CE-11001-03-15-000-2016-03680-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ /

INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA

CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE

DERECHOS FUNDAMENTALES / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia

[E]l accionante no alegó la vulneración de sus derechos fundamentales en un término razonable, como lo ha propuesto la Sala Plena del Consejo de Estado, esto es 6 meses desde la ocurrencia del hecho generador e interpuso la acción constitucional mucho tiempo después de lo previsto. De los documentos obrantes en el expediente, se tiene que la decisión judicial cuestionada, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, es del 22 de mayo del 2008. La acción de tutela se interpuso el 6 de diciembre del 2016, es decir, más de 8 años después del fallo proferido que se ataca. De esta manera, es claro que dicho plazo, resulta a todas luces irrazonable, y desvirtúa la necesidad de urgencia en la protección de derechos fundamentales que caracteriza a la acción de tutela.(…) En relación con ello, se tiene que el actor en su impugnación señala que el perjuicio causado con la decisión judicial, se ha extendido en el tiempo, lo que resaltó como un motivo suficiente para superar el requisito de procedibilidad adjetiva en estudio. Ante ello, se resalta que dicho argumento no resulta de recibo para esta Sala de Sección, en la medida en que en materia de tutela contra providencia judicial, es claro que la

vulneración a los derechos fundamentales, se concreta con un solo acto, a saber, la ejecución de la decisión judicial que se considera transgresora de los mismos. Desde este punto de vista, la vulneración es una sola y ocurre en un solo momento. Así las cosas, comparte la Sala la precisión realizada por el a quo constitucional, relativa a que la falta de inmediatez de la tutela desvirtúa la vulneración al debido proceso debido a que si éste se encontraba siendo vulnerado, era necesario acudir a la jurisdicción a través de esta acción constitucional en un término razonable.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: La providencia hace un análisis de los requisitos generales de procedencia y causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, resaltando el requisito de inmediatez. Sobre el particular consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-0002012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, el cual ha sido reiterado en las sentencias de la Sección Quinta del 26 de febrero del 2015, exp. 2015-00045-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y del 15 de octubre del 2015, exp. 2015-01605-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, todas de esta Corporación. En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en la

sentencia T-290 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03680-01(AC)

Actor: ARNALDO RAFAEL ACUÑA MARTÍNEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte demandante, en contra de la sentencia de primera instancia de 2 de marzo del 2017 proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela instaurada.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 6 de diciembre del 20161, en la Secretaría General del Consejo de Estado, el señor Arnaldo Rafael Acuña Martínez, actuando a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, con el fin de obtener la protección de sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

Las citadas garantías las consideró vulneradas con ocasión de la providencia del 22 de mayo del 2008, adoptada por el Tribunal accionado, que decretó la pérdida de investidura del Concejal del Municipio de Manatí – Atlántico, siendo el accionante el que ocupaba dicha dignidad. A título de amparo constitucional, el accionante solicitó lo siguiente: “Garantizar y proteger los derechos de mi apadrinado en consecuencia

ordenar al Tribunal Administrativo del Atlántico que deje sin efecto la providencia de fecha del 22 de mayo de 2008 expediente 08-001-2331-005-2008-00137-00 y en su lugar profiera la que en derecho corresponda”2. Como sustento de la petición de amparo, indicó que el Tribunal accionado no tuvo en cuenta las pruebas existentes e interpretó de manera errónea la causal que se invocó para decretar la pérdida de investidura, por lo que consideró que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso. Teniendo en cuenta lo anterior, el tutelante manifestó que “(…) la violación al régimen de inhabilidades tal como lo contempló el tribunal no constituye causal de pérdida de investidura, ya que no se encuentra comprendida como tal en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000. Pues la Ley 617 de 2000 integra y unifica el régimen de pérdida de investidura de diputados, concejales y miembros de juntas 1 Folio 1. 2 Folio 3. administradoras locales, lo que supone la derogatoria orgánica del artículo 55 de la Ley 136 de 1994”3. Sobre el particular destacó el artículo 40 de la Constitución Política, consagra que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político a través de las facultades que tiene para elegir y ser elegido por lo que la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico va en contravía de tales derechos.

2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrado el siguiente supuesto fáctico relevante para la

decisión que se adoptará en la sentencia:

El Tribunal Administrativo del Atlántico conoció la acción de pérdida de investidura propuesta por el señor Wilson Rafael Barrios Ortega contra el accionante y mediante sentencia de 22 de mayo del 2008, decretó la pérdida de investidura del señor Arnaldo Rafael Acuña Martínez como Concejal del municipio de Manatí por ejercer tal cargo simultáneamente con el de docente para el Departamento del Atlántico.

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda Mediante auto del 12 de diciembre del 20164, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso su notificación a la accionante, a la autoridad judicial demandada y al señor Wilson Rafael Barrios Ortega5 como tercero interesado en el proceso, otorgándoles el término de 2 días para que rindieran informe sobre los hechos de la acción objeto de estudio. 3.2. Intervención del Tribunal Administrativo del Atlántico6

Consideró que la acción de tutela es improcedente, toda vez que no se satisfizo por parte del accionante el requisito de inmediatez, debido a que la acción se interpuso en un plazo no proporcional desde que ocurrió el hecho que se alega como causante de la vulneración de sus derechos fundamentales. Indicó que la decisión se profirió el 22 de mayo del 2008 y la parte accionante interpuso la acción de tutela el 6 de diciembre del 2016, por lo que resaltó que desde ese momento transcurrieron más de ocho años, lo que resulta desproporcionado e injustificado para la interposición de la acción de tutela de acuerdo al requisito de inmediatez para su procedibilidad.

3 Folio 2. 4 Folio 30 5 Quien actuó en calidad de demandante en el proceso de pérdida investidura. 6 Folios 38 a 41 Adicionalmente, destacó la autoridad judicial accionada que, en cuanto a la decisión que tomó frente a la pérdida de investidura, no se incurrió en defecto material, ni procedimental, debido a que esta se fundamentó en la normativa aplicable al tema, razón por la cual no comparte lo manifestado por el tutelante.

Resaltó que: “(…) la docencia de tiempo completo en instituciones educativas oficiales comporta el desempeño de un cargo público, situación que resulta incompatible con el desempeño de cargos de elección popular como lo es precisamente el de concejal, por constituir una infracción al régimen de incompatibilidades de los concejales, lográndose establecer en el caso en concreto, que el entonces accionado, Arnaldo Rafael Acuña Martínez, fungía como Concejal del Municipio de Mantí a la vez laboraba al servicio del Departamento del Atlántico como docente de tiempo completo en dicha municipalidad (…)”.

4. Fallo impugnado7

La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante sentencia del 12 de marzo de 2016 declaró improcedente la acción de tutela por desconocimiento del requisito de inmediatez, en atención a que la providencia cuestionada, fue dictada el 22 de mayo del 2008 y la acción constitucional se ejerció el 6 de diciembre del 2016, esto es, 8 años y 6 meses después. Precisó que la inmediatez es un requisito que permite que la acción de tutela se presente en un término razonable, esto es, desde el momento en que se tiene

conocimiento de la vulneración de los derechos fundamentales, teniendo en cuenta que la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos.

5. Impugnación8

La demandante impugnó la anterior decisión reiterando los argumentos que expuso en el escrito de tutela, haciendo énfasis en que son derechos del ciudadano los de elegir y ser elegido por lo que, con base en la Constitución Política, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Manifestó que el juez de tutela no tuvo en cuenta que el perjuicio se extendió en el tiempo y que además la autoridad judicial accionada interpretó de manera errónea la normatividad referente a las inhabilidades. Al respecto señaló: “Apoyado en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, se sostiene que la derogatoria orgánica del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 se dio por la intención inequívoca del legislador de regular en su totalidad la pérdida de investidura de los diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales, excluyendo intencionalmente la violación al régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, lo cual queda 7 Folios 85 a 86 8 Folios 85 a 86 demostrado porque en los artículos 30,33,37 y 43 de la Ley 617 de 2000, ésta si fue contemplada como causal de nulidad electoral”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 2 de marzo del 2017, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de

conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 20039 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la impugnación, se revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia del 2 de marzo del 2017, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, para lo cual se deberán resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿En la interposición de la presente acción de tutela, el accionante desconoció el requisito de inmediatez como lo indicó el juez de primera instancia?

Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) requisito de inmediatez; y, (iii) análisis del caso concreto.

3. Razones jurídicas de la decisión 3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012,10 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.11

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.12

9 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado". 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente No. 2009-0132801. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. C.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 12 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” (Negrillas dentro del texto). Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201413, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590/2005, M.P. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto

que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia14 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. Por tanto, la Sección verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 3.2. Del requisito de inmediatez Frente al requisito de inmediatez se ha insistido en que la acción de tutela debe ejercerse en un plazo razonable15, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el 13 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS. C.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ.

14 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 15 Dicha criterio fue expuesto en la sentencia Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de fecha 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Así mismo, reiterado entre otras en: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 26 de febrero del 2015, Radicación 2015-00045-00, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 15 de octubre del 2015, Radicación 2015-01605-01, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro. constituyente y se desvirtuaría su finalidad de ser un medio de protección actual, inmediato y efectivo16. De acuerdo con lo anterior, esta Sección17 ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses desde la ocurrencia del hecho generador –el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionadaque da lugar a la solicitud de protección y la presentación de la misma, y cuando este es excesivo se declara su improcedencia. No obstante lo anterior, se analiza en cada caso concreto si median razones suficientes que justifiquen el retardo, como para omitir su consideración y entrar al fondo del debate jurídico planteado.

En relación con aquellas circunstancias que justifican el retardo para promover la acción de tutela en un término razonable, la Corte Constitucional en sentencia T256 de 2015, cuya tesis es acogida por esta Sala como criterio auxiliar, indicó que la acción de tutela será procedente “cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual18”. 3.3. Análisis del caso en concreto En cuanto al problema jurídico propuesto, relativo al cumplimiento del requisito de inmediatez, se tiene que la Sección Cuarta de esta Corporación consideró que la parte accionante tardó más de ocho años en la interposición de la acción objeto de estudio, teniendo en cuenta que el fallo del Tribunal Administrativo del Atlántico que decretó la pérdida de investidura del señor Arnaldo Rafael Acuña Martínez

como Concejal del Municipio de Manatí, se profirió el 22 de mayo del 2008 y que la solicitud de amparo se presentó el 6 de diciembre del 2016. 16 Corte Constitucional. Sentencia T-290 de 14 de abril de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 17 Ver sentencias: de 18 de abril de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01172-01, Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia; 3 de julio de 2013. Rad. No. 11001-03-15-000-2012-01891-01, 12 de agosto de 2013 Rad. No. 11001-03-15-000-2013-1435-00 Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 3 de julio de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00142-01, 12 de septiembre de 2013, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02203-01, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro; 21 de septiembre de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2016-01549-01, Consejera Ponente: Rocío Araújo Oñate entre otras. 18 Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010. Conforme a lo anterior y contrario a lo considerado por la parte accionante en el

escrito de impugnación, se evidencia que el accionante no alegó la vulneración de sus derechos fundamentales en un término razonable, como lo ha propuesto la Sala Plena del Consejo de Estado, esto es 6 meses desde la ocurrencia del hecho generador e interpuso la acción constitucional mucho tiempo después de lo previsto. De los documentos obrantes en el expediente, se tiene que la decisión judicial cuestionada, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, es del 22 de mayo del 2008. La acción de tutela se interpuso el 6 de diciembre del 2016, es decir, más de 8 años después del fallo proferido que se ataca. De esta manera, es claro que dicho plazo, resulta a todas luces irrazonable, y desvirtúa la necesidad de urgencia en la protección de derechos fundamentales que caracteriza a la acción de tutela. Aunado a lo expuesto, no se evidencia que el accionante se encuentre en algunas de las circunstancias jurisprudencialmente establecidas para flexibilizar la exigencia del requisito de inmediatez, enunciadas en el numeral 3.2. de la parte motiva de esta providencia y considerar procedente la acción de tutela. En relación con ello, se tiene que el actor en su impugnación señala que el perjuicio causado con la decisión judicial, se ha extendido en el tiempo, lo que resaltó como un motivo suficiente para superar el requisito de procedibilidad adjetiva en estudio. Ante ello, se resalta que dicho argumento no resulta de recibo para esta Sala de Sección, en la medida en que en materia de tutela contra providencia judicial, es claro que la vulneración a los derechos fundamentales, se concreta con un solo acto, a saber, la ejecución de la decisión judicial que se

considera transgresora de los mismos. Desde este punto de vista, la vulneración es una sola y ocurre en un solo momento. Así las cosas, comparte la Sala la precisión realizada por el a quo constitucional, relativa a que la falta de inmediatez de la tutela desvirtúa la vulneración al debido proceso debido a que si éste se encontraba siendo vulnerado, era necesario acudir a la jurisdicción a través de esta acción constitucional en un término razonable. Por lo tanto, al no superarse el mencionado requisito adjetivo de procedibilidad de acción de tutela contra decisiones judiciales, no se estudiaran de fondo los demás argumentos referentes a la decisión sobre la pérdida de investidura que expuso la parte demandante y se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Acuña Martínez. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 2 de marzo del 2017, mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera