lo anterior, se tiene que el 25 de septiembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander revocó la sentencia del 2 de mayo de 2013, mediante la cual el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cúcuta se declaró inhibido para pronunciarse de fondo. En su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Para adoptar la anterior decisión, el Tribunal estudió si el cargo desempeñado por la demandante era equivalente al de registrador municipal y concluyó que no sólo no lo era porque así lo dispuso textualmente el Decreto 1011 de 2000, sino porque las funciones no eran iguales. Al respecto, manifestó (ff. 28-39): “[…] el artículo 11 es claro y no deja dudas de que el cargo equivalente al desempeñado por la demandante es el de Técnico Administrativo (sic), código 4065, grado 05, y el equivalente al de Registrador Municipal (sic), código 4035, grado 05, 06 o 07. Así las cosas, pareciera no ser necesario examinar la similitud de funciones de los cargos de Técnico Administrativo (sic) y Registrador Municipal (sic), pues el Decreto es claro en establecer la determinada equivalencia, no obstante, en aras de resolver la inquietud de la

demandante, respecto a que son similares las funciones de los empleos (Técnico Administrativo [sic] – Registrador Municipal [sic], esta sala de decisión analizará las funciones de los empleos, respectivamente. Al respecto el Decreto 1010 de 2000, consagra. Artículo 47. Registraduría especiales y municipales. Las registradurías especiales y municipales, sirven de apoyo al ejercicio de las funciones atribuidas a los registradores especiales, municipales y auxiliares, de conformidad con las normas constitucionales y legales. Además de su objetivo establecido en el presente decreto, ejercen en especial las siguientes funciones generales:

1. Asuntos electorales. a) Organizar las elecciones en aspectos como, ubicación de los puestos de votación y los cambios que se puedan presentar y sitios de escrutinios; b) Tomar todas las medidas necesarias para que las votaciones se realicen de conformidad con las disposiciones legales y las instrucciones que impartan el registrador Nacional del Estado Civil y la Registraduría delegada en lo Electoral.

2. En lo atinente al registro civil e identificación: a) Solicitar a la delegación correspondiente la dotación oportuna de seriales e insumos para la producción del área de identificación de las personas; b) Realizar las inscripciones de todos los hechos, actos y providencias relacionados con el estado civil, autorizarlas a través del registrador correspondiente, enviar a la Dirección de Registro Civil el duplicado de las cédulas y expedir copias a los interesados; c) Colaborar en las campañas del registro civil e identificación cuando corresponda; d) Presentar a los Delegados, durante los cinco (5) primeros días de cada

mes el informe de producción.

3. En lo atinente a la identificación de las personas, tramitar las solicitudes de identificación de los colombianos, dentro del marzo de las políticas trazadas por el nivel central y aquellas que las delegaciones departamentales adopten para garantizar un servicio permanente y efectivo a los usuarios del servicio.

Por su parte, las funciones establecidas para los Técnicos Administrativos (sic) son:

1. Distribuir, supervisar y controlar la ejecución de las labores propias del grupo.

2. Orientar a los subalternos en la ejecución de las tareas.

3. Informar al jefe inmediato sobre las anomalías que se presenten.

4. Ejercer supervisión y control sobre el personal subalterno y elaborar la calificación de servicios de forma oportuna.

5. Suministrar la información que solicite la ciudadanía, relacionada con la tramitación de documentos de identidad.

6. Participar en la preparación y ejecución de los deberes electorales en el respectivo municipio

7. Disponer la elaboración de certificaciones sobre trámite de documentos de identidad expedidos en el respectivo municipio.

8. Velar por la correcta ejecución de los trabajos asignados al grupo, así como por las adecuadas relaciones del personal a su cargo.

9. Velar y responder por la seguridad, integridad y reserva de la información contenida en los archivos que se manejen en la Registraduría Municipal. 10.Las demás que le asigne el jefe inmediato en razón de la naturaleza y funciones del cargo.

Del paralelo que antecede, se establece que no guardan relación las funciones de un empleo de categoría de Registrador Municipal (sic) y un empleo de categoría de Técnico Administrativo (sic), pues a pesar de que

pueden converger funciones entre estos; como la de las identificaciones de las personas, aquellas son propias de la misión de la Registraduría Nacional del Estado Civil, sin importar su nivel y el servidor que la ejecute […]” De lo antes transcrito se observa que el Tribunal, con fundamento en las normas y las pruebas, logró concluir que el cargo de registrador municipal no era equivalente al que ostentaba la aquí accionante. Sin embargo, la señora Cordero Bayona consideró que la referida corporación no tuvo en cuenta que la función número 6 del técnico administrativo, converge con la del registrador municipal. Sobre el particular, se advierte que el técnico administrativo tiene dentro de sus funciones la participación en la preparación y ejecución de los deberes electorales mientras que el registrador municipal está encargado de organizar las elecciones. En esa medida, se observa que si bien es cierto dicha función puede converger con la del mencionado cargo, no se puede perder de vista que el principal objetivo de la Registraduría Nacional del Estado Civil es garantizar la organización y transparencia de los procesos electorales, lo que lleva a que en no pocas ocasiones las funciones de quienes allí prestan sus servicios sean similares. Igualmente, debe tenerse en cuenta que mientras el técnico administrativo colabora en las elecciones, el registrador municipal es quien las organiza, por lo que no puede afirmarse que se traten de iguales responsabilidades. - Por otra parte, la señora Cordero Bayona indicó que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no valoró su hoja de vida, la cual da cuenta de su experiencia y, por ende, de la aptitud con la que contaba para ser reincorporada a la nueva planta de personal. Así mismo, señaló que no analizó que en otros casos como el

suyo, se procedió a realizar la reincorporación. Al respecto, se repara que aun cuando la hoja de vida de la demandante diera cuenta de su experiencia laboral, lo cierto es que ante la conclusión de que el cargo de registrador municipal no era equivalente al que ocupaba, no podía ser incorporada a ese cargo, como en efecto se expuso en la sentencia controvertida. Ahora, en cuanto a la afirmación de que el Tribunal no analizó el caso de otros compañeros de trabajo que si fueron incorporados, se precisa que esta situación también fue examinada en los siguientes términos: “[…] asistiéndole a la demandante la carga de probar porque su calidad ofrecía un mejor servicio a la de los vinculados en la entidad, y una vez revisado el acervo probatorio allegado al proceso, se tiene por exiguo, sino inexistente; que el supuesto de hecho perseguido, se quedó en una simple afirmación, pues no se demostró que la señora Cordero Bayona tenía mejor derecho al de aquellos que fueron incorporados en los cargos que quedaron en la sede central, pues en aquella estaban los cargos equivalentes al empleo que venía ocupando la señora Cordero Bayona […]” De lo expuesto, se colige que la accionante no logró acreditar que tuviera un mejor derecho frente a los demás compañeros, carga que debía cumplir para que se accedieran a las pretensiones de la demanda. En ese orden de ideas, se advierte que en la sentencia controvertida no se configuró ninguna causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En consecuencia, se negará el amparo solicitado por la señora Yolanda Cordero

Bayona, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Negar el amparo solicitado por la señora Yolanda Cordero Bayona, mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS