CE-11001-03-15-000-2016-03659-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO - Existencia de otro medio de defensa judicial / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Ausencia de prueba El [accionante] acude al uso de este mecanismo constitucional para solicitar la nulidad de la actuación administrativa número 24279, por medio de la cual se busca la entrega material de la Hacienda Potosí a la Sociedad de Activos Especiales S.A.; sin embargo, lo primero que advierte la Sala es que el aquí accionante interpuso demanda contractual por los mismos hechos, proceso que cursa actualmente en el Tribunal Administrativo del Tolima. Ha señalado la jurisprudencia Constitucional en torno a la procedencia de la acción de tutela para controvertir actuaciones de un proceso administrativo, que dada su naturaleza, en principio, es improcedente como mecanismo principal de protección, pues para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…) Así las cosas, la acción de tutela no puede superponerse a los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico, de forma que los suplante o que se tenga como una instancia adicional para debatir lo que ya se ha discutido en sede ordinaria. Por ello, esta no procede contra actos expedidos por una autoridad administrativa, pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales, sin embargo, sólo de manera excepcional esta acción procede transitoriamente cuando se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable (…) En tal virtud, la Sala procederá a rechazar por improcedente la acción de tutela de la referencia, en consideración a que el

accionante cuenta con otro mecanismo de defensa para controvertir la decisión desfavorable a su situación jurídica; se encuentra en curso el proceso de controversias contractuales en el que se decidirán las mismas pretensiones ahora invocadas; y no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03659-00(AC)

Actor: JAVIER RICARDO DELGADO RAMÍREZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO

1. La acción de tutela El señor Javier Ricardo Delgado Ramírez, a través de apoderado, interpone acción de tutela a fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Tolima, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Sociedad de Activos Especiales

S.A.S. 1.1. Pretensiones El accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales, para que, en consecuencia, se declare la nulidad de la actuación administrativa realizada por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. recaída en el expediente administrativo número 24279 y, se remitan copias para que se investigue disciplinariamente al presidente de dicha Sociedad. 1.2. Hechos de la solicitud de amparo constitucional

El señor Edmundo Delgado Villamizar fue designado depositario provisional de la Hacienda Potosí, ubicada en el municipio de Armero Guayabal (Tolima), luego de haberse declarado la extinción de dominio de dicha propiedad mediante providencia del 25 de mayo de 1999 proferida por la Sala Penal de Casación de la Corte Suprema de Justicia. En calidad de depositario de la Hacienda aludida, el señor Edmundo Delgado Villamizar, suscribió contrato de arrendamiento de bien inmueble con el señor Javier Ricardo Delgado Ramírez, quien ha dado cumplimiento estricto a las cláusulas contractuales. En el mes de julio de 2013, la Dirección Nacional de Estupefacientes expidió invitación pública para arrendar, entre otros inmuebles, la Hacienda Potosí. Posteriormente, se le adjudicó dicho contrato a la empresa Sig Southwestern International Group S.A., desconociendo así el contrato de arrendamiento prexistente suscrito con el señor Javier Ricardo Delgado Ramírez. Por lo anterior, el día 22 de septiembre de 2015, el señor Javier Ricardo Delgado Ramírez formuló demanda de controversias contractuales contra la Nación – Ministerio de Justicia – Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación y Sociedad de Activos Especiales S.A.S., solicitando, a su vez, una medida cautelar para la retención del bien inmueble y la suspensión del procedimiento administrativo adelantado en su contra. La Sociedad de Activos Especiales S.A.S. expidió la Resolución número 436 de octubre de 2015, por medio de la cual, comisionó a la Policía Nacional para que solicite la entrega material de la Hacienda, sin tener en cuenta que actualmente

existen cultivos de maíz en desarrollo temprano en los cuales se han invertido cuantiosas sumas de dinero. 1.3. Fundamentos jurídicos del solicitante Manifiesta el accionante que el Tribunal Administrativo del Tolima, en el transcurso del proceso de controversias contractuales, requirió el expediente de la actuación administrativa número 24279 y, sin embargo, la Sociedad de Activos Especiales ha desconocido la orden, pues continúa expidiendo comunicados y decisiones dentro del referido proceso administrativo. Advierte la ocurrencia de un perjuicio irremediable, comoquiera que de no actuar de manera pronta, se pondría en riesgo la alta inversión realizada en la administración del predio y se perdería un cultivo de 100 hectáreas de maíz. Actuación procesal La acción de tutela fue admitida mediante auto del 17 de junio de 2016, en el cual se ordenó notificar al Juez 1º Administrativo de Descongestión de Manizales y los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Caldas, como demandados; como tercero interesado en las resultas del proceso, al señor Jorge Eduardo Marulanda Montes. 1.4. Intervenciones 1.5.1. Tribunal Administrativo del Tolima El magistrado del Tribunal Administrativo del Tolima, Carlos Arturo Mendieta Rodríguez, manifiesta que es clara la existencia de otros mecanismos de defensa judiciales preeminentes, que indudablemente no han sido ejercidos por quien aquí se considera afectado, omisión que no puede ser suplida con el ejercicio de la acción de tutela, la cual por su naturaleza residual y subsidiaria, no puede ser concebida como una instancia judicial en la que el juzgados puede anticiparse a

las definiciones propias de otras autoridades del orden jurisdiccional. En lo que respecta a la suspensión de la actuación administrativa que se adelanta en el expediente número 24279, es claro que lo que busca el demandante, es la suspensión de los efectos del acto administrativo número 436 del 27 de octubre de 2015, petición que fuera elevada en la solicitud de la medida cautelar de urgencia radicada el 30 de noviembre de 2016. Aduce que del escrito de tutela no se infiere la existencia de un perjuicio irremediable con las condiciones previstas por la jurisprudencia para su configuración, ni la palmaria inminencia de vulneración de los derechos fundamentales del señor Javier Ricardo Delgado Ramírez. 1.5.2. Intervención de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Sostiene que el señor Edmundo Delgado Villamizar, en extralimitación de sus funciones como depositario provisional del bien inmueble denominado Hacienda Potosí, celebró contrato de arrendamiento con el señor Carlos Alberto Delgadillo González, quien posteriormente lo cedió al señor Javier Ricardo Delgado Ramírez; no obstante, la Subdirección de Bienes nunca expidió algún tipo de autorización para firmar dicho contrato y mucho menos cederlo, razón por la que el contrato se encuentra viciado de nulidad. En consecuencia, la entidad en uso de sus facultades de administración sobre los bienes declarados extintos a favor de la Nación, solicitó al señor Javier Ricardo Delgado Ramírez la entrega inmediata, real y material del inmueble, toda vez que al ser inoponible el contrato, su ocupación la ejerce de manera ilegal, puesto que

está impidiendo que el predio extinto genere productividad. En virtud de lo anterior, la inconformidad del accionante tiene origen en el proceso de controversias contractuales que cursa en el Tribunal Administrativo del Tolima, en el que solicitó como medida cautelar provisional, la suspensión de las actuaciones administrativas desarrolladas dentro del expediente administrativo 24279, por lo que no puede permitirse que el hoy accionante se valga de la acción de tutela para saltarse el trámite ordinario de la acción de controversias contractuales, más aún cuando existe un proceso administrativo en curso, en donde ya se negó la medida cautelar provisional solicitada, por tanto, la acción de tutela que nos ocupa se torna del todo improcedente. Aunado a ello, en el presente asunto no se acreditó el daño o perjuicio irremediable causado, por lo que mal haría el juez en fallar únicamente con elementos subjetivos que no se encuentran debidamente probados.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, según el cual «cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema Jurídico Consiste en determinar si la acción de tutela es procedente para controvertir la actuación administrativa iniciada por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. para lograr la entrega real y material de la Hacienda Potosí, teniendo en cuenta que actualmente se encuentra en curso la demanda de controversias contractuales formulada por el actor en contra de la mencionada sociedad por los

mismos hechos. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo judicial para dar protección inmediata a los derechos fundamentales de los ciudadanos, cuando estos adviertan su amenaza o vulneración por la acción u omisión de cualquiera autoridad pública o la de los particulares en los casos que determine la ley. En cuanto instrumento constitucional, la acción de tutela se caracteriza por tener un procedimiento preferente y sumario, mientras que su ejercicio es subsidiario ante la existencia de otros mecanismos judiciales de protección. Por ello, cuando el afectado tiene a su alcance alguna de las acciones ordinarias, igualmente eficaces para la protección de sus derechos fundamentales, pero prescinde de ellas para beneficiarse de las características del amparo, la acción de tutela deberá ser declarada improcedente. Así lo previó el legislador al momento de desarrollar el ejercicio de la acción, por lo que en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 estableció expresamente como causal de improcedencia de la tutela, el que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional1 ha reiterado que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento observando estrictamente el carácter subsidiario y residual de la acción; es decir, que la acción de tutela únicamente es procedente cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno de ellos resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho fundamental invocado.

Ahora bien, frente a lo anterior, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 presenta una excepción, y es que el amparo puede resultar procedente cuando a pesar de que el afectado disponga de otro medio de defensa judicial – idóneopara proteger su derecho, acude a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sin embargo, dicho perjuicio, según ha establecido la Corte2, tendrá que ser probado, al menos, sumariamente. En efecto, para que el amparo proceda excepcionalmente cuando el accionante dispone de otros mecanismos de defensa judicial, requiere que se pruebe la necesidad de la intervención inmediata y urgente del juez constitucional para impedir la configuración de un perjuicio irremediable, mientras el juez natural decide de fondo sobre el proceso ordinario. De no tenerse en cuenta estos parámetros, se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaría el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 2.4.1. La acción de tutela contra actos administrativos de contenido particular y concreto3 1 Corte Constitucional, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T205 de 2012, entre muchas otras 2 Al respecto, ver entre otras la Sentencia T-440 de 2012. 3 Sobre la consideración de las actas del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía

como actos definitivos, ver sentencia del Consejo de Estado - Sección Segunda, de 16 de agosto Como se dijo anteriormente, el mencionado artículo 86 constitucional establece que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, por lo cual lo relevante a la luz del texto constitucional es determinar si el accionante tiene a su alcance otro mecanismo de defensa judicial. Sin embargo, el solo hecho de la existencia del mecanismo no lo convierte en obligatorio para el afectado, pues según reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional4, la alternativa además debe resultarle idónea y eficaz para la protección de sus derechos fundamentales. Así pues, en aquellos casos en que se constata la existencia de otro medio de defensa judicial, establecer la idoneidad del mecanismo de protección alternativo supone que el otro medio de defensa judicial debe ser evaluado en concreto; es decir, teniendo en cuenta su eficacia respecto de las circunstancias específicas que contenga la demanda de tutela. Por tal razón, el juez de la causa debe establecer si ese mecanismo permite brindar una solución «clara, definitiva y precisa»5 a los acontecimientos que se ponen en consideración y su aptitud para proteger los derechos invocados. En consecuencia, «el otro medio de defensa judicial existente, debe, en términos cualitativos, ofrecer la misma protección que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela»6. Por tanto, el juez no debe limitarse a examinar si el ordenamiento le ofrece al afectado otro instrumento jurídico para su defensa, sino que debe establecer si

ese mecanismo le proporciona una protección idónea y eficaz7 sobre sus derechos fundamentales. Para conseguirlo, la jurisprudencia constitucional le ha indicado dos pautas generales que debe seguir: (i) la verificación de si los otros medios de defensa proveen un remedio integral y, (ii) la comprobación de que tales medios sean expeditos para evitar un perjuicio irremediable8; eventos en los cuales la tutela debe considerarse como el medio idóneo de defensa. de 2007, Expediente 1836-05, M.P. Alfonso Vargas Rincón. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-764 de 31 de julio de 2008. MP. Jaime Araujo Rentería. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-803 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-384 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 7 Corte Constitucional. Sentencia SU-961 de 1999. MP. Vladimiro Naranjo Mesa. 8 Ibídem. Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia SU-961 de 1999, dijo lo siguiente: En cada caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que se trate. La primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento

de un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía ordinaria. La segunda posibilidad, es que las acciones comunes no sean susceptibles de resolver el problema de manera integral. Cabe agregar, que la Corte también ha sido constante al determinar la improcedencia de la acción de tutela dirigida contra actos administrativos de contenido particular y concreto. La razón es que para controvertirlos existe un medio de control autónomo y específico, cual es el de nulidad y restablecimiento del derecho, «gracias a la cual el interesado puede solicitar la suspensión provisional del acto que infringe la vulneración a los derechos cuya protección se invoca».9 Por ello, solo de manera excepcional procederá la tutela para atacar actos administrativos de contenido particular, en concreto, «cuando éstos vulneran derechos fundamentales y existe la posibilidad de ocurrencia de un perjuicio irremediable, de tal manera que se haga necesaria la protección urgente de los mismos» (sic).10 En conclusión, la acción tutela, como mecanismo subsidiario y residual, solo procede contra actos administrativos de contenido particular y concreto cuando se demuestre un perjuicio irremediable. Evento en el que procederá este mecanismo de manera transitoria con el fin de contener una situación de debilidad manifiesta o de indefensión en la que se encuentre la persona a quien se le hayan vulnerado sus derechos constitucionales fundamentales. 2.4. Hechos probados 2.4.1. El señor Javier Ricardo Delgado Ramírez formuló demanda de controversias contractuales contra la Dirección Nacional de Estupefacientes y la

9 Corte Constitucional, sentencia T-016 del 18 de enero de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo y T012 del 19 de enero de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras. 10 Corte Constitucional, sentencia T-012 del 19 de enero de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sociedad de Activos Especiales S.A.S., con el fin de que se declarara el incumplimiento del contrato de arrendamiento para uso y producción agrícola y ganadera del predio Hacienda Potosí. Aunado a ello, solicitó medidas cautelares conservativas tendientes a mantener la relación jurídica entre las partes en el contrato inicial (folios 1 al 2 del expediente electrónico). 2.4.2. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto del 25 de noviembre de 2016, negó la suspensión provisional solicitada por el señor Javier Ricardo Delgado Ramírez, por considerar que no se encontraban claros los hechos, por lo que la controversia planteada debía dirimirse en la sentencia. 2.5. Análisis de la Sala El señor Javier Ricardo Delgado Ramírez acude al uso de este mecanismo constitucional para solicitar la nulidad de la actuación administrativa número 24279, por medio de la cual se busca la entrega material de la Hacienda Potosí a la Sociedad de Activos Especiales S.A.; sin embargo, lo primero que advierte la Sala es que el aquí accionante interpuso demanda contractual por los mismos hechos, proceso que cursa actualmente en el Tribunal Administrativo del Tolima. Ha señalado la jurisprudencia Constitucional en torno a la procedencia de la acción de tutela para controvertir actuaciones de un proceso administrativo, que

dada su naturaleza, en principio, es improcedente como mecanismo principal de protección, pues para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otros términos, indicó lo siguiente: La acción de tutela es improcedente cuando el proceso no ha concluido y se pide la protección del juez constitucional para atacar providencias judiciales en trámite en las que se alegue una vía de hecho, por la sencilla razón de que no obstante la posible irregularidad que se hubiere presentado en el trámite del proceso correspondiente, al no estar culminada la actuación, existen normas en el procedimiento para que el afectado alegue oportunamente estas deficiencias, bien sea, pidiendo nulidades, interponiendo recursos, interviniendo en el proceso, todo con el fin de defender sus derechos. Es decir, la improcedencia de la acción de tutela, en estos casos, radica en la existencia de otro medio de defensa judicial, dentro del propio proceso. Si las anteriores razones se exponen respecto de procesos judiciales, con mayor razón resulta improcedente la acción de tutela, cuando se trata de atacar, por la posible ocurrencia de una vía de hecho, actuaciones administrativas, disciplinarias o fiscales, según el caso, que se encuentran en trámite, pues, como se advirtió, no sólo pueden ser alegadas dentro del propio proceso, sino que, además, cuentan con la posibilidad de que una vez culminada esta actuación, el afectado puede interponer las acciones correspondientes ante la jurisdicción contenciosa

administrativa. Sólo excepcionalmente, frente a un probado perjuicio irremediable, podría proceder la acción de tutela como mecanismo transitorio. Así las cosas, la acción de tutela no puede superponerse a los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico, de forma que los suplante o que se tenga como una instancia adicional para debatir lo que ya se ha discutido en sede ordinaria. Por ello, esta no procede contra actos expedidos por una autoridad administrativa, pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales, sin embargo, sólo de manera excepcional esta acción procede transitoriamente cuando se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable. En ese orden de ideas, en atención a la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela, ésta es improcedente para entrar analizar los motivos de inconformidad del demandante contra la actuación administrativa que dio lugar a los actos administrativos motivos de inconformidad, ni siquiera como mecanismo transitorio, en tanto el actor de manera alguna acredita encontrarse en una situación de perjuicio irremediable. Lo anterior, dado que se encuentra en curso el proceso de controversias contractuales correspondiente, en el que el juez natural de dicha controversia, decidirá en derecho las pretensiones del actor.

3. Conclusión En tal virtud, la Sala procederá a rechazar por improcedente la acción de tutela de la referencia, en consideración a que el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa para controvertir la decisión desfavorable a su situación jurídica; se encuentra en curso el proceso de controversias contractuales en el que se decidirán las mismas pretensiones ahora invocadas; y no acreditó la ocurrencia de

un perjuicio irremediable. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA SE RECHAZA la acción de tutela interpuesta por el señor Javier Ricardo Delgado Ramírez, conforme a la parte considerativa que antecede. Si no fuere impugnada la presente providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS