CE-11001-03-15-000-2016-03352-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / PRINCIPIO DE

CONGRUENCIA / RETIRO SIN MOTIVACIÓN / EMPLEADO PROVISIONAL / LÍMITE INDEMNIZATORIO / DEFECTO PROCEDIMENTAL - Inexistencia El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del 11 de mayo de 2016 incurrió en defecto procedimental, por desconocimiento del principio de congruencia, al aplicar el límite indemnizatorio establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014, a pesar de que esa providencia fue expedida con posterioridad a la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) La Sala concluye que la sentencia del 11 de mayo de 2016 no incurrió en defecto procedimental, por desconocimiento del principio de congruencia, al aplicar el límite indemnizatorio establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014, a pesar de que esa providencia fue expedida con posterioridad a la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En realidad, la sentencia objeto de tutela aplicó las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014 y acogió los límites indemnizatorios a la hora de ordenar el reintegro de la actora, que ocupaba un cargo provisional en el municipio de Villavicencio. Queda así resuelto el problema jurídico. En consecuencia, la Sala confirmará el fallo impugnado, que denegó las pretensiones de la tutela.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 187

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03352-01(AC)

Actor: CLAUDIA MILENA GATIVA ÁVILA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META La Sala decide la impugnación interpuesta por Claudia Milena Gativa Ávila contra la sentencia del 9 de febrero de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que denegó el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, Claudia Milena Gativa Ávila, por intermedio de apoderado, pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta, con ocasión de la sentencia del 11 de mayo de 2016, que revocó el fallo del 28 de noviembre de 2013, dictado por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio y, en su lugar, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el municipio de Villavicencio. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: Que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la justicia, a la igualdad del actor, vulnerados por el Tribunal Administrativo del

Meta, en la sentencia del 11 de mayo de 2016, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de Claudia Milena Gativa Ávila contra el Municipio de Villavicencio, radicación número 5001-33-33-006-2012-00193-01, por incongruencia de la sentencia y violación al derecho de contradicción. En consecuencia, que se revoque, o deje sin efecto, la orden dada en la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta de descontar del monto de la indemnización, reconocida en la misma sentencia, “las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la actora mientras estuvo desvinculada del cargo, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario, de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales de unificación, esbozados en la parte considerativa de esta providencia”, y en su lugar ORDENE al Tribunal que dentro de las 48 horas siguientes, adicione la sentencia ordenando pagar a título de restablecimiento del derecho, y a cargo de la entidad demandada, todos los salarios, prestaciones sociales y demás beneficios económicos de carácter laboral dejados de percibir desde el día de la desvinculación y hasta la fecha en que se produzca efectivamente el reintegro, teniendo en cuenta para todos los efectos legales que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio, y advirtiendo que no hay lugar a descontar de lo adeudado los valores que pudiera haber percibido de cualquier entidad oficial durante el tiempo de desvinculación1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información:

Que la señora Claudia Milena Gativa Ávila presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Villavicencio, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 1082 del 21 de julio de 2012, que dio por terminado el nombramiento provisional en el cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 05, de la Dirección de Impuestos y Tesorería de la Secretaría 1 Folios 3 y 4. de Hacienda de ese municipio. Que, mediante sentencia del 28 de noviembre de 2013, el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que el vencimiento del término de seis meses de la provisionalidad era suficiente motivación para dar por terminado el nombramiento. Que Claudia Milena Gativa Ávila interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia y, mediante sentencia del 11 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo del Meta la confirmó, por las mismas razones del a quo. Que la demandante instauró acción de tutela contra la sentencia del 3 de febrero de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, y, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2015, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en segunda instancia, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la actora. En consecuencia, dejó sin efectos el fallo cuestionado y ordenó al Tribunal Administrativo del Meta proferir una providencia de reemplazo, en la que tuviera en cuenta la ratio decidendi de la sentencia SU-917 de 2010, que se refirió a la debida motivación de los actos de retiro de empleados

provisionales. Que, en cumplimiento de la orden de tutela, mediante sentencia del 11 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo del Meta revocó el fallo del 28 de noviembre de 2013 y, en su lugar, condenó al municipio de Villavicencio a reintegrar a la demandante al cargo que ocupaba y a pagarle los salarios y prestaciones dejados de percibir. No obstante, de conformidad con el criterio fijado por la Corte Constitucional, en la sentencia SU-556 de 2014, dispuso que se descontaran las sumas que por cualquier concepto laboral hubiese percibido, y que la suma a pagar no podría ser inferior a 6 ni superior a 24 meses de salario.

3. Argumentos de la tutela La señora Claudia Milena Gativa Ávila alegó que la sentencia del 11 de mayo de 2016 incurrió en defecto procedimental absoluto, por desconocimiento del principio de congruencia.

En concreto, señaló que, al ordenar, en segunda instancia, que se descontara lo que hubiere percibido por cualquier concepto laboral y que la condena no podría ser inferior a 6 ni superior a 24 meses de salario, sin que el municipio de Villavicencio hubiera solicitado la aplicación del criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014, la providencia desconoció el derecho de contradicción, porque la demandante no tuvo oportunidad de controvertir esa decisión.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada El magistrado del Tribunal Administrativo del Meta, ponente de la sentencia del 11 de mayo de 2016, sostuvo que la providencia no vulneró los derechos fundamentales de la demandante, porque los descuentos ordenados sobre la

indemnización a reconocer como restablecimiento del derecho se atienen a las reglas jurídicas contenidas en las sentencias de unificación SU-556 de 2014, SU053 de 2015 y SU-054 de 2015, proferidas por la Corte Constitucional.

5. Intervención de terceros El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del municipio de Villavicencio (entidad demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho) señaló que no tiene injerencia en los hechos que dieron lugar a la interposición de la tutela, porque no intervino en la expedición de la sentencia que se cuestiona.

No obstante, alegó que la tutela es improcedente, porque el juez constitucional no puede cuestionar las decisiones de las autoridades judiciales, y que eso atentaría contra los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica. Que, en todo caso, el demandante no acreditó encontrarse frente a un perjuicio irremediable que amerite la procedencia excepcional de la tutela.

6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 9 de febrero de 2017, denegó el amparo solicitado. En síntesis, sostuvo que las sentencias de unificación de la Corte Constitucional, en las que se fija la interpretación de las normas de rango superior, tienen carácter vinculante para las autoridades judiciales, por lo que la sentencia del 11 de mayo de 2016 no incurrió en defecto procedimental, al aplicar los límites indemnizatorios fijados en la sentencia SU-556 de 2014.

Que, además, contra lo alegado por la demandante, la sentencia de primera

instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho denegó las pretensiones de la demanda, por lo que no era exigible que el municipio de Villavicencio hubiera apelado la sentencia y solicitado la aplicación del criterio establecido en la sentencia de unificación2.

7. Impugnación La señora Claudia Milena Gativa Ávila impugnó el fallo de primera instancia.

Sostuvo que fue equivocado que el a quo se refiriera al carácter vinculante de las sentencias de la Corte Constitucional, sin determinar, al mismo tiempo, cuál es el efecto temporal de esas providencias. Que el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 establece que las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, al ejercer el control de constitucionalidad en los términos del artículo 241 de la Carta, entre los que se encuentran las sentencias de revisión de asuntos de tutela, tienen efectos hacia el futuro, a menos que esa Corporación determine lo contrario. Que las sentencias SU-556 de 2014, SU-053 de 2015 y SU-054 de 2015 son vinculantes hacia el futuro, porque la Corte no estableció un efecto distinto. Que, en consecuencia, el Tribunal Administrativo del Meta no podía aplicar esas providencias al asunto, porque la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada antes de su expedición, en concreto, cuando estaba vigente el criterio de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que indicaba que no había lugar a efectuar los descuentos sobre las sumas reconocidas a título de restablecimiento del derecho3. Que, por último, al señalar que no se había vulnerado el principio de congruencia,

porque no era exigible al municipio de Villavicencio haber presentado los límites indemnizatorios como argumento de defensa, el a quo no tuvo en cuenta que ese principio también involucra la estabilidad de la jurisprudencia, esto es, que los 2 El Magistrado William Hernández Gómez salvó el voto, por cuanto estimó que debió concederse el amparo pedido y ordenar al Tribunal Administrativo del Meta se pronunciara sobre el precedente del Consejo de Estado, relacionado con la imposibilidad de efectuar descuentos sobre las condenas que ordenan el reintegro de empleados provisionales. 3 La actora se refiere a la sentencia del 29 de enero de 2008, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, magistrado ponente Jesús María Lemos Bustamante, radicación 76001-23-31-0002000-02046-02(IJ). procesos no deben ser resueltos con fundamento en pronunciamientos que no habían sido expedidos al momento en que se presentó la demanda.

II. CONSIDERACIONES

1. Cuestión previa Por auto del 27 de julio de 2017, el Despacho sustanciador declaró fundado el impedimento manifestado por el magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez, por haber participado en la decisión de la acción de tutela instaurada por la señora Gativa Ávila contra la sentencia del 3 de febrero de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta. Esto es, porque participó en el proceso que dio lugar a la providencia objeto de tutela (sentencia del 11 de mayo de 2016)4.

En consecuencia, se designó a la doctora María Eugenia Sánchez Estrada como

conjuez para integrar la Sala. No obstante, la elección del Consejero Julio Roberto Piza Rodríguez, como Magistrado de la Sección Cuarta de la Corporación, modifica la integración de la Sala y desplaza a la conjuez designada, en los términos del inciso final del artículo 116 CPACA5.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo 4 En consecuencia, la doctora María Eugenia Sánchez Estrada, Conjuez de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, pasa a integrar la Sala. 5 “Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el periodo para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la Sala, los nuevos magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos” impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la

razón para conceder la tutela. A partir del año 20126, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, se precisó que la acción de tutela es procedente, incluso, para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto procedimental

absoluto; (iv) defecto orgánico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 6 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 7 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

3. Planteamiento y solución del problema jurídico Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala pasa a estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales.

En los términos de la impugnación, el problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del 11 de mayo de 2016 incurrió en defecto procedimental, por desconocimiento del principio de congruencia, al aplicar el límite indemnizatorio

establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014, a pesar de que esa providencia fue expedida con posterioridad a la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala estima pertinente resaltar que el principio de congruencia trae aparejada la armonía entre lo pedido por las partes y lo que el juez decide. Es decir que, en virtud de ese principio procesal, el juez no puede resolver cuestiones ajenas al conflicto ni conceder algo más allá o por fuera de lo pedido, dado que, de hacerlo, vulneraría el debido proceso, en su componente de defensa y contradicción8. No obstante, debe tenerse en cuenta que, en materia de lo contencioso administrativo, el artículo 187 de la Ley 1437 de 20119 faculta al juez para 8 En el mismo sentido, ver sentencia del 16 de septiembre de 2011, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Expediente No: 25000232700020070016701 (17417). Demandante: Shool Duque S.A. en liquidación. Demandado: U.A.E. DIAN. 9 Artículo 187. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. restablecer el derecho y «estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas». Entonces, la norma concede al juez un amplio margen para decidir razonablemente cuál es la forma de restablecer el derecho vulnerado por el acto administrativo ilegal. Entonces, no habrá violación del principio procesal de congruencia, cuando el juez administrativo ordena restablecer el derecho en la forma que considera más apropiada. Ahora bien, como lo explicó el a quo, en la sentencia SU-556 de 2014, la Corte Constitucional unificó las órdenes que se deben dar en los casos en los que se pruebe que los empleados nombrados de manera provisional fueron retirados mediante acto sin motivación, en el siguiente sentido: «(i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni

pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario». Esas son, pues, las reglas que fijó la Corte Constitucional, al interpretar el régimen de los empleados provisionales y la correcta forma de indemnizar el daño causado por el retiro sin motivación. Por lo tanto, tales reglas tienen fuerza vinculante para todos los jueces de la República, pues, en las sentencias de unificación, la Corte Constitucional fija el contenido y alcance de la ley10. En el sub lite, es evidente que la forma en que el Tribunal Administrativo del Meta ordenó restablecer el derecho de la demandante tiene como fundamento las reglas de indemnización que fijó la Corte Constitucional, mediante sentencias de unificación, para el caso de los empleados nombrados en provisionalidad y que fueron retirados mediante actos ilegales. Esto es, la decisión aquí acusada se ajusta a las reglas de interpretación fijadas por esa Corporación. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor (Negrillas fuera de texto). 10 Sentencias C-634 de 2011 y C-816 de 2011 de la Corte Constitucional. Entonces, conforme con la facultad que le confiere el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal Administrativo del Meta determinó que la forma apropiada para restablecer el derecho particular invocado por la señora Gativa Ávila, era mediante el acatamiento de las reglas de interpretación fijadas por la Corte Constitucional.

En efecto, la autoridad demandada fundamentó la decisión en el cambio de jurisprudencia introducido por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación, que fijó reglas de interpretación sobre el régimen de empleados provisionales y sobre la forma de indemnizar el daño causado por el retiro. De modo que, a juicio de la Sala, la autoridad demandada citó la sentencia de unificación como soporte jurídico de la decisión, esto es, como derecho aplicable al caso controvertido. En cuanto a aplicabilidad en el tiempo del criterio fijado en la sentencia SU-556 de 2014, la Sala debe dejar claro que la aplicación de la jurisprudencia «en el ejercicio jurisdiccional se orienta a garantizar que, bajo supuestos fácticos y jurídicos similares, los jueces diriman las controversias en el mismo sentido en que se hizo en providencias anteriores, cuando éstas constituyan un precedente vigente (…) la aplicación de la posición jurisprudencial vinculante al momento de resolver el debate, no es contraria a tales preceptos11, amén de que constituía un precedente vinculante para el juez de primera instancia»12. De acuerdo con lo anterior, la aplicación inmediata del cambio jurisprudencial se justifica en las situaciones que están siendo controvertidas en sede judicial. Por lo tanto, dado que, al momento en que se expidió la sentencia SU-556 de 2014, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Claudia Milena Gativa Ávila se encontraba en curso, la aplicación del criterio que allí fijo la Corte Constitucional no solamente era necesaria, sino imperativa, como garantía del derecho a la igualdad de las personas que tenían en discusión asuntos similares.

Así las cosas, la Sala concluye la sentencia del 11 de mayo de 2016 no incurrió en defecto procedimental, por desconocimiento del principio de congruencia, al aplicar el límite indemnizatorio establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU556 de 2014, a pesar de que esa providencie fue expedida con posterioridad a la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En realidad, la sentencia objeto de tutela aplicó las reglas fijadas por la Corte Constitucional en 11 Se refiere a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 22 de octubre de 2015, radicación 18001-2331-000-2003-00151-01(19704). la sentencia SU-556 de 2014 y acogió los límites indemnizatorios a la hora de ordenar el reintegro de la señora Gativa Ávila, que ocupaba un cargo provisional en el municipio de Villavicencio. Queda así resuelto el problema jurídico. En consecuencia, la Sala confirmará el fallo impugnado, que denegó las pretensiones de la tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