CE-11001-03-15-000-2016-03482-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA DEFINIR CONFLICTOS DE COMPETENCIA El [actor] presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, solicitando la declaratoria de nulidad de los actos administrativos mediante los cuales le fue negado su reconocimiento pensional y, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio (…) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 168 del CPACA, resolvió remitir por competencia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) al conocimiento de los juzgados laborales, luego de verificar que lo pretendido era el reconocimiento pensional de un trabajador oficial y dado que conforme al artículo 105 numeral 4 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales (…) la discusión propuesta por el accionante en tutela, versa sobre la competencia del juez, que a su juicio, debe conocer del proceso adelantado contra Colpensiones para efecto de ser definido el reconocimiento pensional solicitado, circunstancia frente a la que no le corresponde al juez de tutela hacer pronunciamiento, so pretexto de vulneración de derechos fundamentales, pues para ello el legislador instituyó la figura jurídica de definición

de competencias que pueda suscitarse entre jueces de la misma o diferente jurisdicción. Debe tenerse presente que la función de administrar justicia ha sido asignada a diferentes órganos del Estado, de acuerdo con la naturaleza de cada proceso, por lo que el ejercicio de la jurisdicción ha sido explícitamente regulado en los diferentes estatutos procesales, en aras de atender el principio de equidad de la justicia. En otras palabras, los asuntos sometidos al conocimiento de determinada jurisdicción, están consagrados previamente por el legislador y cualquier discusión al respecto será definida por la autoridad judicial que la misma ley haya establecido (…) De modo que si la parte actora considera que sus pretensiones deben ventilarse ante el juez de lo contencioso administrativo, tiene la potestad de suscitar el respectivo conflicto de jurisdicción y competencia para que sea resuelto en la forma que en derecho corresponda; pero, no es la acción de tutela el mecanismo adecuado para desatar su inconformidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 168 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 105 NUMERAL 4

NOTA DE RELATORÍA: La Sala Plena de esta Corporación admitió la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial cuando la misma vulnera derechos fundamentales, consultar, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC), C.P. María Elizabeth García González. Sobre los requisitos generales de procedencia y las causales específicas de procedibilidad, consultar, sentencia C-590 de 2005 de la Corte

Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03482-00(AC)

Actor: JUAN DE JESÚS RUÍZ VELANDIA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

1. La acción de tutela El señor Juan de Jesús Ruíz Velandia, por intermedio de apoderado, promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, acceso a la administración de justicia, seguridad social e igualdad. 1.1. Pretensiones Solicita que en protección de los derechos fundamentales invocados, se revoque el auto de fecha 2 de noviembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y, en su lugar, se ordene continuar con el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES. 1.2. Hechos de la solicitud El 29 de septiembre de 2016, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, a fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales

se negó su solicitud de reconocimiento pensional y, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985. La demanda fue radicada bajo el número 25000-23-42-000-2016-04607-00 y asignada por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, despacho del doctor Jaime Alberto Galeano Garzón, quien mediante auto de fecha 2 de noviembre de 2016, se declaró no competente para conocer de la acción. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante Señala que el artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, faculta a los Tribunales a conocer del asunto, pues en él se indica que: «Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: … 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes». Argumenta que el objeto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no proviene de la discusión de un contrato de trabajo, ni de los factores salariales devengados, ni tampoco se está reclamando la calidad de trabajador que ostentaba en el extinto Banco Cafetero, sino que simplemente se está solicitando ante una entidad de naturaleza pública una pensión consagrada en la Ley 33 de 1985, por lo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer del asunto. Indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ha declarado

competente para conocer de estos casos, por ser un asunto que no proviene de un contrato de trabajo, sino del reconocimiento de una pensión de jubilación de un empleado público, sin ninguna distinción y, además, por controvertirse actos administrativos de una autoridad pública. Menciona que al enviarse el asunto a la jurisdicción ordinaria, cuando este puede ser atendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es condenarlo a un trámite innecesario. Bajo este contexto, considera que en el caso se incurre en un defecto sustantivo y en desconocimiento de precedente jurisprudencial. 1.4. Actuación Procesal La acción de tutela fue admitida mediante auto de 29 de noviembre de 2016, en que además se ordenó notificar al doctor Jaime Alberto Galeano Garzón, magistrado integrante del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, como demandado, y a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, como tercero interesado en las resultas del proceso, para que dentro del término de tres (3) días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5. Intervenciones 1.5.1. El doctor Jaime Alberto Galeano Garzón, magistrado integrante del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, solicita rechazar por improcedente la acción de tutela, toda vez que la parte actora no interpuso el recurso de reposición contra la decisión cuestionada, en términos del artículo 242 del CPACA. De no atenderse a lo anterior, solicita de manera subsidiaria que se niegue la

acción, dado que el accionante en ningún momento refuta el planteamiento esgrimido por el despacho para declarar la falta de jurisdicción y competencia, a saber, el tipo de vinculación laboral que ostentaba el demandante en el Banco Cafetero, sino que se limita a rebatir la demora en la resolución de su asunto en la jurisdicción laboral. 1.5.2. La Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, por intermedio de la Gerente Nacional de Defensa Judicial Juanita Duran Vélez, señala que lo pretendido en la acción de tutela es que se revoque el proveído mediante el cual el Tribunal se declaró no competente para conocer del asunto puesto en discusión, y, por ello, COLPENSIONES no está legitimada para entrar a resolver sobre el tema, razón por la que solicita ser desvinculado de la acción por falta de legitimación en la causa por pasiva.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, según el cual «cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico De encontrar procedente el ejercicio de la acción, la Sala deberá examinar si con la decisión adoptada en el auto interlocutorio de fecha 2 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, al remitir el proceso de nulidad y restableciendo del derecho iniciado contra Colpensiones, a la jurisdicción ordinaria laboral, bajo el

sustento de ser el demandante trabajador oficial. 2.3. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos posteriormente declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizarse la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados. En este entendido, la jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la

consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 20052, en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedibilidad las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia

judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución. Allí se hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales, vicios o defectos. 1 T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 2 Reiteradas en la sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 20123, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la

administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 20144 acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, termino de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4. Sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra autos interlocutorios De acuerdo con la jurisprudencia constitucional5 el concepto de providencia judicial comprende tanto las sentencias como los autos que son proferidos por las autoridades judiciales; sin embargo, en materia de decisiones adoptadas en autos interlocutorios, la Corte ha señalado que éstos, por regla general, deben ser discutidos por medio de los recursos ordinarios que el legislador ha dispuesto para el efecto. En tal sentido, la acción de tutela procederá solamente: (i) cuando se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial. Por tanto, la acción constitucional no será procedente cuando han vencido los términos para interponer los recursos ordinarios y la parte afectada no hizo uso de ellos, o cuando fueron utilizados, pero en forma indebida; (ii) cuando a pesar de que

existen otros medios, éstos no resultan idóneos para proteger los derechos 3 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 4 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 5 Ver sentencias T 125 de 2010 y SU-817 de 2010, entre otras. afectados o amenazados; o (iii) cuando la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable.6 En cualquier caso, para que proceda la acción de tutela deberán reunirse los requisitos generales de procedencia y los requisitos especiales de procedibilidad de la acción tutela contra providencias judiciales fijados por la Corte Constitucional. 2.5. Hechos probados 2.5.1. El señor Juan de Jesús Ruíz Velandia presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, solicitando la declaratoria de nulidad de los actos administrativos mediante los cuales le fue negado su reconocimiento pensional y, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio, esto es, entre el 16 de agosto de 2004 y el 16 de agosto de 2005, conforme lo previsto en los artículos 1 y 3 de la Ley 33 de 1985 (folios 12 a 34). 2.5.2. Mediante providencia de 2 de noviembre de 2016, visible de folios 35 y 36

del expediente de tutela, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, con fundamento en el artículo 168 del CPACA resolvió remitir por competencia el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2016-04607-00, a la Oficina de reparto de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá, para ser repartido entre los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá, bajo los siguientes considerandos: […] Advierte el Despacho que el señor Juan de Jesús Velandia, demandante, laboró para el entinto BANCO CAFETERO S.A., vinculado mediante contrato a término indefinido, en el periodo comprendido entre el 24 de septiembre de 1979 y hasta el 16d e agosto de 2005, según consta en el certificado

expedido por "EL SUSCRITO COORDINADOR DEL GRUPO DE

HISTORIAS LABORALESDE LA SUBDIRECCIÓN DE RECURSOS HUMANOS DE LA DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO" (fl.55), por ende, se observa que ostentó la condición de trabajador oficial. […] 6 Ver al respecto la sentencia T-489 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. El numeral 4 del artículo 105 de la Ley 1437 del 2011, trata los asuntos que no pueden ser conocidos por la jurisdicción contenciosa administrativa, el cual expresa lo siguiente: Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: […]

