CE-11001-03-15-000-2016-03660-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA EN LA IMPUGNACIÓN / CADUCIDAD Respecto al primero de los reproches: el defecto sustantivo, como la tutelante guardó silencio en la impugnación, en virtud a la carga que tienen los interesados en la defensa de sus derechos, en particular cuando se trata de una acción de tutela contra providencia judicial, la Sala reiterará su tesis, según la cual el objeto de la impugnación se circunscribe a los argumentos contenidos en el escrito de alzada. Conforme a lo dicho, respecto de tal punto, la Sala no emitirá pronunciamiento alguno. (…) Las autoridades tuteladas no incurrieron en el defecto alegado al momento de aplicar la caducidad a su caso, de manera que se debe confirmar la decisión dictada por la Sección Cuarta de esta Corporación de negar el amparo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03660-01(AC)

Actor: LUISA GONZAGA CASTIBLANCO PINZÓN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora LUISA GONZAGA CASTIBLANCO PINZÓN contra la sentencia del 20 de febrero de 2017,

por la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud Con escrito radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 2 de diciembre de 2016 (fls. 1-9), la señora LUISA GONZAGA CASTIBLANCO PINZÓN, mediante apoderado judicial, promovió acción de tutela contra el

JUZGADO 18 ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “E”, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y vida digna. Consideró que sus derechos fueron vulnerados por esas autoridades judiciales al momento de proferir las sentencias de 30 de mayo de 2014 y 14 de julio de 2016, respectivamente, con las cuales declararon de oficio la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó en contra de la Secretaría de Educación de Bogotá. En consecuencia, solicitó que se dejen sin efecto las sentencias controvertidas y “…en su lugar se ordene al Juzgado Dieciocho Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá que falle de fondo respecto de las pretensiones invocadas por la demandante dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho…”.

2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda, así: 2.1.- La Secretaría de Educación de Bogotá expidió las Resoluciones Nos. 14498 de 23 de diciembre de 2010 y 05004 del 18 de mayo de 2011, por

medio de las cuales se reconoció el ascenso de la tutelante al grado 8 del escalafón nacional docente. 2.2.- Inconforme con las decisiones de la Administración1, el 3 de octubre de 2011, solicitó conciliación prejudicial ante el Procurador 192 Judicial I Administrativo. El 15 de noviembre de 2011, fue expedida la constancia de no conciliación y ese mismo día la actora presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Secretaría de Educación de Bogotá. 2.3.- De la demanda conoció el JUZGADO 18 ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ que con fallo del 30 de mayo de 20142, declaró la caducidad del medio de control. El sustento de su decisión se encontró en que el 30 de mayo de 2011 se notificó la Resolución Nº 05004,3 que culminó la actuación administrativa, de manera que, según el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, “…la actora tenía la posibilidad de iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del interregno de tiempo comprendido entre el 31 de mayo y el 30 de septiembre de 2011…”. En consecuencia, para el 3 de octubre de 2011, cuando presentó la solicitud de conciliación prejudicial, la acción ya había caducado. 2.4. Apelada la anterior sentencia, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “E”, con sentencia del 14 de julio de 2016, confirmó la decisión de declarar la caducidad de la acción bajo similares argumentos.

1 La actora cuestionaba la fecha a partir de la cual fue reconocido su ascenso, pues aspiraba a que fuera en una anterior. No se entiende. Recomiendo revisar. 2 Folios 11 al 18. 3 Resolución que resolvió el recurso de reposición, y confirmo la resolución No. 14498 del 23 de diciembre de 2010.

3. Fundamentos de la solicitud 3.1.- El apoderado judicial de la tutelante aseveró que las autoridades tuteladas no hicieron “…una lectura integral del artículo 136 del C.C.A.”, pues en las sentencias solo tuvieron en cuenta “…la palabra notificación…” de la norma y con ello se dejó de lado “…la ejecución del acto como uno de los elementos taxativamente señalados (…) para iniciar el conteo del término de los cuatro meses…”.

Indicó que si se aplica la norma bajo el criterio de “ejecución del acto”, entonces se debe tener en cuenta que si bien el acto administrativo demandado se notificó el 30 de mayo de 2011, lo cierto es que “tiene constancia de ejecutoria del 1º de junio de 2011” y, por ende, el término de caducidad empezaba a contar “…a partir del 2 de junio de 2011 y hasta el 1 de octubre”. Esto, porque, además, para el caso concreto, “…se requería que el acto administrativo gozara de firmeza, es decir, de fuerza vinculante para el administrado (…) y para la administración…”, pues se trata de un requisito establecido en el C.C.A. “…para que la administración los ejecute contra la voluntad de los interesados…”. Agregó que, en aplicación de los artículos 67, 68 y 70 del Código Civil, el

cómputo de caducidad debió realizarse así: “…como quiera (sic) que el acto administrativo impugnado quedó ejecutoriado el 1 de junio de 2011, el término o plazo para incoar la acción de restablecimiento del derecho inició a partir del 2 de junio de 2011 y venció el 1 de octubre de 2011, y como quiera que dicho día (01 de octubre de 2011) era sábado y el día siguiente (02 de octubre de 2011) domingo, el plazo se extendió hasta el día hábil siguiente, esto es, el 3 de octubre de 2011, fecha en la cual se radicó la solicitud de conciliación prejudicial…”. 3.2.- Afirmó que “…según jurisprudencia reiterada de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo debe interpretarse de la forma más favorable al accionante, y muy especialmente cuando se trata de un trabajador…”, tal como se estableció en la sentencia del 23 de mayo de 2013, dictada dentro del proceso con radicado No. 11001-03-15000-2013-00624-004. 3.3.- Concluyó que, en materia de docentes, “…el ascenso en el escalafón está íntimamente ligado con la remuneración salarial, y por ende, con el ingreso base de remuneración a fin de liquidar la pensión de vejez o de jubilación; imperando el principio de la imprescriptibilidad, es decir, no surge la caducidad de la acción…”.

4. Trámite en primera instancia y contestaciones En auto de 7 de diciembre de 2016 (fl. 30), se admitió la solicitud de tutela y

se ordenó correr traslado a las autoridades judiciales demandadas. 4 Magistrado ponente Guillermo Vargas Ayala. Asimismo, se dispuso vincular a la Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Educación como tercero con interés en el resultado del trámite de la tutela. 4.1. Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Educación El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad intervino con escrito en el que manifestó que la tutela es improcedente, toda vez que no se evidencia que las providencias controvertidas contengan algún defecto y, por el contrario, sí es claro que la accionante no comparte la interpretación que hicieron las autoridades judiciales demandadas por serle desfavorable a sus intereses. Señaló que la presente acción carece del requisito de inmediatez, ya que la accionante interpuso la tutela 4 meses después de notificada la sentencia de segunda instancia. (fls. 48-50). 4.2. Juez 57 Administrativo del Circuito de Bogotá Indicó que en la sentencia de 30 de mayo de 2014, proferida por el extinto Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Bogotá, no se incurrió en ningún defecto que vicie la providencia, por ende, solicitó que se niegue el amparo de la tutela. Señaló frente al análisis sustancial del fenómeno de la caducidad que el acto demandado fue notificado el 30 de mayo de 2011 y que conforme al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la accionante contaba con 4 meses para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, término en el que debió agotar el requisito de conciliación

prejudicial (fls. 57-59). 4.3. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” El Magistrado Ponente de la sentencia de segunda instancia controvertida, aseveró que la providencia contiene argumentos razonados que condujeron a que se confirmara la decisión de primera instancia, en cuanto a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Reiteró que estudió cada uno de los documentos obrantes en el expediente y realizó una explicación vehemente de la razón de la decisión, por lo que solicitó la declaratoria de improcedencia de la tutela (fls. 60-61).

5. Decisión en primera instancia La Sección Cuarta de esta Corporación, mediante sentencia proferida el 20 de febrero de 2017, negó el amparo solicitado.

Como problema jurídico formuló el de “…establecer si [las autoridades tuteladas], incurrieron en desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera con Radicado No. 11001-03-15000-2013-00624-00 al momento de dictar los proveídos de 30 de mayo de 2014 y 14 de julio de 2016 que declararon la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”. Para resolver el problema se pronunció sobre los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial, los cuales encontró superados para el caso concreto. Luego, en el examen de fondo del asunto, esto es, sobre el desconocimiento del precedente como se formuló en el problema jurídico, el a quo verificó el contenido de la sentencia de segunda instancia controvertida y del fallo

dictado por la Sección Primera el 23 de mayo de 2013, dentro del proceso No. 11001-03-15000-2013-00624-00. Realizada la anterior comparación, la Sección Cuarta, como fundamento de la decisión de negar el amparo solicitado, consideró lo siguiente: “ Conforme a lo expuesto, es evidente que no es posible aplicar el precedente judicial ya que en el presente caso la accionante solicitó la nulidad sobre el acto administrativo que la ascendió a grado 8 del escalafón docente por lo que el término de caducidad debe ser contabilizado desde el momento en que se notificó personalmente de la resolución que puso fin al proceso administrativo. Así mismo, en el asunto objeto de estudio el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, precisó con detalle a la actora que el conteo de la caducidad se tenía a partir de la notificación de la resolución que resolvió el recurso de reposición respecto del cual no procedía ningún recurso administrativo. Por lo que se evidencia que el supuesto precedente desconocido no cumple con los mismos supuestos fácticos del caso que nos ocupa. En conclusión, la Sala advierte que no se puede endilgar desconocimiento del precedente cuando no cumple con los requisitos del defecto ya que, según el precedente referido por la actora, es un asunto donde claramente el término de caducidad estaba suspendido por la conciliación prejudicial. ” (fls. 63-71).

6. Impugnación Inconforme con la decisión, la actora allegó escrito de impugnación donde se puede entrever que únicamente se limitó a transcribir los mismos

razonamientos fácticos y jurídicos expuestos en la tutela relacionados con: (i) el supuesto desconocimiento del precedente contenido en la sentencia del 23 de mayo de 2013, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado (punto 3.2. del acápite de fundamentos) y ii) el argumento concerniente con que el ascenso en el escalafón de docentes está relacionado con la remuneración salarial (punto 3.3. del acápite de fundamentos) y, por ende, con la pensión. De manera que se puede aplicar el principio de la imprescriptibilidad, esto es, que “…no surge la caducidad de la acción…” de nulidad y restablecimiento del derecho (fl. 80).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 19915, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20156 y por el artículo 2º del Acuerdo 55 de 20037 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Problema Jurídico en el marco de la segunda instancia y caso concreto De conformidad con los antecedentes, a la Sala le corresponde resolver la tensión que surge entre el fallo de primera instancia y la impugnación formulada por la tutelante. No obstante, dicha tarea amerita la siguiente precisión: 2.1.- Con la demanda de tutela la accionante alegó que las providencias judiciales censuradas incurrieron en: i) defecto sustantivo (por la indebida aplicación del artículo 136 del C.C.A.); ii) desconocimiento del precedente

(relacionado con la aplicación de la “interpretación más favorable” en la materia de caducidad), y iii) una irregularidad derivada de que se desconociera la relación que existe entre la imprescriptibilidad de los derechos pensionales y la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2.- Ahora bien, en el presente caso ocurrió que el a quo, al formular el problema jurídico, limitó su pronunciamiento al examen derivado del alegado desconocimiento del precedente. Y, frente a tal aspecto, concluyó que no existía identidad fáctica entre la sentencia invocada como desconocida y los supuestos que rigen el caso concreto de la tutelante, por ello, no era posible concluir que el defecto alegado se configuraba. 2.3.- Con la impugnación, la actora transcribió los apartes de la tutela donde se refirió al mentado desconocimiento del precedente y a los efectos derivados de la imprescriptibilidad de los derechos pensionales en la caducidad de la acción (contenidos en los apartes 3.2. y 3.3. del acápite de sustento de la vulneración, de esta providencia). Pero nada dijo frente a la indebida aplicación del artículo 136 del C.C.A., primer cargo de la tutela. 5 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 6 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. 7 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”. En tal medida, la Sala abordará el estudio del caso de la siguiente forma:

2.4.- Respecto al primero de los reproches: el defecto sustantivo, como la tutelante guardó silencio en la impugnación, en virtud a la carga que tienen los interesados en la defensa de sus derechos, en particular cuando se trata de una acción de tutela contra providencia judicial, la Sala reiterará su tesis, según la cual el objeto de la impugnación se circunscribe a los argumentos contenidos en el escrito de alzada. Conforme a lo dicho, respecto de tal punto, la Sala no emitirá pronunciamiento alguno. 2.5.- Frente al segundo de los alegatos: El presunto desconocimiento de la sentencia del 23 de mayo de 2013 de la Sección Primera del Consejo de Estado, radicado No. 11001-03-15-000-2013-00624-00, la Sala debe precisar que de acuerdo con el criterio reiterado de esta Sección8, no se configura un desconocimiento del precedente, puesto que no fue proferida por el órgano de cierre en materia de tutelas, es decir, la Corte Constitucional. 2.6.- En lo que respecta al tercer reproche que la actora formuló en la tutela, sobre el que el a quo no se pronunció, pero que ella reiteró en su escrito de impugnación, la Sala entrará a resolverlo. 2.6.1.- Se recuerda que con la tutela la accionante adujo que en materia de docentes “…el ascenso en el escalafón está íntimamente ligado con la remuneración salarial, y por ende, con el ingreso base de remuneración a fin de liquidar la pensión de vejez o de jubilación; imperando el principio de la

imprescriptibilidad, es decir, no surge la caducidad de la acción…”. 2.6.2.- Lo primero que debe indicar la Sala para resolver tal reproche es que si bien es cierto, como lo dice la tutelante, existe una íntima relación entre la remuneración salarial y el ingreso base de liquidación con el cual se fija la pensión de vejez o jubilación, también lo es que tal premisa no conlleva que, en su caso, los supuestos efectos de la imprescriptibilidad de los derechos incida la caducidad de la acción. Así las cosas, en el caso concreto ocurre que la tutelante no está conforme con la decisión de las autoridades judiciales accionadas de declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó en contra de la Secretaría de Educación de Bogotá porque mediante acto reconoció su ascenso en el escalafón docente en una fecha posterior a la que ella esperaba, lo cual definitivamente incidía en su remuneración. 8 Cfr. Sentencia de 19 de febrero de 2015, CP: Alberto Yepes Barreiro, Radicado: 11001-0315-000-2013-02690-01. Por lo anterior, la Sala encuentra que, en su caso, la caducidad de la acción derivada del objeto de la demanda que formuló, no era atacar la legalidad de un acto que negaba una prestación periódica, sino la del acto con el cual se reconoció su derecho a ascender en el escalafón docente. Por el anterior motivo, los argumentos de la actora son desacertados al menos por 2 razones: Primero, porque, aunque es cierto que la demanda se puede ejercer en cualquier tiempo cuando mediante un acto se niegan

prestaciones periódicas, también lo es que los derechos pensionales no son en su totalidad imprescriptibles. Y segundo, porque, aunque pueda ser aceptado que los derechos pensionales son imprescriptibles, la verdad es que no se pueden confundir los efectos de tal institución jurídica con los de la caducidad de la acción, pues, como se señaló ut supra, la tutelante atacó fue un acto que la ascendió de escalafón y no uno que versara sobre una prestación periódica. Por último, para la Sala resulta importante señalar que los argumentos de la tutelante son un tanto contradictorios, pues, de un lado, pretendía que se aplicara la interpretación más favorable en materia de caducidad; pero, del otro, que se entendiera que en su caso no existe la caducidad. Así, primero, reconoce que sí hay caducidad; pero que esta deber ser aplicada de una manera diferente y, luego, que no hay caducidad. 2.6.3.- En sí, las razones hasta ahora expuestas frente al reproche de la tutelante resultan suficientes para concluir que las autoridades tuteladas no incurrieron en el defecto alegado al momento de aplicar la caducidad a su caso, de manera que se debe confirmar la decisión dictada por la Sección Cuarta de esta Corporación de negar el amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR el fallo del 20 de febrero de 2017, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma

prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente (Ausente con permiso)

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera