CE-11001-03-15-000-2016-03492-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ /

INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA

[S]e observa que el auto que rechazó la demanda fue proferido el 21 de septiembre de 2010 y los autos que resuelven los recursos interpuestos contra el mismo fueron dictados en los años 2010 y 2011. Entre tanto, la presente solicitud de tutela fue presentada el 16 de noviembre de 2016, es decir dentro de un término que no es prudencial ni razonable, por lo cual no se cumple el requisito de inmediatez (…) no se advierte argumento alguno que permita concluir que el accionante se encuentra en una situación que le impidiera ejercer oportunamente este mecanismo excepcional y que convierta en desproporcionada la exigencia del agotamiento de este presupuesto. En tal sentido, no se encuentra justificada la interposición tardía de la solicitud de amparo constitucional, razón por la cual la Sala no continuará con el estudio de fondo de la presente tutela.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 288

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia estudia los requisitos generales de procedencia y las causales específicas de procedibilidad para controvertir una providencia judicial, cuando la misma vulnera derechos fundamentales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03492-00(AC)

Actor: CORPORACIÓN CLÍNICA REGIONAL DE LA COSTA CREC Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por la persona jurídica Corporación Clínica Regional de la Costa contra el Tribunal Administrativo de Bolívar.

I. ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La Corporación Clínica Regional de la Costa, actuando a través de su representante legal, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, acudió ante esta Corporación para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que estima vulnerados por el Tribunal Administrativo de Bolívar, al rechazar la demanda mediante la providencia del 21 de septiembre de 2010 y al resolver desfavorablemente los recursos interpuestos contra la misma.

En amparo de los derechos invocados, solicita: “A. Ordenar la ADMISIÓN de la DEMANDA DE REPARACIÓN

DIRECTA contra el DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE LA

HUMANIDAD DE CARTAGENA DE INDIAS - ALCALDIA MAYOR DE CARTAGENA DE INDIAS y EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DISTRITAL DE SALUD “DADIS”, con el fin de obtener la

INDEMNIZACIÓN DE DAÑOS Y PERJUICIOS MATERIALES Y

MORALES, ocasionados por el DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE LA HUMANIDAD DE CARTAGENA DE INDIAS y EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SALUD “DADIS” cuando mediante ACTA DE VERIFICACIÓN de fecha 26 de junio de 2008, le

aplicó a la CORPORACIÓN CLÍNICA REGIONAL DE LA COSTA “CREC”, la ‘MEDIDA PREVENTIVA DE CIERRE TEMPORAL DE SERVICIOS’ QUE PRESTABA la entidad demandante.

B. Tener como agotada el requisito de procedibilidad a que se refiere el auto admisorio de la demanda, o en su lugar, por ser ello también procedente.

C. Aplicar la Sentencia SU-659, de octubre 22 de 2015. Magistrado ponente, Alberto Rojas, en el presente caso que nos ocupa.

D. Sírvase analizar, computar y adecuar los términos correspondientes de la presente demanda.

E. Sírvase analizar los términos de interrupción de la prescripción de la

Acción.

F. Solicitar el DESARCHIVO de la demanda.

G. Pronunciarse de fondo sobre todas y cada una de nuestras peticiones y pretensiones de la demanda.

H. Notifíquese en forma personal al señor Agente del Ministerio Público.

I. Fíjese en lista por el término de diez (10) días.” Hechos La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: 1.1.La Corporación Clínica Regional de la Costa presentó ante el Tribunal Administrativo de Bolívar demanda de reparación directa contra el Distrito de Cartagena de Indias - Departamento Administrativo Distrital de Salud - DADIS, con el fin de obtener el pago de los perjuicios materiales (lucro cesante y daño emergente) derivados del informe final de visita de verificación expedido el 25 de junio de 2008, mediante el cual la Dirección Operativa de Vigilancia y Control de la Alcaldía Mayor de Cartagena adoptó la medida preventiva de cierre temporal de

varios servicios de salud, al encontrar que no se cumplían los estándares de habilitación exigidos a los prestadores del servicio de salud. 1.2.En criterio de la parte actora, esa decisión administrativa se tomó con violación del debido proceso, teniendo en cuenta que en visitas previas se había encontrado que sí cumplía los estándares de habilitación para prestar el servicio de salud. Además, señala que esa decisión administrativa le perjudicó gravemente, ya que había suscrito contratos de prestación de servicios de salud con diferentes entidades públicas y privadas. 1.3.El Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del auto proferido el 21 de septiembre de 2010, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 640 de 2001, rechazó la demanda referenciada, por la ausencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. 1.4.El 29 de septiembre de 2010, la Clínica Regional de la Costa presentó recurso de reposición contra la referida providencia, mediante el cual solicitó que la misma sea revocada y, en consecuencia, se admita la demanda, teniendo en cuenta que en su criterio, se debió entender agotada la vía gubernativa con la presentación del recurso de reposición y de la acción de tutela contra la decisión de cierre temporal cuyo resultado fue desfavorable para la parte accionante, en ambos casos. 1.5.Mediante auto del 8 de noviembre de 2010, el magistrado sustanciador del proceso rechazó el recurso de reposición, con fundamento en el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, del cual se deduce que como el auto que rechaza la demanda es apelable, no procede el recurso de reposición contra el

mismo. 1.6.El 7 de octubre de 2010, la apoderada de la Corporación Clínica Regional de la Costa radicó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación para convocar al Distrito de Cartagena de Indias - Departamento Administrativo Distrital de Salud - DADIS, con el fin de llegar a un acuerdo en torno al pago de los perjuicios causados por el cierre temporal de los servicios de salud. Una vez obtenida la constancia de intento de conciliación, el 16 de diciembre de 2010, la Corporación Clínica Regional de la Costa presentó ante el Tribunal Administrativo de Bolívar recurso de súplica, para que se continuara con el trámite correspondiente de la demanda de reparación directa. 1.7.En auto proferido el 31 de marzo de 2011, con ponencia del magistrado que le sigue en turno al sustanciador del proceso, se resolvió rechazar el recurso de súplica formulado contra el auto del 8 de noviembre de 2010, providencia que, a su vez, consideró improcedente el recurso de reposición contra la decisión de rechazar la demanda. Así, en atención a que la parte actora no interpuso el recurso adecuado contra el auto que rechazó la demanda, el magistrado estimó que no era posible estudiar su legalidad por vía del recurso de súplica. 1.8.El 25 de abril del 2011, la apoderada judicial de la Corporación Clínica Regional de la Costa presentó memorial ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual nuevamente solicitó que, por economía procesal, se admitiera la

demanda, por cuanto ya se había cumplido el requisito de procedibilidad. Sin embargo, en auto proferido el 30 de mayo de 2011, el Tribunal rechazó dicha petición, ya que el recurso de súplica no procedía contra el auto que decidió la reposición por cuanto éste no es susceptible de ningún recurso. Por lo tanto, indicó que esa decisión quedó en firme. 1.9.El 20 de junio de 2011, la Corporación Clínica Regional de la Costa interpuso recurso de apelación contra el auto del 30 de mayo de 2011, en el cual se había rechazado la solicitud de admisión de la demanda. A su vez ese último recurso presentado fue rechazado de plano mediante auto del 29 de junio de 2011.

2. Trámite e intervenciones Mediante auto del 1º de diciembre de 2016 (fol. 226 reverso), este Despacho admitió la tutela y ordenó notificar a la autoridad judicial accionada en los términos y para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.

Igualmente, por medio de la mencionada providencia se vinculó por tener interés en el resultado del proceso al Distrito de Cartagena de Indias. 2.1. El Tribunal Administrativo de Bolívar solicitó que se rechace la presente acción de tutela por improcedente, comoquiera que la demanda cuya admisión se pretende a través de esta acción de tutela fue rechazada mediante auto del 21 de septiembre de 2010, por no agotar el requisito de conciliación extrajudicial. Dicha decisión fue confirmada a través de providencia del 8 de noviembre de 2010.

En ese orden de ideas, la autoridad judicial accionada argumentó que como la presente acción constitucional fue presentada seis (6) años después de haber sido proferidas las providencias cuestionadas, no se cumple el requisito de inmediatez para que proceda esta acción de tutela y, en consecuencia, solicitó que fuera rechazada por improcedente.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para conocer la acción de tutela interpuesta por Corporación Clínica Regional de la Costa “CREC” en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con las reglas previstas en el Decreto 1382 de 2000.

2. Problema jurídico El problema jurídico por resolver se centra en determinar si el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en defecto procedimental, al proferir la providencia del 21 de septiembre de 2010, mediante la cual se rechazó la demanda de reparación directa interpuesta por la Corporación Clínica Regional de la Costa contra el Distrito de Cartagena de Indias - Departamento Administrativo Distrital de Salud – DADIS y al resolver desfavorablemente los recursos interpuestos contra la misma.

Previo a resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales, la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional1 y el Consejo de Estado2 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de

procedencia (defectos). Al respecto, la posición de la Corte Constitucional ha tenido algunas variaciones con el paso del tiempo, pues empezó con la tesis denominada vía de hecho, propia de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993; luego redefinió esa tesis a través de la sentencia T-949 de 2003 y finalmente estableció las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial por medio de la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación de 1 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015.

2 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. agosto 5 de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: 3.1. Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. 3.2.Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes3: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental,

el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.2.1. El defecto procedimental 3 Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. Los artículos 29 y 288 de la Constitución Política constituyen el fundamento normativo del defecto procedimental, pues éstos hacen referencia al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales. La Corte Constitucional ha reconocido las siguientes dos modalidades de defecto procedimental: a) defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el operador judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido y b) defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, el cual se presenta cuando

hay una renuncia consciente a la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales. En cuanto al defecto procedimental absoluto, la Corte Constitucional ha señalado: “… E(l) defecto procedimental, se presenta en aquellos casos en los cuales el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite al proceso respectivo. Pero para que pueda solicitarse el amparo constitucional mediante la mencionada acción de tutela será necesario, adicionalmente (…) entre otros que, como consecuencia de todo lo anterior, aparezca una vulneración palmaria de los derechos fundamentales del procesado. En otras palabras, si las deficiencias en la defensa del implicado no tienen un efecto definitivo y notorio sobre la decisión judicial o si no apareja una afectación ulterior de sus restantes derechos fundamentales, no podría proceder la acción de tutela contra las decisiones judiciales del caso”4. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el defecto procedimental absoluto se puede configurar cuando el funcionario judicial: (i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia5; (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes6; (iii) “pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la violación de los derechos 4 Corte Constitucional, Sentencia T-017 de 2007.

5 Corte Constitucional, Sentencia T-996 de 2003. 6 Corte Constitucional, Sentencia C-264 de 2009. fundamentales”7. De esta manera, el defecto procedimental tiene lugar cuando en desarrollo de la actividad judicial el funcionario desconoce completamente el procedimiento determinado por la ley y termina produciendo una decisión arbitraria que vulnera derechos fundamentales. Por otra parte, la jurisprudencia constitucional también ha admitido, en forma excepcional, que el defecto procedimental puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, a consecuencia del cual el funcionario judicial resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales, es decir, sus decisiones se sustentan en razones de forma que generan un impedimento y una denegación de justicia. 6.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la parte accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados como quebrantados, por cuanto ya interpuso los recursos que dispone el ordenamiento jurídico para satisfacer su pretensión, sin que cuente con más medios de defensa judicial. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, la Sala encuentra lo siguiente: El 24 de junio de 2010, la Corporación Clínica Regional de la Costa (CREC)

presentó ante el Tribunal Administrativo de Bolívar demanda de reparación directa contra el Distrito de Cartagena de Indias - Departamento Administrativo Distrital de Salud - DADIS., para que se declarara su responsabilidad administrativa de los perjuicios materiales causados como consecuencia del cierre temporal de algunos servicios de salud, decisión que fue ordenada por la Dirección Operativa de 7 Corte Constitucional, Sentencia T-778 de 2009. Vigilancia y Control de la Alcaldía Mayor de Cartagena, por el incumplimiento de los estándares de habilitación para prestar el servicio de salud. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto del 21 de septiembre de 2010, rechazó la demanda referenciada, por ausencia de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad. La parte demandante presentó recurso de reposición contra la referida providencia, pero el mismo fue rechazado por improcedente a través del auto proferido el 8 de noviembre de 2010. Una vez agotada la conciliación prejudicial ante el Procurador 22 Judicial II, el 16 de diciembre de 2010, la Corporación Clínica Regional de la Costa presentó ante el Tribunal Administrativo de Bolívar recurso de súplica, para que se continuara con el trámite correspondiente de la demanda de reparación directa. En auto proferido el 31 de marzo de 2011, se rechazó el recurso de súplica formulado contra el auto del 8 de noviembre de 2010. El 25 de abril del 2011, la parte actora reiteró ante el Tribunal la solicitud de admisión de la demanda, por cuanto ya se había cumplido el requisito de procedibilidad. Sin embargo, en auto proferido el 30 de mayo de 2011, esa

Corporación rechazó dicha petición, por cuanto la decisión de rechazar la demanda ya había quedado en firme. El día 20 de junio de 2011, la Corporación Clínica Regional de la Costa interpuso recurso de apelación contra el auto del 30 de mayo de 2011, en el cual se había rechazado la solicitud de admisión de la demanda. A su vez, ese último recurso fue rechazado de plano a través del auto del 29 de junio de 2011. La Sala advierte que la inconformidad de la parte accionante se encuentra relacionada con las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Bolívar, al rechazar la demanda de reparación directa interpuesta contra el Distrito de Cartagena de IndiasDepartamento Administrativo Distrital de Salud – DADIS por medio del auto del 21 de septiembre de 2010 y al resolver desfavorablemente los recursos incoados contra dicha providencia. Sobre este aspecto, es importante precisar que la Sala Plena del Consejo de Estado explicó que el término de inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Por lo anterior, la Corporación en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, acogió como regla general un plazo de seis meses contados a partir de la notificación de la providencia. En ese orden de ideas, se observa que el auto que rechazó la demanda fue proferido el 21 de septiembre de 2010 y los autos que resuelven los recursos

interpuestos contra el mismo fueron dictados en los años 2010 y 2011. Entre tanto, la presente solicitud de tutela fue presentada el 16 de noviembre de 2016, es decir dentro de un término que no es prudencial ni razonable, por lo cual no se cumple el requisito de inmediatez. Revisado el contenido del expediente de tutela, no se advierte argumento alguno que permita concluir que el accionante se encuentra en una situación que le impidiera ejercer oportunamente este mecanismo excepcional y que convierta en desproporcionada la exigencia del agotamiento de este presupuesto. En tal sentido, no se encuentra justificada la interposición tardía de la solicitud de amparo constitucional, razón por la cual la Sala no continuará con el estudio de fondo de la presente tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA DECLARAR improcedente la acción de tutela instaurada por la persona jurídica Corporación Clínica Regional de la Costa “CREC” contra el Tribunal Administrativo de Bolivar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y Cúmplase Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Discutida y aprobada en sesión de la fecha. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos

Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER