CE-11001-03-15-000-2016-03792-00 (AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ De lo probado en el proceso se evidencia que la acción de la referencia fue interpuesta después de haber transcurrido 6 meses y 5 días contados desde la fecha en que se notificó la providencia cuestionada; en efecto, la providencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fue notificada mediante edicto desfijado el 7 de junio de 2016 y la tutela fue interpuesta el 12 de diciembre de 2016, circunstancia que claramente refleja el incumplimiento del requisito de inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencias judiciales. (…) Todo lo expuesto sin duda impone a la Sala, rechazar por improcedente de la solicitud de amparo invocada por el [accionante] dentro de la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali, en tanto no superó el requisito general de inmediatez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.

Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03792-00 (AC)

Actor: LUIS EDUARDO URRESTE MUÑOZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE VALLE DEL CAUCA Y OTRO La Sala procede a decidir la acción de tutela1 presentada por Luis Eduardo

Urreste Muñoz, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali, por proferir las providencias de 16 de mayo de 2016 y 27 de noviembre de 2014 dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra el municipio de Palmira, con el fin de cuestionar la legalidad de los actos administrativos con los que fue desvinculada de la planta de personal en virtud de un proceso de reestructuración, lo cual considera vulneratorio de su derecho fundamental al debido proceso. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante2: 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 23 de enero de 2017. 2 Folios 1 a 18. El señor Luis Eduardo Urreste Muñoz manifestó que prestó sus servicios en el municipio de Palmira en el cargo de agente de tránsito, código 403, grado 12, desde el 15 de diciembre de 1980 hasta el 24 de octubre de 2008. Indicó que a través del Acuerdo 006 de 24 de abril de 2008 le otorgaron facultades al alcalde del Municipio para modificar la estructura de la administración municipal, razón por la cual emitió los Decretos 1086, 1087 y 1088 de 24 de octubre de 20083. Señaló que la Secretaría de Desarrollo Institucional del mencionado ente municipal, mediante Oficio de 24 de octubre de 2008, le comunicó del proceso de

reestructuración que se realizó en el municipio de Palmira y que, en consecuencia, fue retirado del servicio por no haber sido incorporado a la nueva planta de personal. Relató que interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Palmira, con el fin de cuestionar los actos administrativos con los que se modificó la planta de personal y se le retiró del servicio, cuyo conocimiento asumió el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali, quien, mediante la providencia de 27 de noviembre de 2014, negó las súplicas del líbelo introductorio con el argumento de que la supresión de su cargo se debió a la modernización que requería la administración y que la reestructuración se llevó a cabo conforme a la normatividad aplicable, además de que los actos generales, si bien no fueron publicados, si le fueron notificados a través de la comunicación del acto particular de retiro del servicio. Contó que presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, a través de sentencia de 16 de mayo de 2016 con la que confirmó la decisión judicial del a quo. Argumentó que su derecho fundamental fue vulnerado por las autoridades judiciales accionadas, en la medida en que incurrieron en vía de hecho por defecto procedimental al omitir que en la demanda inicial se estructuraron 7 cargos de vulneración de los cuales, únicamente, fue analizado el relacionado con la falta de publicidad de los actos acusados en la Gaceta Municipal, lo cual se hizo en fecha

posterior como, a su juicio, se probó en el expediente del proceso ordinario. Pretensión. Como consecuencia de lo anterior solicitó dejar sin efectos las providencias de 27 de noviembre de 2014 y 16 de mayo de 2016, proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali y el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, respectivamente, para, en su lugar, ordenarle a este último, proferir sentencia de reemplazo en la que se pronuncie sobre la totalidad de los cargos formulados. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante Auto de 13 de diciembre de 20164, el Despacho sustanciador del presente asunto admitió la acción de tutela presentada por el señor Luis Eduardo Urreste Muñoz contra al Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Cali 3 Con los que se establece la estructura del Ente Municipal, se adopta la planta de personal y se fija la estructura salarial de la administración central de la alcaldía de Palmira, respectivamente. 4 Visible de folios 32 vto. del cuaderno principal. y el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y ordenó su notificación como demandados; y como tercero interesado al municipio de Palmira, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 21 y 22 del Decreto 2591 de 1991, se ofició a la oficina de apoyo de los juzgados administrativos de Cali para que allegaran el expediente en el que se tramitó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Luis Eduardo Urreste Muñoz

contra el municipio de Palmira, con radicado 2009-00136.

INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO

Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. El magistrado que asumió la titularidad del despacho sustanciador rindió informe sobre los supuestos que hacen parte del escrito de tutela inicial, comunicando que a partir de su posesión se encuentra haciendo inventario de los expedientes a cargo para establecer un listado de prelación estricto para atender las diferentes causas, respecto al proceso ordinario cuestionado hizo una síntesis de las actuaciones surtidas para mencionar que la sentencia está ejecutoriada y que el accionante pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia para reabrir una discusión jurídica ya concluida, razón por la cual este mecanismo es improcedente5. El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali y el municipio de Palmira. Durante el término concedido por el despacho sustanciador del asunto, las partes interesadas en las resultas de la presente acción de tutela no se pronunciaron respecto a los argumentos expuestos en el escrito de tutela. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; determinación del problema jurídico; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; la decisión que se cuestiona y el caso concreto. Competencia . De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el

numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20006, en cuanto estipula que: «[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]» esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca y el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali. Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar: ¿si la acción de tutela es procedente para cuestionar la sentencia proferida por el Tribunal 5 Folio 41 vto. 6 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. Administrativo de Valle del Cauca? Solo de superar el anterior derrotero, se procederá a establecer: ¿si la autoridades judiciales vulneraron el derecho fundamental al debido proceso del señor Luis Eduardo Urreste Muñoz al haber proferido la providencia de 16 de mayo de 2016, en la que, presuntamente, incurrió en un defecto procedimental al dejar de pronunciarse sobre la totalidad de los cargos formulados en la demanda inicial? Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional7 como esta Corporación8, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable9, y por parte de

algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia10. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 200511 la Corte Constitucional12 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma13 y de procedencia material14 fijados15 por la misma Corte16. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González17, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se 7 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 8 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). 9 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. 10 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. 11 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 12 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T774 de 2004. 13 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de

inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 14 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 15 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 16 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 17 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes18, y c) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos al ente estudiantil a atacar por esta vía la Providencia judicial, proferida dentro de una demanda de reparación directa.

Del caso concreto – ausencia del requisito de procedencia de inmediatez para interponer la acción de tutela. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental. Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata19. No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado20.

El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado. En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren 18 En la medida en que interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia desfavorable a sus intereses. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil nueve (2009). REF: Expediente Nº 11001-0315-000-2008-0107501. Acción de Tutela. Actor: Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom. C/. Tribunal Administrativo del Tolima. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Bogotá D.C., Sentencia de 19 de mayo de 2010. Expediente Nº 11001-03-15-000-2010-00284-00. Acción de tutela. Actor: Dora

Josefina Montoya Carmona. C/. Tribunal Administrativo del Quindío. “Frente a la inmediatez debe además aclararse que, esta Sala la considera requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por cuanto la defensa de los derechos fundamentales no puede ser ajena a la seguridad jurídica y la protección de los intereses de terceros que han obtenido reconocimiento en una providencia judicial ejecutoriada. Ahora bien, en oportunidades anteriores se ha establecido que el término que para estos efectos comporta la satisfacción del mencionado, varía de 6 meses a 1 año, situación que se concreta atendiendo a las circunstancias particulares del asunto en litigio, así como a los derechos invocados como violados. En estos términos y en atención a la jurisprudencia constitucional de esta Corporación, desde la cual se ha entendido el encumbrado valor que para una sociedad organizada como Estado Social y Constitucional de Derecho comporta el acceso a la administración de justicia, es fácil colegir que debe operar el término más lapso de inmediatez posible, cuando se discuta en sede de amparo su presunta violación.”. estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusadasupeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y complejidad. Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos

excepcionales que reúnan las condiciones señaladas. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: « […] la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto21. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en

cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]». (Subrayado fuera del texto). - Así pues, de lo probado en el proceso se evidencia que la acción de la referencia fue interpuesta después de haber transcurrido 6 meses y 5 días contados desde la fecha en que se notificó la providencia cuestionada; en efecto, la providencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fue notificada mediante edicto desfijado el 7 de junio de 201622 y la tutela fue interpuesta el 12 de diciembre de 2016, circunstancia que claramente refleja el incumplimiento del requisito de inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencias judiciales. 21 La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses. 22 De acuerdo a los folios 487 y 488 del cuaderno de apelación del expediente 2009-00136. Así mismo, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para

determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, también lo es que la parte actora no allegó prueba, ni refirió alguna justificación razonable que permitiera afirmar que la tardanza estuvo supeditada a un hecho especial consideración que implique una excepción a la regla general fijada por esta corporación judicial. Adicionalmente, el accionante promovió este reclamo constitucional, debido a que, presuntamente, las autoridades judiciales no se pronunciaron sobre la totalidad de los cargos formulados en la demanda inicial, frente a lo cual es preciso indicar que, en todo caso, el amparo deprecado es improcedente por subsidiariedad, ya que aquel para tal fin la norma adjetiva que regula el proceso ordinario cuestionado establece la posibilidad de solicitar la adición de la demanda para que el juez se pronuncie sobre aquellos aspectos de la litis que considera pertinentes. Lo anterior conforme lo establece el artículo 287 del Código General del Proceso (anteriormente 311 del Código de Procedimiento Civil), aplicable por remisión expresa del Código Contencioso Administrativo23. Todo lo expuesto sin duda impone a la Sala, rechazar por improcedente de la solicitud de amparo invocada por el señor Luis Eduardo Urreste Muñoz dentro de la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali, en tanto no superó el requisito general de inmediatez ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta corporación, y de la Corte Constitucional, como ut supra fue descrito. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA

I. RECHAZAR por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Eduardo Urreste Muñoz contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

II. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

III. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ 23 Normatividad bajo la cual se tramitó el proceso ordinario cuestionado.

CESAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER