CE - 11001-03-15-000-2016-03673-00(REV)-2022

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00

Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N° 16

CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2016-03673-00

Recurrente: ADMINISTRADORA PÚBLICA COOPERATIVA DE MUNICIPIOS -COOPMUNICIPIOS EN LIQUIDACIÓNAsunto: Causales de revisión de prueba recobrada y nulidad originada en la sentencia SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión N° 16 decide en única instancia el recurso extraordinario de revisión formulado por la Administradora Pública Cooperativa de Municipios ꟷen adelante COOPMUNICIPIOS en liquidaciónꟷ, contra la sentencia proferida el dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016) por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de controversias contractuales N° 08001-23-31-000-2009-00655-01 (55135).

I. ANTECEDENTES

1. Antecedentes relevantes del proceso de controversias contractuales

(expediente 08001-23-31-000-2009-00655-01) 1.1. El quince (15) de julio de dos mil nueve (2009)1, a través de apoderado judicial,

COOPMUNICIPIOS en liquidación presentó acción de controversias contractuales contra el Área Metropolitana de Barranquilla, con el fin de que se declarará el incumplimiento de un convenio interadministrativo suscrito entre ellas y se ordenara 1 Folio 92 del PDF denominado “primer cuaderno parte 2” contentivo del expediente ordinario en el índice 47 de SAMAI. 1

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Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación su liquidación, así como el pago de algunas actas de obra pendientes de ser canceladas.

Como sustento fáctico de su demanda, aseguró que el once (11) de septiembre de dos mil dos (2002), COOPMUNICIPIOS en liquidación y el Área Metropolitana de Barranquilla celebraron el convenio interadministrativo N° 276, cuyo objeto era el saneamiento de la cuenca nororiental - Subcuenca Mallorquín del Distrito de Barranquilla en su primera etapa (tubería de impulsión). Según adujo, el valor del contrato se fijó en la suma de dos mil cuatrocientos veintinueve millones doscientos diecisiete mil treinta y ocho pesos con sesenta y dos centavos ($2.429.217.038,62), los cuales se pagarían cincuenta por ciento (50%) a título de anticipo y el saldo restante a través de actas parciales de obra, con un plazo de ejecución de cinco (5) meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio, plazo que fue suspendido en distintas ocasiones hasta que el cinco (5) de diciembre de dos mil

tres (2003) se suspendió de forma indefinida. Manifestó que través de la Resolución No. 336 del seis (6) de diciembre de dos mil seis (2006), la Directora del Área Metropolitana de Barranquilla declaró la terminación del convenio interadministrativo y ordenó su liquidación unilateral, frente a lo cual COOPMUNICIPIOS en liquidación presentó recurso de reposición que fue resuelto mediante Resolución No. 230 del veintiséis (26) de junio de dos mil siete (2007), en la que el Área Metropolitana de Barranquilla revocó en todas y cada una de sus partes la decisión recurrida y ordenó la liquidación bilateral del convenio interadministrativo. Indicó que, a pesar de esta resolución, el Área Metropolitana de Barranquilla se abstuvo de liquidar bilateralmente el convenio. Por tal razón, en la demanda de controversias contractuales la Cooperativa formuló como pretensiones: “PRIMERA: Que se DECLARE que el ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA incumplió con sus obligaciones derivadas del convenio interadministrativo N° 276 de 2002, suscrito el 11 de septiembre de 2002,

con la ADMINISTRADORA PÚBLICA COOPERATIVA DE MUNICIPIOS

“COOPMUNICIPIOS”-HOY EN LIQUIDACIÓN.

SEGUNDA: Que en consecuencia del incumplimiento antes reclamado se condene al ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA pagar a favor de COOPMUNICIPIOS, hoy en liquidación, el valor de todos los

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Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación

perjuicios que resulten probados que se nos han causado (sic)- daño emergente y lucro cesanteen virtud del incumplimiento deprecado, los que precisados en el capítulo respectivo de esta demanda, han de ser actualizados en su valor conforme a lo previsto en la Ley 80 de 1993 y determinar también los respectivos intereses.

TERCERA: Que, como consecuencia de la declaración de incumplimiento antes referida, se declare la resolución del contrato.

CUARTO: Que igualmente como consecuencia de las declaraciones anteriores se realice por ese honorable tribunal la liquidación del convenio, considerando los perjuicios reclamados y probados, que naturalmente incluyen las actualizaciones de tales valores y los intereses correspondientes.

QUINTA: Que en el acta de liquidación se reconozca a favor de Coopmunicipios la suma de setecientos setenta millones ochocientos treinta mil setecientos treinta y nueve pesos con 10/100 mcte ($770.830.739.10), por concepto de capital dejado de percibir de las siguientes actas parciales de obra: Saldo acta parcial de Obra N° 2 ($63.132.863.40) de mayo 6/2013

Valor total acta parcial de obra N° 3 ($449.253.799.51) de agosto 6/2003. Valor total acta parcial de obra N° 4 ($258.444.076.19) de noviembre 4/2003.

SEXTA: Que se condene al ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA al pago de las costas y demás gastos de este proceso.

SÉPTIMA: Que a la sentencia que le ponga fin al proceso se le dé

cumplimiento en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.”2 (mayúsculas y negritas en original). 1.2. El veinticuatro (24) de octubre de dos mil catorce (2014), el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probada la excepción de caducidad de la acción y, en consecuencia, se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto. En primer lugar, el Tribunal resolvió el incidente de tacha de falsedad presentado por el Área Metropolitana de Barranquilla en contra de la Resolución No. 230 del veintiséis (26) de junio de dos mil siete (2007), en el cual se adujo que la entonces directora de la entidad presentó denuncia penal ante la Fiscalía General de la 2 Folios 5 y 7 del PDF denominado “primer cuaderno parte 1” contentivo del expediente en préstamo disponible en el índice 47 de SAMAI. 3

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Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación Nación por los delitos de falsedad ideológica y material en documento privado, desconociendo el haber suscrito dicho administrativo3. Al respecto, y con fundamento en las pruebas recabadas durante la investigación adelantada por la Fiscalía y aportadas al expediente, el Tribunal concluyó que la Resolución N° 230 era falsa, por lo que, en aplicación de lo reglado en los artículos 289 y siguientes del Código de Procedimiento Civil (CPC), así lo declaró y no la tuvo en cuenta como prueba dentro del proceso.

Establecido lo anterior, el a quo adujo que en el caso concreto había operado la caducidad de la acción, teniendo en cuenta que la Resolución No. 336 de seis (6) de diciembre de dos mil seis (2006) se notificó el quince (15) de diciembre de esa misma anualidad, de manera que los dos (2) años previstos en el ordinal d) del numeral 10° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (CCA) para el ejercicio del medio de control habían vencido el quince (15) de diciembre de dos mil ocho (2008), a pesar de lo cual la demanda solo se formuló hasta el dieciséis (16) de julio de dos mil nueve (2009)4. 1.3. La parte actora ꟷhoy recurrenteꟷ formuló recurso de apelación en el que explicó que la acción no estaba caducada, toda vez que el Tribunal pasó por alto que contra la Resolución No. 336 del seis (6) de diciembre de dos mil seis (2006) se interpuso recurso de reposición. Igualmente, señaló que no tuvo conocimiento del proceso penal que se surtía respecto de la presunta falsedad de la Resolución No. 230 de 2007, pues la demandada no le informó de esa situación ni la Fiscalía ordenó su comparecencia. 1.4. El dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016), la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda5.

Como sustento de su decisión, señaló que las pruebas obrantes en el expediente daban cuenta de que la Resolución No. 230 de veintiséis (26) de junio de dos mil 3 Folios 100 a 107 del PDF denominado “primer cuaderno parte 2” contentivo del expediente en préstamo disponible en el índice 47 de SAMAI. 4 Folios 3 a 19 del PDF denominado “cuarto cuaderno” contentivo del expediente en préstamo disponible en el índice 47 de SAMAI. 5 Tal y como consta en el folio 66 del PDF denominado “cuarto cuaderno” contentivo del expediente enviado en calidad de préstamo visible en el índice 47 del aplicativo SAMAI, dicha sentencia se notificó por edicto fijado el veintiséis (26) de mayo de dos mil dieciséis (2016) y desfijado el treinta y uno (31) de ese mismo mes y año. 4

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Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación siete (2007) era, en efecto, falsa, pues no fue suscrita por quién para la fecha de su expedición desempeñaba el cargo de Directora del Área Metropolitana de Barranquilla, razón por la cual aquella no debía ser tenida en cuenta para fallar el proceso.

No obstante, indicó que el Tribunal erró al declarar la caducidad de la acción, toda vez que contra la Resolución No. 336 del seis (6) de diciembre de dos mil seis (2006) se instauró un recurso de reposición que nunca fue resuelto, dando lugar al surgimiento de un acto administrativo ficto o presunto cuya controversia a nivel

judicial, de acuerdo con lo reglado en el numeral 3º del artículo 136 del CCA, puede intentarse en cualquier tiempo. A pesar de lo anterior, la Sala encontró que no era viable pronunciarse sobre el fondo del asunto, toda vez que la parte actora no había demandado la nulidad de los actos administrativos que contenían la decisión de liquidar unilateralmente el convenio. Así, explicó que “para que el juez pudiera entrar a estudiar de fondo las pretensiones de incumplimiento con el consecuente resarcimiento de los perjuicios, la accionante no sólo debía demandar la nulidad de la Resolución No. 336 del 6 de diciembre de 2006 mediante la cual se declaró la terminación unilateral del convenio interadministrativo No. 276 del 11 de septiembre de 2002 y se ordenó su liquidación, sino también del acto administrativo ficto que se configuró al no haberse resuelto oportunamente el recurso de reposición interpuesto contra ésta.” En consecuencia, concluyó que la demanda presentada por COOPMUNICIPIOS resultaba inepta. Finalmente, en el fallo se indicó que le correspondía a la demandante probar que “el contenido de la Resolución No. 230 del 26 de junio de 2007 no era falso y desvirtuar la presunción de legalidad de la que se encuentran revestidos tanto la Resolución No. 336 del 6 de diciembre de 2006, como el acto administrativo ficto que se configuró al no haberse resuelto oportunamente el recurso de reposición interpuesto contra ésta.”.

2. El recurso extraordinario de revisión El dos (2) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), COOPMUNICIPIOS en

liquidación interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida 5

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Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación el dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016) por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, alegando la materialización de las causales primera y quinta del artículo 250 del CPACA, esto es, “[h]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”, y “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.”6. 2.1. Respecto a la causal de prueba recobrada, la Cooperativa señala que una vez culminado el proceso contractual conoció que la Fiscalía General de la Nación, en providencia del veintiséis (26) de noviembre de dos mil trece (2013) proferida dentro del radicado 080016001257200901402, archivó la investigación penal adelantada por la presunta ocurrencia de los delitos de falsedad material e ideológica respecto de la Resolución No 230 de veintiséis (26) de junio de dos mil siete (2007). A su juicio, la orden de archivo decretada por la Fiscalía tiene plena incidencia en la decisión a revisar, habida cuenta que la justicia penal no emitió resolución de acusación ni de apertura de investigación y solo ella podía decretar la falsedad de

la resolución acusada. Además, afirma que el documento recobrado no se aportó al proceso ordinario “por obrar de la parte contraria”, dado que el Área Metropolitana de Barranquilla “asumió una conducta que les impidió acceder” al conocimiento sobre la investigación penal, como, a su juicio, lo demuestra la respuesta al derecho de petición presentado ante esa entidad el dieciocho (18) de agosto de dos mil dieciséis (2016) por COOPMUNICIPIOS en liquidación para obtener información sobre ese proceso y frente al cual le indicaron que “la Resolución No. 230 de 26 de junio de 2007 fue denunciada ante la justicia penal por el presunto delito de falsedad en documento público, resultado que a la fecha (sic) no hemos tenido notificación alguna que se declare sobre el proceso. Es por ello que mientras permanezca esa situación investigativa no puede esta administración pronunciarse respecto al acto administrativo enunciado en el sentido de solicitar nulidad o revocarlo 6 Folio 4 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” contentivo del expediente digitalizado y visible en el índice 29 de SAMAI. 6

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Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación directamente”7, respuesta que en criterio de la recurrente denota “una maniobra por ellos desplegada para impedir que diéramos noticia de esos hechos al juez de conocimiento”.

Por lo anterior, la recurrente solo vino a tener noticia de la decisión de archivo adoptada por el ente acusador cuando la Fiscalía respondió un derecho de petición

presentado por ella el primero (1) de agosto de dos mil dieciséis (2016)8, en el que solicitó información sobre el estado de esa actuación, lo cual solo ocurrió hasta el día diez (10) de ese mismo mes y año. Por último, pone de presente su inconformidad con la afirmación efectuada por el ad quem, según la cual tenía la carga de probar que el contenido de la Resolución No. 230 de 2007 no era falso, toda vez que fue la administración la que produjo ese acto y la Cooperativa nunca fue informada del proceso penal que se adelantó por la supuesta falsedad en la confección de tal documento. 2.2. Por su parte, en cuanto a la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia, la parte recurrente aduce que la sentencia de dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016) incurrió en “falsa motivación” e incongruencia, así como en violación al derecho a la defensa y contradicción y en indebida valoración probatoria. La falsa motivación e incongruencia la sustentó en el hecho de que el Consejo de Estado hubiere concluido que la Resolución No. 230 de 2007 era falsa sin serlo realmente, pues si la Fiscalía no arribó a esa conclusión tampoco le correspondía al juez administrativo adoptar una decisión en ese sentido, ya que solo el ente acusador tenía competencia para ello; según su criterio, ello hace que la sentencia se repute incongruente. Por su parte, frente a la violación al debido proceso, la recurrente asegura que las pruebas con fundamento en las cuales se declaró la falsedad de la citada resolución ꟷespecialmente la denuncia penal y la prueba grafológica adelantada por la

7 Folio 111 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” contentivo del expediente digitalizado y visible en el índice 29 de SAMAI. 8 Folio 4 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” contentivo del expediente digitalizado y visible en el índice 29 de SAMAI. 7

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Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación Fiscalíaꟷ no surtieron el trámite de contradicción respectivo, que COOPMUNICIPIOS en liquidación no fue vinculada al proceso penal y que el fallo no tuvo en cuenta las decisiones que dispusieron el archivo de la denuncia penal presentada, razón por la que la valoración probatoria fue defectuosa.

Finalmente, indicó que hubo indebida valoración probatoria, pues un análisis adecuado de los medios de convicción obrantes en el proceso ordinario ꟷno precisa cualesꟷ habría llevado a acceder a las pretensiones de la demanda9.

3. Trámite del recurso y oposición 3.1. Por auto de nueve (9) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)10, el Despacho admitió el recurso y ordenó la notificación personal del Área Metropolitana de Barranquilla, así como de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y del agente del Ministerio Público11.

Dentro del término respectivo, el Área Metropolitana de Barranquilla se opuso a la prosperidad del mismo por considerar que no era necesario que obrara una sentencia penal para que el juez pudiera declarar la falsedad del documento

tachado, en tanto la conclusión a la que arribó el Consejo de Estado se originó en la valoración crítica de las pruebas allegadas al proceso, en especial en el informe de laboratorio (prueba grafológica) efectuado por los investigadores de la Fiscalía, el cual concluyó que la firma consignada en la Resolución No. 230 de 2007 no correspondía con la rúbrica de la entonces Directora de la entidad. En este sentido, aseguró que la sentencia del dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016) fue respetuosa del debido proceso de las partes, dado que las conclusiones a las que arribó se fundaron en los principios de contradicción, identidad y razón suficiente de las pruebas examinadas12. Por su parte, el Delegado de la Procuraduría guardó silencio. 9 Folio 156 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” visible en el índice 29 de SAMAI. 10 Folio 170 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” visible en el índice 29 de SAMAI. 11 En este caso, se notificó personalmente al Procurador Carlos Fernando Mantilla Navarro. 12 Folio 188 a 194 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” visible en el índice 29 de SAMAI. 8

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Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 3.2. A través de providencia de veintiuno (21) de marzo de dos mil diecisiete (2017), el entonces ponente negó la solicitud de la parte actora de ser separado del conocimiento del asunto por haber proferido la sentencia cuya revisión se solicita13.

3.3. Posteriormente, mediante auto de ocho (8) de marzo de dos mil veintiuno (2021) se resolvieron las solicitudes probatorias elevadas por las partes, decisión que no fue objeto de recurso14. 3.4. Por auto de primero (1°) de junio de dos mil veintiuno (2021), el Despacho requirió al Tribunal Administrativo del Atlántico para que enviara la copia digital del expediente ordinario en el que se produjo la sentencia objeto de revisión15. 3.5. El veintidós (22) de julio de dos mil veintiuno (2021), nuevamente se requirió al Tribunal Administrativo del Atlántico para que diera pleno cumplimiento a la orden de envío del proceso, al evidenciar que el expediente remitido en calidad de préstamo estaba incompleto. El veinte (20) de septiembre del referido año, el Tribunal manifestó que el expediente se encontraba digitalizado de manera íntegra y que, pese a que se adelantaron todas las gestiones para hallar las piezas procesales faltantes, su búsqueda había resultado infructuosa16. De dicha respuesta se corrió traslado a las partes17, frente a lo cual la recurrente sostuvo atenerse a lo dicho mediante memorial de veintiuno (21) de junio de dos mil veintiuno (2021)18, en cuanto a que el proceso penal relacionado con la Resolución No. 230 de 2007 no debió tramitarse por Ley 906 de 2004 sino por la Ley 600 de

200019. Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 3.6. El veintinueve (29) de octubre de dos mil veintiuno (2021) el expediente entró al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda20.

13 Folios 213 a 2018 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” visible en el índice 29 de SAMAI. 14 Índice 26 de SAMAI. 15 Índice 40 de SAMAI. 16 Índice 63 de SAMAI. 17 Índice 65 de SAMAI. 18 Índice 49 de SAMAI. 19 Índice 72 de SAMAI. 20 Índice 70 de SAMAI. 9

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Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala Especial de Decisión N° 16 es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión, en los términos del inciso primero del artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA)21 y del numeral 1° del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019 ꟷReglamento Interno del Consejo de Estado22ꟷ, por tratarse de un recurso contra una sentencia dictada por una subsección de esta Corporación.

2. Problema jurídico Conforme con lo anteriormente expuesto, corresponde a la Sala Especial de Decisión N° 16 establecer si la sentencia del dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016) proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de controversias contractuales N° 08001-23-31-0002009-00655-01 (55.135), se encuentra incursa en las causales de revisión contempladas en los numerales 1° y 5° del artículo 250 del CPACA.

Para tales efectos, la Sala planteará algunas consideraciones generales relacionadas con el recurso extraordinario de revisión y las causales señaladas por la parte recurrente, a partir de lo cual se dará solución al asunto sub examine.

3. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es una herramienta cuyo propósito es despojar del carácter inmutable y de cosa juzgada que por regla general tienen las decisiones judiciales, ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales que permiten sostener que determinada sentencia es contraria a derecho. Así lo definió la Corte 21 “ARTÍCULO 249. COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión.” 22 “ARTÍCULO 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado

(…) 10

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Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación Constitucional en sentencia C-090 de 1998 al concluir que se trata de un mecanismo para evitar “que persistan dentro del ordenamiento jurídico sentencias que vulneren el debido proceso, o que no se ajusten al derecho y a la Constitución”.

En la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el recurso extraordinario de revisión se consagró en el artículo 185 del Decreto 01 de 1984 y se mantuvo en la

Ley 1437 de 2011, con el propósito de permitir a los jueces reexaminar determinadas sentencias a efectos de establecer si estas son contrarias al ordenamiento jurídico23, siempre que se configure alguna de las causales taxativamente previstas en la ley24. De acuerdo con lo consagrado en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos. Se trata de un proceso independiente y autónomo del que dio origen a la sentencia cuya revisión se precisa, de forma que no puede entenderse como una instancia adicional, pues este recurso no es la vía para corregir los yerros probatorios de las partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, revivir términos o reabrir el debate surtido en el trámite ordinario25. Adicionalmente, como se trata de un mecanismo excepcional y extraordinario, el análisis de este recurso tiene interpretación restrictiva. En este sentido, esta Subsección ha señalado que “[c]omo dicho recurso afecta el carácter de inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas 23 Sobre el punto, la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003 señaló: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material

del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio ‘res iudicata pro veritate habertur’ para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, radicación 11001-03-15-000-2012-00231-00. 25 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 27, sentencia de 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-03791-00 11

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Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia.”26 (Se resalta).

De allí entonces que este solo proceda en los precisos y estrictos casos previstos en la ley, sin que sea viable para el juez flexibilizar las exigencias para su procedencia o crear unos requisitos o causales distintas, dado que ello no solo desnaturalizaría la excepcionalidad del recurso, sino que atentaría directamente contra la seguridad jurídica.

4. La causal de revisión contenida en el numeral 1º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: el documento recobrado El numeral 1° del artículo 250 del CPACA establece como causal de revisión la de “[h]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria (…)”.

Sobre el alcance de esta causal, el Consejo de Estado ha establecido que su procedencia está supeditada a que se logre acreditar27: a. Que se trate de una prueba documental, lo que, de suyo, excluye otros medios de prueba, “comoquiera que por tratarse de un recurso extraordinario la interpretación debe hacerse con un criterio restrictivo”28. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de diciembre de 2020, radicación 08001-23-31-000-2011-00639-01 (52456). 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 12 de junio de 2014, radicación 27001-23-31-000-2002-00927-01 (34504); Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 2 de agosto de 2019, radicación 73001-33-33-004-2013-00105-01 (54488); Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de agosto de 2019, radicación 08001-3331-010-2007-00210-01 (49965); Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de mayo de 2020, radicación 68001-33-31-002-2007-00142-01 (51419); y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de octubre de 2020, radicación 68679-33-31-0012009-00117-01 (57131). 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de mayo de 2012, radicación 01820. 12

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Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación

b. Que el documento existía al momento de proferirse la sentencia, solo que no se aportó al proceso porque se encontraba extraviado o refundido. Lo anterior, bajo el entendido de que “[e]l verbo ‘recobrar’ implica que se hubiere perdido algo que más tarde se recupera”29, de manera que “no resultan admisibles aquellos documentos fechados posteriormente”30. c. Que la prueba no haya sido aportada al trámite del proceso ordinario por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria, lo cual debe ser debidamente acreditado por el interesado. Respecto a los dos primeros eventos, la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho que “no basta con una dificultad por grave que pueda parecer, por cuanto la ley exige una verdadera ‘imposibilidad’ apreciada objetivamente (…)”31, de manera que debe tratarse de hechos imprevisibles e irresistibles

que excluyan la conducta culposa, la negligencia o el error como causa del impedimento para aportar la prueba32. En cuanto al obrar de la parte contraria, el Consejo de Estado ha indicado que debe entenderse “como la conducta de la parte que ganó el proceso, quien con su actuar intencional logró que el documento que le daría el triunfo a su contraparte no se pudiera aportar al expediente en razón de que lo retuvo u ocultó, precisamente con el propósito de que no sirviera como prueba”33. En ese sentido, el documento no debe haber estado en poder del recurrente, pues de ser así bien hubiera podido ser aportado dentro del trámite ordinario. Y es que, se insiste, esta no es una oportunidad para enmendar la inactividad o negligencia probatoria, sino para corregir la causa insuperable para hacer valer la prueba dentro del proceso34. 29 Cons