CE-11001-03-15-000-2016-03438-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL /

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO

DE CONFIANZA LEGÍTIMA / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / RÉGIMEN

DE TRANSICIÓN

[A] la Sala le corresponde determinar si se ajustó a derecho la decisión del a quo, que concluyó que la autoridad judicial demandada no vulneró los derechos fundamentales del actor al aplicar la regla jurisprudencial fijada en las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 (…) En el sub lite, ocurre que la demanda de[l] [accionante] fue presentada el 30 de enero de 2013. Eso significa que la reclamación judicial se hizo antes de la publicación del precedente de la SU-230 de 2015, es decir, cuando el demandante acudió a la jurisdicción, tenía la expectativa legítima de que le asistía el derecho al IBL con el régimen anterior. Ahora, si bien para el 16 de septiembre de 2016, fecha en que se profirió la sentencia cuestionada (segunda instancia en el proceso ordinario), ya había sido publicado el precedente judicial de la SU-230 de 2015, lo cierto es que la aplicación en ese caso concreto significó defraudar la confianza legítima del demandante, quien acudió a reclamar un derecho pensional con la expectativa que la propia jurisprudencia le creó. Se insiste, la sentencia SU-230 de 2015 únicamente se aplica para las controversias que se promuevan después de la publicación de esa sentencia (…) De ese modo, la autoridad judicial demandada debió aplicar el precedente judicial del Consejo de Estado, fijado en la sentencia

de unificación del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09), que era el precedente vigente para la fecha en que se reclamó judicialmente el derecho pensional (…) a juicio de la Sala, el precedente judicial adoptado en la SU-230 de 2015 no resultaba aplicable en el proceso promovido por [actor] contra la UGPP, so pena de defraudar las expectativas legítimas del pensionado (…) Queda resuelto, entonces, el problema jurídico propuesto la sentencia del a quo no estuvo ajustada a derecho, porque la autoridad judicial demandada sí debió aplicar el precedente judicial del Consejo de Estado, contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09), mas no el de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (E)

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03438-01(AC)

Actor: JOSÉ SAMUEL GONZÁLEZ BURBANO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, SALA DE DECISIÓN ORAL La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 29 de marzo de 20171, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que denegó las pretensiones de la tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el señor José Samuel González Burbano pidió

la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia del 16 de septiembre de 2016, proferida por la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Nariño, que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección (en adelante UGPP). Concretamente, formuló las siguientes pretensiones: (…)

2. Que se deje sin ningún efecto la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño impugnada a través de la presente acción de tutela y, en su lugar, se decida confirmar la sentencia de primera instancia, que ordenó el restablecimiento del derecho en la forma pedida en la demanda.

3. Que se ordene al Tribunal Administrativo de Nariño, que en el término de 48 horas proceda a dar cumplimiento al fallo de tutela2.

2. Hechos Revisado el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Que, mediante Resolución 20692 del 29 de julio de 2002, en su momento, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció pensión mensual vitalicia de vejez a José Samuel González Burbano. Que, en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la prestación fue liquidada «con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 7 años, 8 meses y 5 días, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100/93, y en sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional, entre el 01 de

abril de 1994 y el 05 de diciembre de 2001»3. 1 Folios 148-157 del expediente de tutela. 2 Folio 9 del expediente de tutela. 3 Folio 107 del expediente del proceso ordinario. Que, por Resolución 41364 del 18 de agosto de 2006, Cajanal reliquidó la pensión de José Samuel González Burbano por retiro definitivo del servicio. Que, el 3 de julio de 2012, José Samuel González Burbano solicitó la reliquidación de la pensión, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. Que, sin embargo, la UGPP denegó esa petición, mediante las Resoluciones RPD 009619 del 19 de septiembre de 2012 y RDP 014953 del 9 de noviembre de 2012. Que, ante esa situación, José Samuel González Burbano impetró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyas pretensiones iban encaminadas a obtener la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Que, por sentencia del 30 de septiembre de 2014, el Juzgado Administrativo de Descongestión de Mocoa accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la UGPP «reliquidar y pagar en favor del señor JOSÉ SAMUEL GONZÁLEZ BURBANO, la pensión de jubilación en cuantía del 75% sobre los factores devengados en el lapso de tiempo referenciado, desde el día en que adquirió su derecho pensional»4. Que, inconforme con esa decisión, la UGPP apeló y, mediante sentencia del 16

de septiembre de 2016, la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Nariño revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. En resumen, las razones del tribunal fueron: i) que, de acuerdo con la sentencia C-258 de 2013, la pensión solo puede liquidarse con los factores salariales efectivamente cotizados; ii) que, de conformidad con la SU-230 de 2015, el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición previsto en el artícuo 36 de la Ley 100 de 1993; iii) que, según la sentencia C-816 de 2011, las providencias de la Corte Constitucional tienen preeminencia sobre la jurisprudencia de los demás órganos de cierre; iv) que, por lo tanto, la pensión de la demandante debía liquidarse con los factores salariales de los últimos 10 años de servicio y sobre los que efectivamente cotizó, tal y como se hizo en los actos administrativos demandados.

3. Argumentos de la tutela 4 Folio 272 del expediente del proceso ordinario.

El señor José Samuel González Burbano adujo que la providencia judicial cuestionada desconoció el precedente de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, contenido en la sentencia del 25 de febrero de 2016 (expediente 25000234200020130154101). Que, esa decisión, la Sección Segunda reiteró la regla jurisprudencial unificada de la sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09), según la cual, la liquidación pensional de los servidores públicos cobijados por el régimen de transición debe tener en cuenta la

totalidad de factores devengados en el último año de servicios. Que, de hecho, la sentencia del 25 de febrero de 2016 definió al alcance de la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional y precisó que ese pronunciamiento se refirió únicamente al régimen pensional de privilegio contenido en la Ley 4 de 1992 (artículo 17), mas no resultaba aplicable a los demás regímenes pensionales. Que, por ende, la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Nariño no podía denegar las pretensiones en aplicación de la sentencia C-258 de 2013, pues, según el alcance definido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, esa providencia solo aplicaba para aquellos que gozaban del régimen pensional de la Ley 4 de 1992. Que, además, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por sentencia del 26 de noviembre de 2015 (expediente 11001-03-15-000-2015-02598-00), reconoció que esos casos deben ser decididos conforme con el precedente judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

4. Intervenciones En el auto admisorio, el juez de tutela de primera instancia ordenó notificar a la autoridad judicial demandada, Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Nariño, y vinculó a la UGPP y la Contraloría General de la República, como terceros con interés.

4.1. Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Nariño (autoridad judicial demandada) El magistrado ponente de la decisión cuestionada pidió que se denegaran las pretensiones de tutela, porque, la sentencia del 16 de septiembre de 2016 (objeto

de tutela) estuvo debidamente motivada y, en concreto, lo que hizo fue aplicar el precedente de la Corte Constitucional, reiterado recientemente en la sentencia SU-427 de 2016. 4.2. Intervención de la UGPP (tercero vinculado – demandado en el proceso ordinario) El subdirector jurídico pensional de esa entidad pidió que se declarara improcedente la acción de tutela. Para el efecto, adujo: Que la jurisprudencia de la Corte Constitucional es el precedente vinculante y obligatorio para todas las autoridades judiciales, pues es el órgano encargado de velar por la integridad de la Constitución. Que, además, así se dispuso en las sentencias C-539 de 2011, C-634 de 2011 y C-816 de 2011. Que, en concordancia con lo anterior, la pensión de los beneficiaros del régimen de transición debe liquidarse con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, o en el tiempo que hiciera falta para adquirir la pensión, y que, además, solo podían ser tenidos en cuenta los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994 (asignación básica, gastos de representación, prima técnica —cuando sea factor salarial—, remuneración por trabajo suplementario o de horas extras o realizado en horas nocturnas), pues así lo dispuso la Corte Constitucional, en sentencia SU-230 de 2015. Que la sentencia C-258 de 2013 incorporó en abstracto la regla de exclusión del ingreso base de liquidación del régimen de transición, pero que la Corte Constitucional, mediante las providencias T-078 de 2014, A-326 de 2014 y SU230 de 2015, la ha venido aplicando de tal manera que resulta aplicable a los empleados públicos beneficiarios del régimen de transición. Que, en todo caso, la tutela es improcedente para obtener el reajuste pensional, pues, por una parte, existen otros mecanismos de defensa judiciales para discutir el derecho pensional, y por la otra, la actora no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. Que la acción de tutela contra providencias judiciales es de carácter excepcional y exige que concurran unos requisitos generales y, al menos, una causal específica de procedencia. Que en el presente asunto no convergen esas circunstancias y que la actora pretende utilizar la tutela como una instancia adicional. Que la situación jurídica del demandante se encuentra revestida de la figura de la cosa juzgada, toda vez que existe un pronunciamiento judicial sobre ese asunto. 4.3. Contraloría General de la República La Contralora Delegada Sector Defensa, Justicia y Seguridad de la Contraloría General de la República pidió que se exonerara de responsabilidad a esa entidad, por cuanto la parte actora no imputaba la vulneración de derechos fundamentales a una acción u omisión de la Contraría General de la República, sino a una sentencia proferida por la Sala Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Nariño.

5. La sentencia impugnada La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de marzo de 2017, denegó las pretensiones de la tutela. En resumen, explicó: Que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado estaba amparando casos con supuestos fácticos y jurídicos similares, con el argumento

de que las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 no eran aplicables a los empleados públicos. Que, sin embargo, en la sentencia SU-427 de 2016, la Corte Constitucional definió los alcances de las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y precisó que el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición, independientemente del sector (público o privado) o régimen de que se trate. Que, de ese modo, actualmente existen dos interpretaciones sobre la inclusión o exclusión del ingreso base de liquidación el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ambas admisibles y, por ende, aplicables. Que, por lo tanto, el juez de tutela no puede imponer determinada interpretación, so pena de desconocer la autonomía e independencia judicial. Que, en consecuencia, como el tribunal demandado justificó suficiente y razonablemente las razones por las que aplicó la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no se configura el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado.

6. Impugnación La parte actora impugnó, pidió que se revocara la decisión del a quo y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la tutela. En resumen, expuso: Que no es cierto que existan posiciones disimiles entre la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, por cuanto el Consejo de Estado lo que hizo fue definir el alcance de la C-258 de 2013, limitando la aplicación solo para los destinatarios del régimen pensional de la Ley 4 de 1992, pero eso no

implica que esté contradiciendo la regla jurisprudencia de la Corte Constitucional. Que, a la fecha, la Sección Segunda del Consejo de Estado no ha cambiado su posición frente al alcance de la sentencia C-258 de 2013 y, por ende, era obligatorio seguir aplicando la regla jurisprudencial según la cual, tratándose de empleados públicos no cobijados por la Ley 4 de 1992, el ingreso base de liquidación sí hace parte del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Que, en el fallo impugnado, el a quo interpretó la sentencia C-258 de 2013 y estimó que, a partir de esa decisión, el ingreso base de liquidación se entendía excluido del régimen de transición. Que, con ese análisis, el a quo impuso la interpretación que hizo sobre el alcance de la C-258 de 2013 y desestimó la tesis unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Que, finalmente, el juez de tutela de primera instancia desconoció, como también lo hizo la autoridad judicial demandada, el derecho a la igualdad, porque otras Secciones del Consejo de Estado, como la cuarta y la quinta, amparan derechos fundamentales con supuestos fácticos y jurídicos idénticos a los que se discuten en la presente tutela.

II. CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20125, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, se

precisó que la acción de tutela es procedente, incluso, para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto procedimental absoluto; (iv) defecto orgánico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han

venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 5 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 6 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Planteamiento del problema jurídico Conviene señalar que la Sala coincide con el juez de tutela de primera instancia en que la solicitud de amparo presentada por José Samuel González Burbano superó los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y, por ende, pasa a estudiar el asunto de fondo.

En los términos de la impugnación, a la Sala le corresponde determinar si se ajustó a derecho la decisión del a quo, que concluyó que la autoridad judicial demandada no vulneró los derechos fundamentales del actor al aplicar la regla jurisprudencial fijada en las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.

De entrada, la Sala destaca que la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante fallo de tutela del 15 de diciembre de 20167, dejó sin efectos la sentencia del 25 de febrero de 2016 (expediente 4683-13), que, según el actor, definió el alcance de la sentencia C-258 de 2013 y, además, constituía el precedente aplicable. Por lo tanto, ante la pérdida de eficacia jurídica, que se produjo en razón del fallo de tutela, la sentencia del 25 de febrero de 2016 no puede servir de parámetro para abordar el análisis y solución del presente caso. No obstante, como en los argumentos de la tutela se expuso que la posición unificada del Consejo de Estado se originó en la sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09), la Sala abordará el análisis del caso a la luz de esa providencia, pues, como se verá, es la que fijó la tesis vigente del Consejo de Estado. Para ilustrar la forma en que se resolverá el problema jurídico propuesto, la Sala 7 Expediente 11001-03-15-2016-01334-01. se referirá: i) a la sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09); ii) a la sentencia C-258 de 2013; iii) a la sentencia SU-230 de 2015; iv) al principio de confianza legítima, y, finalmente v) abordará la solución del caso concreto8. 2.1. De la sentencia C-258 de 2013 La sentencia C-258 de 2013 analizó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley

4 de 1992, norma que establecía un régimen pensional especial para los congresistas, de ahí que la autoridad judicial demandada debió exponer las razones por las que aplicaba la regla de esa sentencia de constitucionalidad a otro tipo de destinatarios (como el demandante, que en virtud de la transición no gozaba de un régimen privilegiado). No se desconoce que una de las consideraciones de esa providencia expresó que «el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36». Sin embargo, no puede pasarse por alto que ese argumento no lo realizó para definir el alcance y correcta interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues ese no era el objeto del pronunciamiento de la Corte Constitucional, sino para fundamentar por qué no encontraba ajustado a derecho que existiera un régimen pensional de privilegio para los congresistas. Tanto así que, a renglón seguido, el tribunal constitucional expuso: «hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay una razón para extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de Ingreso Base de Liquidación a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia de justificación, este tratamiento diferenciado favorable desconoce el principio de igualdad». 8 La Sala destaca que algunas consideraciones expuestas para resolver este caso han sido

utilizados en múltiples pronunciamiento por esta Sección. Ver expedientes: 11001-03-15-000-201600278-01, 11001-03-15-000-2016-01190-00, 11001-03-15-000-2016-02506-00 (C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas). Así las cosas, las razones expuestas en la sentencia C-258 de 2013 deben interpretarse en el contexto en el cual fueron utilizadas, es decir, para enjuiciar la constitucionalidad de un régimen pensional de privilegio. Siendo así, no es posible extender esos argumentos para afectar a personas que en virtud del régimen de transición no adquieren un estatuto pensional privilegiado, sino que gozan de regímenes pensionales ordinarios: Ley 33 de 1985, Decreto 3135 de 1968, Decreto 1045 de 1978, entre otros. Y es que esos regímenes pensionales anteriores (Ley 33 de 1985, Decreto 3135 de 1968, Decreto 1045 de 1978) son abiertamente distintos al régimen pensional privilegiado que tenían los congresistas (artículo 17 de la Ley 4 de 1992) y, por lo tanto, esa disimilitud impide que la sentencia C-258 pueda ser tenida como precedente judicial, tratándose de pensiones cuyo régimen aplicable sea la Ley 33 de 1985. 2.2. Sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 25000-23-25-0002006-07509-01) En la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 (expediente 25000-23-25000-2006-07509-01), el Consejo de Estado reiteró que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho como lo es la cuantía de la pensión, especialmente cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación y así lo solicitó en la demanda». Es decir, el órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo estimó que el régimen de transición implica la remisión a la normativa pensional anterior para definir todos los aspectos relacionados con el reconocimiento y goce del derecho, entre esos: el ingreso base de liquidación. En resumidas cuentas, el Consejo de Estado sostiene que el ingreso base de liquidación sí hace parte del régimen de transición9. 9 Esa es la posición que de manera pacífica sostiene el Consejo de Estado desde hace un buen tiempo. Ver: Sentencia del 21 de septiembre de 2000 (exp. 470-99), sentencia del 18 de febrero de 2010, (exp. 1020-08), sentencia del 25 de febrero de 2016 (exp. 4683-13), entre otras. Además, esa providencia unificó la interpretación respecto del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, que establecía los factores salariales que debían ser tenidos en cuenta para la liquidación pensional. En ese sentido, expresó: De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates

surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. (…) Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio. Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el régimen pensional de la Ley 33 de 1985 implica que el ingreso base de liquidación está determinado por todas

«aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé». 2.3. De la sentencia SU-230 de 2015 Conviene decir que antes de la expedición de la SU-230 de 2015 (abril de 2015) la Corte pregonaba que el ingreso base de liquidación sí hacía parte del régimen de transición, y por consiguiente, la aplicación del régimen anterior cobijaba la edad, el tiempo de servicio y el monto, que incluía el ingreso base de liquidación. En el mismo sentido, tal y como se vio en el acápite anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, máximo órgano de lo contencioso administrativo en materia laboral, sostiene que el régimen de transición sí incluye el ingreso base de liquidación. Sin embargo, la posición asumida por la Corte Constitucional en la sentencia SU230 de 2015 cambió el criterio jurisprudencial y ahora estima que el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición. En lo pertinente, la sentencia dice:

3. CONCLUSIONES 3.3.1. Si bien existía un precedente reiterado por las distintas Salas de Revisión en cuanto a la aplicación del principio de integralidad del régimen especial, en el sentido de que el monto de la pensión incluía el IBL como un aspecto a tener en cuenta en el régimen de transición, también lo es que esta Corporación no se había pronunciado en sede de constitucionalidad acerca de la interpretación que debe otorgarse al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, señalando que el IBL no es un elemento del

régimen de transición. 3.3.2. En ese sentido, como la Sala Plena tiene competencia para establecer un cambio de jurisprudencia, aún en aquéllos casos en que existe la denominada jurisprudencia en vigor, el anterior precedente interpretativo es de obligatoria observancia. Conforme con lo anterior, actualmente, la Corte Constitucional predica que el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Justamente, ese cambio de jurisprudencia amerita que la Sala haga una consideración especial sobre el principio de confianza legítima, respecto de decisiones judiciales, tal y como pasa a exponerse a continuación. 2.4. Del principio de confianza legítima Es importante considerar que la Constitución Política establece una serie de principios que propenden por la salvaguarda de los intereses de los asociados frente a las decisiones del Estado, que pudieren alterar significativamente las relaciones que surgen entre el Estado y los administrados. Dentro de esos principios la Sala destaca el de la confianza legítima. Precisamente, la Corte Constitucional ha sido uno de los órganos que más ha recurrido a ese principio para proteger la integridad del ordenamiento constitucional o amparar derechos fundamentales de las personas. Sobre el principio de la confianza legítima, señaló: Así pues, en esencia, la confianza legítima consiste en que el ciudadano debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en el cual pueda confiar. Para Müller, este vocablo significa, en términos muy generales, que ciertas expectativas, que son suscitadas por un sujeto de

derecho en razón de un determinado comportamiento en relación con otro, o ante la comunidad jurídica en su conjunto, y que producen determinados efectos jurídicos; y si se trata de autoridades públicas, consiste en que la obligación para las mismas de preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales, salvo interés público imperioso contrario. Se trata, por tanto, que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas. En tal sentido, no se trata de amparar situaciones en las cuales el administrado sea titular de un derecho adquirido, ya que su posición jurídica es susceptible de ser modificada por la Administración, es decir, se trata de una mera exp