4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

Lo anterior, en concordancia con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y adicionado por el artículo 3 de la Ley 1210 de 2008: Artículo 2 -Modificado por el art.2 Ley 712 de 2001-. Adicionado por el art. 3. Ley 1210 de 2008. Asuntos de que conoce esta jurisdicción. La Jurisdicción del trabajo está instituida para decidir los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo. Por consiguiente, no cabe duda alguna que la condición que tenía al interior del extinto BANCO CAFETERO S.A. el demandante, era la de trabajador oficial, condición que excluye de la jurisdicción contenciosa administrativa el reconocimiento de la pensión de jubilación pretendida por el mismo, pues aunque la entidad demandada es una entidad pública, la calidad que tenía el actor es la de trabajador oficial, condición que de acuerdo con las normas en comento, excluye el presente reconocimiento de una pensión de jubilación del ámbito de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, por tanto se carece de jurisdicción para conocer del presente caso. […] 2.6. Análisis de la Sala Según se observa, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 168 del CPACA, resolvió remitir por competencia el proceso de nulidad y restablecimiento del

derecho con radicación 25000-23-42-000-2016-04607, al conocimiento de los juzgados laborales, luego de verificar que lo pretendido era el reconocimiento pensional de un trabajador oficial y dado que conforme al artículo 105 numeral 4 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. El argumento central del tutelante para cuestionar la decisión de remisión hace referencia al hecho de que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado contra Colpensiones no proviene de la discusión de un contrato de trabajo, ni de los factores salariales devengados, ni tampoco de la calidad de trabajador oficial que ostentaba en el extinto Banco Cafetero, sino del reconocimiento de una pensión de jubilación de un empleado público, sin distinción alguna, por lo que considera que en el caso es procedente dar aplicación del artículo 152 del CPACA, que faculta a los Tribunales Administrativos para conocer en primera instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo. Visto es que la discusión propuesta por el accionante en tutela, versa sobre la competencia del juez, que a su juicio, debe conocer del proceso adelantado contra Colpensiones para efecto de ser definido el reconocimiento pensional solicitado, circunstancia frente a la que no le corresponde al juez de tutela hacer pronunciamiento, so pretexto de vulneración de derechos fundamentales, pues para ello el legislador instituyó la figura jurídica de definición de competencias que pueda suscitarse entre jueces de la misma o diferente jurisdicción.

Debe tenerse presente que la función de administrar justicia7 ha sido asignada a diferentes órganos del Estado, de acuerdo con la naturaleza de cada proceso, por lo que el ejercicio de la jurisdicción ha sido explícitamente regulado en los diferentes estatutos procesales, en aras de atender el principio de equidad de la justicia. En otras palabras, los asuntos sometidos al conocimiento de determinada jurisdicción8, están consagrados previamente por el legislador y cualquier discusión al respecto será definida por la autoridad judicial que la misma ley haya establecido. Para el caso de marras, es de observar que la Ley 270 de 1996, artículo 12, numeral 2, otorga al Consejo Superior de la Judicatura en su Sala Jurisdiccional Disciplinaria,9 la función de «dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones», por lo que es esta figura jurídica a la que el accionante debe acudir. De modo que si la parte actora considera que sus pretensiones deben ventilarse ante el juez de lo contencioso administrativo, tiene la potestad de suscitar el respectivo conflicto de jurisdicción y competencia para que sea resuelto en la forma que en derecho corresponda; pero, no es la acción de tutela el mecanismo adecuado para desatar su inconformidad. 7Artículo 13 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 6 de la Ley 1285 de 2009. 8 Artículo 11 Ley 270 de 1996. 9 Ahora Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Ver Reforma Constitucional # 2 de 2015. 3 Conclusión De acuerdo con lo expuesto resulta improcedente el ejercicio de la acción de tutela

para obtener respuesta a las pretensiones del accionante, por falta de agotamiento de todos los recursos previstos en el ordenamiento jurídico para satisfacer su derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla SE RECHAZA la acción de tutela interpuesta por el señor Juan de Jesús Ruíz Velandia, conforme a la parte considerativa que antecede. Si no fuere impugnada la presente providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS