CE-11001-03-15-000-2016-03367-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INGRESO BASE DE

LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / PRECEDENTE APLICABLE - Criterio jurisprudencial vigente al momento de proferirse la sentencia cuestionada / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Abordando el caso concreto (…) se encuentra demostrado que los accionantes se encontraban amparados por el régimen de transición previsto en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, tal como lo concluyó el Tribunal Administrativo de Nariño en las sentencias censuradas, en tanto encontró acreditados los requisitos de edad y tiempo de servicios a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (…)se encuentra que con las sentencias acusadas que decidieron revocar los fallos de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de las demandas ordinarias promovidas por los accionantes, al dar prevalencia al lineamiento trazado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, con las cuales se estableció que el IBL y los factores salariales que lo componen no era un aspecto cobijado por el régimen de transición, sino que para determinarlo se debía acudir al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales alegados, los cuales resulta necesario amparar en esta oportunidad. Lo anterior en consideración a que la administración, en su momento, debió reconocer el derecho a los actores con

observancia de las normas aplicables al caso concreto para el momento de consolidación del derecho y al criterio del máximo órgano jurisdiccional competente sobre la materia, sin que el cambio legislativo o la interpretación constitucional posterior a la adquisición del status pensional y del reconocimiento de la prestación económica que se hiciera frente a una norma, como lo fue el que efectuó la Corte Constitucional con las sentencias C-258 de 2013 y SU230 de 2015, tuviera la entidad suficiente para variar la decisión que en derecho correspondía. (…) Por lo que, se concluye, que la autoridad accionada aun cuando respetó las reglas que fijó la Corte Constitucional en las sentencias de referencia, lo cierto es que no tuvo en cuenta que su aplicación dependía de la época en que se consolidó el derecho pensional de los empleados, de manera que, para el caso concreto, la situación de los demandantes se enmarcaba en el precedente jurisprudencial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado con la sentencia del 4 de agosto de 2010

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 36 / LEY 4 DE 1992 - ARTÍCULO 17 / LEY 33 DE 1985 - ARTÍCULO 1 - PARÁGRAFO 2 / ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 / DECRETO 1158 DE 1994 / DECRETO 1068 DE 1995

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia estudia los requisitos generales de procedencia para controvertir una providencia judicial, cuando la misma vulnera derechos fundamentales, al respecto, consultar la sentencia del 5 de agosto de

2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación. En relación con la aplicación del régimen de transición, ver las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03367-01(AC)

Actor: JESÚS IGNACIO BENAVIDES BURBANO Y MARÍA ISABEL MARTÍNEZ

FIGUEROA

Demandado: TRIBUNAL ADMNISTRATIVO DE NARIÑO OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver las impugnaciones interpuestas por el apoderado general de la Universidad de Nariño y por el Director Jurídico de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), en contra de la sentencia del 11 de mayo de 2017, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante la cual accedió al amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 15 de febrero de 20171 en la Secretaría General del Consejo de Estado, los señores Jesús Ignacio Benavides Burbano y María Isabel Martínez, por intermedio de apoderado judicial, ejercieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de reclamar el amparo de sus

derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. Tales derechos los consideraron vulnerados con ocasión de las sentencias del 19 de agosto de 2016 y del 23 de septiembre de 2016, proferidas por la referida autoridad judicial en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 5200133330082012-0302 y radicado No. 52001333300820130008101, respectivamente, instaurados por los actores contra la UGPP, en las que revocaron las decisiones dictadas en primera instancia que habían accedido a las pretensiones de las demandas y, en su lugar, las negaron. A título de amparo constitucional, solicitaron: “PRIMERA.- Declarar que el Honorable Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Oral al proferir sentencias de segundo grado, vulneró a la accionantes, los derechos fundamentales a la igualdad frente a la aplicación del bloque de jurisprudencia relacionada con la inclusión de todos los factores salariales en el IBL de la pensión de vejez, el debido 1 Folio 1. proceso judicial y demás derechos constitucionales que resulten del estudio y análisis de los hechos que fundamentan la acción. SEGUNDO.- En consecuencia declarar que las sentencias de segundo grado proferidas por el Honorable Tribunal Administrativo – Sala del Sistema Oral, carecen de efectos legales. TERCERA.- En su lugar, ordenar a la Corporación Judicial demandada para que realice los trámites procesales pertinentes encaminados a dictar sentencias de segundo grado fundamentadas en la línea jurisprudencial referida en la ratio decidendi de la demanda constitucional que sostiene que las liquidaciones y reliquidación de las pensiones del régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de

1993 y de los excepcionales que trata el artículo 279 de la misma ley deben incluirse en el Ingreso Base de Liquidación todos los factores salariales”2. (Sic para lo transcrito) A juicio de la parte accionante, las providencias judiciales cuestionadas desconocieron el precedente contenido en sentencia la del Consejo de Estado que, dispone que, de conformidad con los principios de favorabilidad e inescindibilidad de la norma, a los empleados públicos en régimen de transición les asistirá el derecho a que la pensión se liquide con los requisitos de edad, tiempo, monto y cálculo del IBL contenidos en la norma anterior a la expedición y entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es la Ley 33 de 1985. Al respecto los tutelantes citaron la sentencia de unificación de jurisprudencia del 4 de agosto de 2010, radicado No. 25000232500020060750901 y el fallo del 25 de febrero de 2016, radicado No. 25000234200020130154101, ambas proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado; las cuales –en sentir de los actores– fundamentan la aplicación de manera íntegra del régimen de transición, incluyendo los factores salariales que habitualmente y de forma periódica se percibieron en el último año de servicios. Para efectos de su aplicación transcribieron in extenso los referidos fallos.

2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 2.1. La Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) y la Universidad de Nariño

reconocieron pensión de vejez a los señores Jesús Ignacio Benavides Burbano y María Isabel Martínez Figueroa, respectivamente. El cálculo del ingreso base de liquidación pensional se efectuó teniendo en cuenta algunos de los factores salariales devengados durante los últimos 10 años de servicio. 2.2. Los accionantes solicitaron a las entidades públicas correspondientes la reliquidación de sus mesadas pensionales, en el sentido de actualizar el monto incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el momento de la 2 Folio 33 y 34. adquisición del status pensional, de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, modificado por el 1º de la Ley 62 de 1985, peticiones que fueron negadas. 2.3. Los demandantes de los procesos ordinarios presentaron sendas demandas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto, mediante sentencias del 17 de julio de 2015 –en el proceso instaurado por el señor Benavides Burbanoy del 20 de marzo de 2015 –en el proceso instaurado por la señora Martínez Figueroa– accedió a las pretensiones de las demandas, fundamentando su decisión en las sentencias de unificación de jurisprudencia dictadas por el Consejo de Estado en materia de IBL. 2.5. La UGPP y la Universidad de Nariño apelaron las anteriores providencias, recurso que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de las sentencias del 19 de agosto de 2016 y del 23 de septiembre de 2016, mediante

las cuales revocó los fallos de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de las demanda con fundamento en las sentencias C-258 de 2013 y la SU-230 de 2015 en lo relacionado con los factores salariales a tener en cuenta para la liquidación de la pensión. Para arribar a la citada resolutiva, el ad quem de los procesos ordinarios precisó que con fundamento en la sentencia C-816 de 2011 dictada por la Corte Constitucional, se deben aplicar de manera preferente las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, motivo por el cual correspondía resolver el caso concreto con los criterios establecidos en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Bajo el parámetro de interpretación acogido en respeto de las sentencias de constitucionalidad y de unificación de jurisprudencia, argumentó que “… para efectos de establecer los factores salariales que deben tenerse en cuenta al momento de realizar la respectiva liquidación de la pensión, deberá seguir los lineamientos establecidos por la sentencia C-258 de 2013 y SU 427 de 2016, en atención a que el ingreso base de liquidación, se integrará por la sumatoria de los factores salariales que efectivamente se cotizaron, es decir, que tengan carácter remunerativo del servicio; así como también el acto legislativo 01 de 2005 cuando señala que a fin de proteger la sostenibilidad económica y financiera del Sistema General de Seguridad Social las mesadas pensionales cualquiera sea el régimen pensional que las regule deben observar el imperativo de efectuar los correspondientes aportes parafiscales para el cometido trazado”.

El ad quem valoró en su conjunto las pruebas allegadas a la actuación, encontrando que no existía elemento de convicción alguno en el plenario que diera cuenta de aportes adicionales al sistema pensional, concluyendo que unos fueron los factores devengados y otros los aportes efectivamente realizados al sistema3. 3 Folios 43 y 52 del expediente de tutela

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda Mediante auto del 17 de noviembre de 20164, la Magistrada Ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo, ordenó su notificación a la parte actora y a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño. Así mismo, dispuso la vinculación de la UGPP como tercero con interés en el resultado del proceso.

El 11 de enero de 20175, mediante auto se ordenó la notificación correspondiente a la Universidad de Nariño como tercera interesada. 3.2. Intervención de la autoridad judicial accionada – Tribunal Administrativo de Nariño El Magistrado Ponente de las decisiones censuradas señaló que no vulneró alguno de los derechos fundamentales invocados por los accionantes, toda vez que, pese a que revocó las sentencias proferidas en primera instancia, lo hizo con fundamento en el precedente de la Corte Constitucional que es de obligatorio cumplimiento. Precisó que la acción de tutela no constituye una etapa procesal adicional para controvertir un asunto que fue resuelto por el juez competente y en el que se respetaron las garantías constitucionales y legales. Solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, al considerar que si bien

se efectuó una interpretación contraria a la pretendida por los accionantes, este hecho no demuestra la existencia del defecto alegado y las decisiones son razonables y carecen de arbitrariedad. Explicó que la sentencia SU-230 de 2015 proferida por la Corte Constitucional le dio alcance a lo dispuesto en la C-258 de 2013. Además, citó la sentencia dictada en sede de tutela por el Consejo de Estado – Sección Quinta el 25 de febrero de 2016, proceso No. 2015-03318-00, [Magistrada] ponente Roció Araújo Oñate, la cual estableció que es válido acoger el precedente de la Corte Constitucional cuando el tema puesto a consideración no se encuentra unificado ni es pacífico al interior del máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 3.3. Informe de los terceros vinculados 3.3.1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-6 4 Folio 65. 5 Folio 150. 6 Folios 71 a 84. El Subdirector Jurídico de la entidad, presentó informe en el que manifestó que en las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Nariño no se incurrió en defecto alguno sino que, por el contrario, las mismas se ajustaron al ordenamiento legal y jurisprudencial que regula el tema de la reliquidación pensional. Indicó que el precedente constitucional tiene un alcance preferente, vinculante y obligatorio, “Lo anterior, significa que ante la contradicción de un precedente jurisprudencial definido por la Corte Constitucional y otra alta Corporación Judicial

(e.g. Consejo de Estado, Corte Suprema de Justicia o Consejo Superior de la Judicatura), siempre debe preferir el precedente constitucional definido por el Máximo Tribunal Constitucional. Prevalencia que reconoce la UGPP de cara al contenido del artículo 241 de la Constitución Política (que fija las competencias constitucionales de la Corte Constitucional), y en procura de los principios de Seguridad Jurídica, igualdad, Coherencia del Sistema Judicial, Confianza Legítima, Buena Fe y Cosa Juzgada Constitucional”. Precisó que la parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para el efecto. En ese orden de ideas, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela. 3.3.2. Universidad de Nariño7 Señaló que no existe amenaza o vulneración de derecho fundamental alguno, en atención a que el órgano colegiado no ha incurrido en una vía de hecho por desconocimiento del precedente que permita la procedencia excepcional del amparo constitucional cuando éste se dirige contra una providencia judicial ejecutoriada. Indicó que en el presente caso se está frente a un problema de aplicación de criterios interpretativos brindados por las altas cortes en relación a la fijación del IBL en el régimen de transición, conflicto que surge debido a las diversas líneas jurisprudenciales existentes. Solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela.

4. Fallo impugnado8

La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 11 de mayo de

20179, amparó los derechos fundamentales invocados por los accionantes y dejó sin valor ni efecto jurídico las sentencias de 19 de agosto de 2016 y 23 de septiembre de 2016, proferidas por el Tribunal Administrativo de Nariño. 7 Folios 156 a 158. 8 Folios 132-141. 9 Folios 187 a 195. En consecuencia, ordenó al tribunal accionado proferir nuevas decisiones respecto de cada uno de los procesos, teniendo en cuenta el precedente del Consejo de Estado, contenido en la sentencia de 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09). Para arribar a la citada resolutiva adujo que “… la variación jurisprudencial que introdujo la SU-230 de 2015 representa una alteración significativa de las relaciones jurídicas que se suscitan entre las personas con derecho a pensión bajo el régimen de transición y los respectivos fondos de pensiones (…) De este modo, a juicio de la Sala, el pronunciamiento de la Corte Constitucional produjo la extinción de un derecho sustancial de carácter pensional (o al menos la eliminación de una expectativa legítima) de las personas beneficiarias del régimen de transición, que creían, con fundamento en la jurisprudencia, que el ingreso base de liquidación de sus pensiones debía ser calculado en la forma prevista en el régimen anterior”. El a quo constitucional precisó que la sentencia SU-230 de 2015 no puede ser objeto de aplicación inmediata, toda vez que esto resultaría desproporcionado de cara a la afectación de los derechos pensionales. Por lo anterior, indicó que el precedente establecido en esta providencia solo se debe aplicar en aquellos casos

en los que la controversia judicial se formule (presentación de la demanda ordinaria) con posterioridad a la existencia del precedente (29 de abril de 2015), pues solo a partir de ese momento podría exigírsele al ciudadano que conozca la nueva postura jurisprudencial y con ello salvaguardar sus expectativas legítimas. Explicó que “En el sub lite, ocurre que la demanda de Jesús Ignacio Benavides Burbano se radicó el 20 de junio de 2013 y la de María Isabel Martínez Figueroa el 25 de febrero de 2013 en el Juzgado Octavo Administrativo de Pasto. Y eso significa que las reclamaciones judiciales se hicieron antes de la existencia del precedente de la SU-230 de 2015, es decir, cuando los demandantes acudieron a la jurisdicción, tenían la expectativa legítima de que le asistía el derecho al IBL con el régimen anterior”. Señaló que el tribunal defraudó la confianza legítima de los demandantes, pues no le era aplicable el precedente de la Corte Constitucional, sino el del Consejo de Estado contenido en la sentencia de 4 de agosto de 2010, vigente para la fecha en que se efectuó el reclamo judicial del derecho pensional. La sentencia fue notificada por medios electrónicos a las partes y a los intervinientes el 31 de mayo de 2017, según constancias visibles a folios 196 a 202 del expediente.

5. Impugnaciones10 5.1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-11 10 Folios 151-170. 11 Folios 204 a 217.

Por medio de escrito radicado el 2 de junio de 201712, impugnó el fallo de primera

instancia, para lo cual reiteró los argumentos de la contestación de la demanda, a saber, que la acción de tutela no constituye una tercera instancia del trámite ordinario y que la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño se ciñó a los parámetros constitucionales y legales establecidos. Hizo referencia a la sentencia SU427 de 2016 dictada por la Corte Constitucional, en la cual se hizo referencia a las teorías del abuso del derecho y fraude a la ley, en el sentido de precisar que no se trata de establecer la existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de una interpretación de la ley que resulta contraria a la Constitución, como resultado de la cual, la persona accedió a una pensión por fuera del sentido –conforme a la carta– del régimen pensional y que produce una objetiva desproporción y falta de razonabilidad en la prestación. 5.2. Universidad de Nariño13 Con escrito radicado el 5 de junio de 201714, señaló que “… la H. Corte Constitucional mediante sentencia SU-230 de 2015 instituyó una regla de interpretación constitucional, extendiendo los efectos de la sentencia C-258 al ingreso base de liquidación de todas las pensiones cobijadas por el artículo 36 de la ley 100 de 1993, añadiendo que este fallo se consagró como precedente obligatorio en el entendido de que el Ingreso Base de Liquidación, no se constituye como un aspecto inmerso en la transición del artículo 36 ibídem, razón por la cual debe someterse al régimen general creado por la ley 100 de 1993, sin importar el régimen especial al cual se (sic) pertenezca el beneficiario.

De ahí, que los únicos aspectos incluidos en la transición sean la edad, monto y tiempo de servicio”. Precisó que la sentencia de primera instancia desconoció la regla general prevista por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2005, según la cual para obtener el IBL de la pensión de jubilación, no es posible incluir valores respecto de los cuales no se efectuó cotización alguna, lo cual no afecta las expectativas legítimas de la accionante, pues esa norma fue expedida con anterioridad a la reclamación judicial.

6. Trámite en segunda instancia El expediente correspondió por reparto al despacho del Magistado Alberto Yepes Barreiro, quien mediante auto del 11 de julio de 2017, consideró que existía una nulidad saneable, en consideración a que se no había integrado correctamente el contradictorio. En consecuencia, ordenó vincular al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto, como tercero con interés en el resultado del proceso, así como notificarle las decisiones proferidas en el proceso. 12 Dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991. 13 Folios 232 a 234. 14 Siendo oportuna la interposición a la luz de lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto Ley 2591. de 1991.

En esta oportunidad, el titular del despacho judicial vinculado como tercero presentó informe15, en el que, luego de efectuar un recuento de lo que sucedió en los procesos 2013-00081-01 y 2013-00302-01, manifestó que las decisiones asumidas en las providencias cuestionadas se encuentran suficientemente justificadas. Con ello igualmente saneó la nulidad advertida.

El magistrado a quien correspondió por reparto la elaboración de la ponencia presentó un proyecto de decisión que no obtuvo la mayoría suficiente para su aprobación en la Sala de Decisión del 27 de julio de 201716.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de 11 de mayo de 2017 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y, en el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta

Corporación.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 11 de mayo de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el curso de la acción de tutela instaurada por los señores Jesús Ignacio Benavides Burbano y María Isabel Martínez Figueroa contra el Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, para lo cual resulta procedente responder el siguiente problema jurídico: ¿Incurrió la autoridad judicial accionada en desconocimiento de los derechos fundamentales de los accionantes, al dar aplicación al precedente constitucional fijado en las sentencias C-258 de 2013 y SU230 de 2015 y no al contenido de unificación de jurisprudencia dictadas por el Consejo de Estado, Sección Segunda?

Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas:

(i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) régimen de liquidación de IBL en las sentencias dictadas por la Corte Constitucional y la prelación que en principio tiene su aplicación; (iii) análisis del caso concreto de cara a los argumentos expuestos en los escritos de impugnación.

3. Razones jurídicas de la decisión 3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 15 Folios 285 a 288. 16 Ve folio 295.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012,17 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.18 Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.19 Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201420, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590/2005, M.P. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia

judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia21 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. Por tanto, la Sección verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los 17 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente No. 2009-0132801. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. C.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 18 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 19 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra

providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” (Negrillas dentro del texto). 20 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS. C.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ. 21 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 3.2. Régimen jurídico para la determinación del ingreso base de liquidación –IBL– y factores de liquidación en el régimen de transición consagrado en la el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 El artículo 21 de la Ley 100 de 1993 determina: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con

base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo”. En este mismo sentido, resulta pertinente indicar que los Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995, establecieron los factores que constituyen el salario mensual base de los servidores públicos, a saber: -La asignación básica mensual; -Los gastos de representación; -La prima técnica, cuando sea factor de salario; -Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación, cuando sea factor de salario; -La remuneración por trabajo dominical y festivo; -La remuneración por trabajo suplementario, horas extras o nocturno; y -La bonificación por servicios prestados. A su vez, el artículo 36 del mismo cuerpo normativo estableció como régimen de transición, a efectos de lograr la protección de las expectativas legítimas tras la expedición de la norma, lo siguiente: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las

personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en l