CE-11001-03-15-000-2016-03453-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / MEDIO

DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA EN EL PAGO DE LA CONDENA POR RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - A cargo de una entidad que fue absuelta en primera instancia / DECISIÓN SIN MOTIVACIÓN - Configuración / VULNERACIÓN AL

DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO

[La Sala deberá] determinar si: ¿[l]a sección primera de Consejo de Estado vulneró el derecho fundamental al debido proceso [de la parte actora], en cuanto a través de la providencia acusada lo condenó a pagar el restablecimiento reconocido en favor del señor [J.Y.P.] en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 1996-08480-01, presuntamente, sin motivación alguna? (…) [A juicio de la Sala,] la decisión de la sección primera de imponerle la responsabilidad de pago en favor el señor [J.Y.P.] carece de fundamento, pues en las consideraciones de la sentencia acusada nada se dijo al respecto; situación que configura una flagrante vulneración del derecho al debido proceso del departamento del Huila, ya que resultó condenado sin un solo argumento que justifique ello, lo cual, por el contrario, riñe con la decisión de absolverlo tomada en primera instancia, frente a lo que vale advertir, no fue objeto de apelación por parte del ente de control fiscal condenado inicialmente. Sumado a lo anterior, se recuerda que la sección primera del Consejo de Estado, a través del escrito de oposición a la acción de tutela, reconoce la situación presentada en contra de los

intereses [de la entidad tutelante]. (…) De conformidad con todo lo expuesto, la Sala [tutelará] el derecho fundamental al debido proceso [de la entidad accionante], en consecuencia, se [dejará sin efecto] el numeral segundo del acápite resolutivo de la sentencia de 5 de mayo de 2016 (…), en lo pertinente a “y a cargo del departamento del Huila” y, se le [ordenará] a la misma Corporación que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes [contadas] a partir de la notificación de al presente providencia, profiera una decisión en la que corrija lo pertinente acerca de la entidad llamada a responder por el restablecimiento reconocido en favor del señor [J.Y.P.].

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03453-00(AC)

Actor: DEPARTAMENTO DEL HUILA Demandado: SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO La Sala decide la acción de tutela presentada por el departamento del Huila, a través de apoderado judicial, contra la sección primera del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de la decisión contenida en la sentencia de 5 de mayo de 2016, a través de la cual fue condenado a pagar a título de restablecimiento del derecho la suma de cuatro

millones doscientos veinte mil seiscientos setenta y ocho pesos con quinientos trece centavos ($4.220.678,513) en favor del señor Jaime Yunda Penagos, presuntamente, sin motivación alguna, dentro del proceso 1996-08480-01.

I. ANTECEDENTES 1.1. Escrito de tutela.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados en el escrito de tutela1: Relató que el señor Jaime Yunda Penagos presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento del Huila - Contraloría departamental, con ocasión de la sanción de multa que la fue impuesta mediante Resoluciones 000914 de 12 de diciembre de 1994 y 00009 de 5 de enero de 1995, en su condición de gobernador del Huila, por presuntas irregularidades “detectadas en la oferta pública que hiciera el gerente de la industria licorera del Huila” en un contrato de distribución y comercialización de licores en mencionado departamento. Señaló que el conocimiento de la acción le correspondió al Tribunal Administrativo del Huila, quien mediante sentencia de 30 de septiembre de 2003 resolvió declarar la nulidad de los actos acusados, condenar a la Contraloría Departamental del Huila a restituir en favor del demandante la suma de $2.426.427 y, absolvió al departamento del Huila; decisión contra la cual, el ente de control fiscal presentó recurso de apelación. 1 Ff. 1 a 13. Informó que el recurso de alzado fue desatado por la sección primera de Consejo

de Estado, quien mediante sentencia de 5 de mayo de 2016, resuelve confirmar la decisión de declarar nulos los actos acusados y modificar lo pertinente al restablecimiento, en el sentido de ordenar al departamento del Huila a cancelar en favor del señor Jaime Yunda Penagos la suma de $4.22.678, ; decisión esta 513 última respecto de la cual aseguró que carece de total motivación. 1.2. Pretensiones Con fundamento en los hechos expuestos solicitó: “Ruego a su señoría que tutele el derecho fundamental al debido proceso que le asiste a mi prohijado, y DEJE SIN EFECTOS, el numeral segundo de la parte resolutiva la (sic) Sentencia del 5 de mayo de 2016, proferida por el honorable Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, dentro del radicado número 41001233100019960848001 iniciado por el señor JAIME YUNDA PENAGOS contra el Departamento del Huila – Contraloría Departamental del Huila, (…).” 1.3. Trámite de instancia Mediante auto de 23 de noviembre de 20162, se admitió la acción de tutela de la referencia, se ordenó notificar a los magistrados de la sección primera del Consejo de Estado, en calidad de demandados y, vincular a la Contraloría departamental de Huila y a la señor Jaime Yunda Penagos, en calidad de terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. 1.4. Informes rendidos

2 F. 87 vto. 1.4.1. Sección primera del Consejo de Estado. Mediante escrito del 9 de diciembre de 2016, la Corporación a través del Consejero ponente de la decisión acusada señaló que la acción de tutela se torna improcedente, en tanto la parte actora contaba con la oportunidad de solicitar aclaración respecto de la parte “y a cargo del departamento de Huila”, la cual considera ofrecía verdaderos motivos de duda, pues como quedo expuesto a lo largo de la providencia, el ente departamental fue absuelto desde la sentencia de primera instancia, por ello, “dicha condena debía ser asumida por el ente de control”. Sin embargo, advirtió que de establecerse que la acción de tutela es procedente, es “pertinente que se acceda al amparo constitucional y solicita se deje sin efecto, única y exclusivamente, el aparte «y a cargo del departamento del Huila» del numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 5cde mayo de 2016, se ordene a esta Sección que aclare, única y exclusivamente, el citado numeral segundo de la parte resolutiva de aquella decisión judicial, dejándola incólume en sus demás partes.”

II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito tutelar y las pruebas que obran en el expediente, se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) Competencia, ii) Determinación del problema jurídico iii) Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y iv) Solución a los problemas jurídicos. 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el

numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20003, en cuanto estipula que: “Lo accionado contra (…) el Consejo de Estado (…), será repartido a la misma corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, sección o subsección que corresponda de conformidad con el reglamento (…)”, esta Sala es competente para conocer de la 3 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. presente acción constitucional contra la sección primera del Consejo de Estado, por haber proferido la providencia hoy cuestionada, en sede de segunda instancia. 2.2. Determinación del problema jurídico. En el presente asunto son dos los problemas jurídicos a resolver: ¿La acción de tutela es procedente para cuestionar la sentencia proferida por la sección primera de Consejo de Estado? De ser procedente la acción de tutela de la referencia, determinar si: ¿La sección primera de Consejo de Estado vulneró el derecho fundamental al debido proceso del departamento del Huila, en cuanto a través de la providencia acusada lo condenó a pagar el restablecimiento reconocido en favor del señor Jaime Yunda Penagos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 1996-08480-01, presuntamente, sin motivación alguna? 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional4 como esta Corporación5, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable6, y por parte de

algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración 4 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 5 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). 6 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. de justicia7. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 20058 la Corte

Constitucional9 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma10 y de procedencia material11 fijados12 por la misma Corte13. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González14, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones15; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable16; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y 7 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559.

8 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 9 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. 10 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 11 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 12 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 13 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de

2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad

de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 14 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. 15 T-173 de 1993 16 T-504 de 2000. proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) La tutela se interpuso dentro de un término razonable,17 y c) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora, en lo que tiene que ver con el requisito de la subsidiariedad, advierte la Sala que si bien es cierto en principio la parte accionante contaba con la oportunidad de solicitar ante el juez natural del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho cuestionado la aclaración de la sentencia de 5 de

mayo de 2016, en los términos del artículo 285 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A., al revisar el sistema de información Siglo XXI, se observa que la decisión adoptada solamente se comunicó a la Contraloría Departamental de Huila, situación que se considera razonable respecto del porqué el departamento accionante no acudió en su momento (en el término de ejecutoria de la sentencia) ante la Corporación accionada, para agotar el mencionado mecanismo judicial. Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad 17 La acción de tutela se instauró a los 6 meses de que se notificara la providencia de segunda instancia dentro de la demanda ejecutiva, cuestionado. que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4. Solución del caso concreto. La parte actora acude a la acción constitucional con el fin de que se deje sin efecto el numeral segundo del acápite resolutivo de la sentencia de 5 de mayo de 2016, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, en sede de segunda instancia, en lo pertinente a “a cargo del departamento del Huila”, al considerar que con ello se desconoce su derecho fundamental al debido proceso. Para mayor claridad de asunto, la Sala se permite hacer un recuento de las actuaciones adelantas dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 1996-08480-01, de conformidad con las pruebas obrantes en el

expediente, así: - El señor Jaime Yunda Penagos instauro demanda de nulidad restablecimiento del derecho contra el departamento del Huila – Contraloría departamental, con ocasión de la sanción de multa que le fue impuesta en su condición de gobernador del Huila, contenida en las Resoluciones 000914 de 12 de diciembre de 1994 y 000009 de 5 de enero de 1995. - El conocimiento de la acción correspondió al Tribunal Administrativo del Huila, quien mediante sentencia de 30 de septiembre de 2003, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución N° 000914 de diciembre 12 de 1994, por medio de la cual se sancionó con multa de $1.000.000 al señor JAIME YUNDA PENAGOS y la Resolución N° 000009 de enero 5 de 1995, que resolvió confirmar la sanción fijada en el primer acto administrativo citado.

SEGUNDO: CONDENAR a la CONTRALORIA DEPARTAMENTAL DEL HUILA a restituir a favor del señor JAIME YUNDA PENAGOS, la suma de DOS MILLONES CUATROSCIENTOS VEINTISEIS MIL DOSCIENTOS VEINTISIETE PESOS M.CTE. ($2.426.227.oo), que corresponde al valor actualizado de la sanción pecuniaria impuesta en los actos administrativos antes mencionados.

TERCERO: Se absuelve al DEPARTAMENTO DEL HUILA.” La decisión anteriormente señalada en el numeral tercero, tuvo el siguiente fundamento: “En lo que respecta a la condena del Departamento del Huila, para que este a su

vez repita lo pagado, esto es, exija el reembolso a la Contraloría Departamental del Huila, creemos que debido a que el ente fiscalizador no solo tiene autonomía administrativa, sino también presupuestal, es el patrimonio de ésta y no de aquél el que debe devolver la cuantía de la sanción aplicada al actor con la correspondiente indexación, quedando en consecuencia absuelto el Departamento frente a las pretensiones deprecadas por el actor.”18 - Contra la anterior decisión, a Contraloría Departamental del Huila presentó recurso de apelación, el cual fue desatado por la sección primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 5 de mayo de 2016, en la cual resolvió: “PRIMERO: CONFIRMAR el numeral primero de la Sentencia de treinta (30) de septiembre de dos mil tres (2003) proferida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA, mediante el cual se declaró la nulidad de las resoluciones números 000914 de 12 de diciembre de 1994 y 000009 de enero de 1995.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia para establecer como suma a restituir a favor del señor Jaime Yunda Penagos y a cargo del departamento del Huila, la suma de cuatro millones doscientos veinte mil seiscientos setenta y ocho pesos con quinientos trece centavos ($4.220.678,513).” Como se observa, la sección primera del Consejo de Estado resolvió confirmar la declaratoria de nulidad de los actos acusados y modificar el valor de la suma a restituir en favor del señor Jaime Yunda Penagos, además, de imponer la

obligación de dicho pago al departamento del Huila, pese a que la primera instancia había determinado que el obligado era la Contraloría Departamental del Huila, absolviéndolo de cualquier responsabilidad; situación esta última, frente a la cual asegura el departamento accionante vulnera su derecho al debido proceso, 18 F. 58. en tanto al revisar las consideraciones de la decisiones al respecto no se dijo nada, es decir, carece de motivación alguna. En este punto, tal y como lo expone la parte actora, la decisión de la sección primera de imponerle la responsabilidad de pago en favor el señor Jaime Yunda Penagos carece de fundamento, pues en las consideraciones de la sentencia acusada nada se dijo al respecto; situación que configura una flagrante vulneración del derecho al debido proceso del departamento del Huila, ya que resultó condenado sin un solo argumento que justifique ello, lo cual, por el contrario, riñe con la decisión de absolverlo tomada en primera instancia, frente a lo que vale advertir, no fue objeto de apelación por parte del ente de control fiscal condenado inicialmente. Sumado a lo anterior, se recuerda que la sección primera del Consejo de Estado, a través del escrito de oposición a la acción de tutela, reconoce la situación presentada en contra de los intereses del departamento del Huila, tan así es, que de manera expresa, señaló: “(…) este despacho considera pertinente que se acceda al amparo constitucional y solicita se deje sin efecto, única y exclusivamente, el aparte «y a cargo del departamento del Huila» del numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 5cde mayo de 2016, se ordene a esta Sección que aclare, única y

exclusivamente, el citado numeral segundo de la parte resolutiva de aquella decisión judicial, dejándola incólume en sus demás partes.” De conformidad con todo lo expuesto, la Sala TUTELARÁ el derecho fundamental al debido proceso del departamento del Huila, en consecuencia, se DEJARÁ SIN EFECTO el numeral segundo del acápite resolutivo de la sentencia de 5 de mayo de 2016, proferida por la sección primera del Consejo de Estado en lo pertinente a «y a cargo del departamento del Huila» y, se le ORDENARÁ a la misma Corporación que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes contado a partir de la notificación de al presente providencia, profiera una decisión en la que corrija lo pertinente acerca de la entidad llamada a responder por el restablecimiento reconocido en favor del señor Jaime Yunda Penagos. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley,

III. FALLA PRIMERO.- TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso del departamento del Huila, de conformidad con la parte motiva de esta providencia SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTO el numeral segundo del acápite resolutivo de la sentencia de 5 de mayo de 2016, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, en lo pertinente a «y a cargo del departamento del Huila».

TERCERO.- ORDENAR a la sección primera del Consejo de Estado que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes contado a partir de la notificación de la presente providencia, profiera una decisión en la que corrija lo

pertinente acerca de la entidad llamada a responder por el restablecimiento reconocido en favor del señor Jaime Yunda Penagos. CUARTO.- NOTIFICAR a las partes esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. QUINTO.- En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER