CE-11001-03-15-000-2017-00006-00(AC)-2017

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO /

INDEBIDA APLICACIÓN NORMATIVA / FALTA DE COMPETENCIA DE LA

JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL / COMPETENCIA DE LA

JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / VULNERACIÓN AL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Corresponde (…) a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, incurrió en defecto sustantivo, al concluir, con fundamento en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, que era la Jurisdicción Ordinaria Laboral la competente para conocer de la controversia suscitada entre sociedad HMV Ingenieros Ltda. y la UGPP. (…) [L]a autoridad judicial demandada no aplicó las normas que establecen los asuntos de los que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…) En el proceso ordinario que dio origen a esta tutela, la sociedad HMV INGENIEROS LTDA., está cuestionando la legalidad de las Resoluciones RDO 954 del 29 de octubre del 2014 y RDC 164 del 25 de mayo de 2015, mediante las cuales UGPP autoliquidó los pagos realizados por aportes al Sistema de Seguridad Social y sancionó por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Seguridad Social, por los periodos comprendidos entre el 1 de enero al 31 de diciembre del 2012 (…) al considerar que la sociedad no efectuó los aportes. Los actos administrativos fueron expedidos en virtud de las atribuciones conferidas a la UGPP (entidad

pública) por los artículos 156 de la Ley 1151 de 2006 y 178 de la Ley 1607 de 2012. (…) Queda resuelto, entonces, el problema jurídico propuesto: la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto sustantivo, al definir la competencia para conocer del asunto conforme con el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, más no con el artículo 104 del CPACA. Por lo tanto, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso de la UGPP, por lo que no resulta necesario realizar el análisis correspondiente a los demás defectos alegados en el escrito de tutela.

FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2006 - ARTÍCULOS 156 / LEY 1607 DE 2012ARTÍCULO 178 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 104

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS(E)

Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00006-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa

Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra los autos del 23 de junio y 28 de julio de 2016, proferidos por la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declararon la falta de jurisdicción en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Sociedad HMV INGENIEROS LTDA.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la UGPP solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la defensa y de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima.

Expresamente, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: SOLICITO respetuosamente se sirva DECRETAR la medida de suspensión provisional presentada.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTO el Auto de fecha 23 de junio de 2016, mediante el cual la Subsección “B”, Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resuelve declarar la falta de competencia para conocer del proceso adelantado por HMV INGENIEROS LTDA., contra la UGPP y ordena remitirlos a los Juzgados Laborales de esta Ciudad.

TERCERO: DEJAR SIN EFECTO el Auto de fecha 28 de julio de 2016, mediante el cual se resolvió no reponer el auto del 23 de junio de esta anualidad.

Como consecuencia de lo anterior, se solicita: PRIMERO: DECLARAR que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN CUARTA – SUBSECCIÓN “B”, es

competente para conocer la demanda instaurada por HMV INGENIEROS LTDA. en contra de la UGPP donde se discute la legalidad de los actos administrativos expedidos, a la sociedad demandante, en los cuales se profiere Liquidación Oficial por omisión, mora e inexactitud en la autoliquidación y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social y Parafiscal.

SEGUNDO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN CUARTA – SUBSECCIÓN “B”, que continúe conociendo y tramitando la demanda instaurada por HMV INGENIEROS LTDA., contra la UGPP y por ende continúe con el trámite procesal previsto en la Ley 1437 del 2011:”1

2. Hechos Revisado el expediente de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Que la UGPP adelantó proceso de fiscalización a la autoliquidación y a los pagos de aportes al Sistema de Seguridad Social que realizó la sociedad HMV INGENIEROS LTDA., por los periodos de enero a diciembre de 2012.

Que la UGPP, mediante Resolución RDO 954 del 29 de octubre de 2014, profirió Liquidación Oficial por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Seguridad Social para los periodos comprendidos entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2012. Que HMV INGENIEROS LTDA., interpuso recurso de reconsideración contra la anterior liquidación y la UGPP, en Resolución RDC 164 del 25 de mayo de 2015,

modificó la liquidación oficial y sancionó a la sociedad por omisión, inexactitud y mora en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Seguridad Social Que la sociedad HMV INGENIEROS LTDA., mediante apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la UGPP para obtener la nulidad de las resoluciones RDO 954 de 2014 y RDC 164 de 2015 y, a título de restablecimiento del derecho, obtener una nueva la liquidación oficial. Que la demanda le correspondió a la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, radicado número 25000-23-37-000-2015-0189600 y admitida con auto del 17 de noviembre de 2015. Que notificada la demanda la UGPP contestó y solicitó medida cautelar y el Tribunal en auto de 10 de marzo de 2016, negó la medida solicitada, decisión confirmada por auto del 5 de mayo de 2016. 1 Folio 27 del expediente de tutela. Que encontrándose el proceso para resolver la contestación y fijar fecha de audiencia inicial, el tribunal en auto del 23 de junio de 20162, declaró que carecía de competencia para conocer del proceso y ordena remitirlo a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Que el tribunal apoyó su decisión en una providencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura del 9 de septiembre de 2015, en la que se dirimió un conflicto de competencia negativo entre el Juez Laboral y la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Que contra la anterior providencia se interpuso recurso de reposición, resuelto por auto del 26 de julio de 2016, confirmándola, al considerar, entre otras cosas, la decisión de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en la que se dijo que el órgano competente para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones y que adoptar un criterio distinto, sería desconocer los lineamientos trazados por esa corporación. Que el tribunal remitió el proceso, y le correspondió al Juzgado 21 Laboral de Bogotá, con radicado Nº 1100131050212016004930 y en la actualidad se encuentra al despacho para resolver sobre la admisión.

3. Argumentos de la tutela La UGPP aseguró que con las decisiones del Tribunal se incurrió en una vía de hecho por defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, y desconocimiento del precedente. Expuso que: 3.1. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó totalmente al margen del procedimiento previsto por la ley.

Que la autoridad judicial demandada desconoció «que los artículos 104, 138, 152 de la Ley 1437 y el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, establecen de forma clara y expresa la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer de los procesos donde esté involucrada una entidad de naturaleza pública, - UGPP -, entidad que determinó oficialmente las contribuciones 2 Ver medio magnético CD, contentivo de las pruebas parafiscales, las cuales son de naturaleza tributaria»3. Para sustentar esa

afirmación, explicó: Que el Gobierno Nacional, en aplicación del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, creo la UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, cuyo patrimonio (autónomo) está conformado por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfiere la Nación y otras entidades públicas del orden nacional, y los demás ingresos que reciba. Que, de conformidad con los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012, la UGPP es la encargada de adelantar las acciones de determinación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social. Que, de acuerdo con la Ley Orgánica de Presupuesto y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, las contribuciones parafiscales tienen naturaleza tributaria y, por ende, las liquidaciones oficiales que las determinan son actos administrativos de naturaleza tributaria. Que se observa en reiterada jurisprudencia4, que se ha otorgado a las contribuciones parafiscales una naturaleza eminentemente tributaria y, en esos casos, los conflictos que se susciten en torno a la legalidad de los actos administrativos son de competencia exclusiva de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y no de la Jurisdicción Laboral, como bien lo ha señalado el Consejo de Estado. Que es cierto que el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social atribuye competencia a la jurisdicción ordinaria laboral para conocer las controversias “relacionadas con el reconocimiento y pago de las

prestaciones sociales y económicas y de salud establecidas a favor de los afiliados y beneficiaros de la Ley 100 de 1993 y a cargo de entidades que conforman el Sistema Integral de Seguridad Social y a su vez de los conflictos que se suscitan entre estos5, pero que eso no significa que tengan competencia para enjuiciar la legalidad de actos administrativos expedidos por una entidad pública 3 Folio 7 del expediente de tutela. 4 Corte Constitucional sentencias C-536 de 2006, C-711 de 2001 y Consejo de Estado, sentencia del 21 de abril de 2009, rad. 11001-03-15-000-2007-00581-00 M.P. Ruth Stella Correa Palacio y fallo de tutela 11001-03-15-000-2016-01200-00. 5 Folio 18 (vuelto) del expediente de tutela. para la determinación de las contribuciones parafiscales, como sucedió en el caso que originó la tutela. Que, además, la normativa relacionada anteriormente solo se refiere a controversias que se presenten entre: i) afiliados, ii) beneficiarios o usuarios y iii) los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Que la UGPP no es una entidad administradora ni prestadora de servicios de seguridad social (salud, pensión, riesgos laborales) y, por lo tanto, las controversias que se susciten entre esta y el sujeto pasivo de la contribución parafiscal (empleador) no se subsumen en el supuesto de hecho que describe la norma. Que, en todo caso, la UGPP no es la destinataria de los aportes que pagan los empleadores al Sistema de Protección Social correspondiente a periodos de

omisión, por cuanto, de conformidad con el artículo 8 del Decreto 3033 de 2013, los dineros recuperados van dirigidos a cada una de las entidades de seguridad social: EPS, Fondo de Pensiones, ARL, Caja de Compensación, ICBF y Sena. Que, contrario a lo entendido por la autoridad judicial demandada, el conflicto se originó en la expedición de actos administrativos por parte de una entidad pública, que actuó como fiscalizadora de las contribuciones parafiscales, y que afectaban a una persona jurídica privada, que era encargada de hacer aportes al Sistema de Seguridad Social, de ahí que el conocimiento corresponda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 20116. Que las providencias atacadas, al atribuir la competencia del asunto a la jurisdicción ordinaria laboral, viola el principio del juez natural y, de contera, el derecho al debido proceso. 3.2. Las providencias impugnadas incurren en defecto fáctico Adujo que el tribunal no analizó ni valoró las pruebas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ni los antecedentes administrativos de los actos acusados, pues, de haberlo hecho, habría concluido que la UGPP actuó como ente fiscalizador, porque está encaminada a verificar la correcta, adecuada y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales del Sistema de 6 ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos,

contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Protección Social, así como al control de la evasión y elusión de estos, como lo determinó la Corte Constitucional (C-376 del 23 de abril de 2008), mas no como una entidad administradora, prestadora o receptora de aportes del Sistema de Protección Social. 3.3. Defecto material o sustantivo Sostuvo que el tribunal en los autos tutelados estimó que la UGPP es una entidad administradora del Sistema de Seguridad Social, con lo que desconoció la naturaleza jurídica de esa entidad, prevista en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, y, de contera, dejó de aplicar el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, que era la norma que determinaba la competencia para conocer del asunto. Que también incurrió en defecto sustantivo, porque se fundamentó en una providencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que no resolvía un conflicto de competencias entre la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y un Juzgado Laboral, sino entre este y la Sección Segunda de ese mismo tribunal. 3.4. Violación directa de la Constitución Señaló que «además de vulnerarse el debido proceso previsto en el artículo 29 de la C.P., se vulnera igualmente el artículo 121, que dispone “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, se vulnera este precepto constitucional en la medida que el Tribunal

Administrativo pretende desconocer las funciones que le ha asignado el constituyente primario y el legislador, pretendiendo que con una interpretación equivocada de la norma y una decisión que no es aplicable al caso, se cambie la jurisdicción y por ende la competencia de quien por ley es el facultado para dirimir el conflicto aquí planteado, cuyo juez natural, como ya se explicó a lo largo de este escrito, es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”7. 3.5. Precedente del Consejo de Estado como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Finalmente, asegura que los autos recurridos contrarían el precedente jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que ha determinado 7 Folio 25 (vuelto) del expediente de tutela que la competencia para conocer de los procesos en que se demanda la nulidad de los actos administrativos de naturaleza tributaria como los expedidos por la UGPP en materia de liquidaciones parafiscales, recaen de manera exclusiva en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa. Por tanto, solicita que se tenga en cuenta principalmente la sentencias del 2 de diciembre de 20158 (expediente 21754), proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y además las providencias: i) la sentencia C-465 de 2014, de la Corte Constitucional, ii) tutela del 10 de octubre de 2016, (expediente 20160022990-00), iii) la sentencia de tutela del 28 de junio de 2016 (expediente 1100103-15-000-2016-01200-00), dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado,

y iv) del 15 de septiembre de 2016, (expediente 2016-02288-00 de la Sección Quinta del Consejo de Estado.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, no se pronunció.

5. Intervención del Juzgado Veintiuno Laboral de Bogotá9.

La juez remitió fotocopia del auto proferido el 14 de diciembre de 2016, dentro del proceso ordinario laboral Nº 1100310502120160049300, promovido por HMV Ingenieros Ltda., en el que dispuso suscitar el conflicto negativo de jurisdicción con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en el que ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Aclaró que, según lo dispuesto por este despacho, el expediente permanecerá en ese juzgado hasta tanto se resuelva la presente acción de tutela para proceder de conformidad.

6. La sociedad HMV INGENIEROS LTDA., (demandante en el proceso ordinario), guardó silencio. 8 Cooperativa de Trabajo Asociado Servicios Integrados del Valle del Cauca - Cooservivalle 9 Folios 43 a 47

II. CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo

permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 201210, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201411, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de 10 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 11 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela

sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental

absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Planteamiento del problema jurídico Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, pasa la Sala a estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales.

La UGPP sostuvo que la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al dictar las providencias aquí acusadas, incurrió en defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto sustantivo, violación directa de la Constitución, y desconocimiento del precedente del Consejo de Estado. De las razones expuestas para sustentar tales vicios, la Sala estima que las

inconformidades de la UGPP van encaminadas a demostrar que la autoridad judicial demandada definió la competencia del asunto con una norma inaplicable, numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, y que, a su vez, dejó de aplicar aquellas que sí eran procedentes, artículos 104, 138 y 153 de la Ley 1437 de 2011. Por lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico se debe abordar desde el punto de vista del defecto sustantivo, pues, en últimas, se trata de establecer si el tribunal demandado, aplicó las normas correctas al decidir acerca de la competencia para conocer de la controversia suscitada entre la sociedad HMV INGENIEROS y la UGPP. Corresponde, entonces, a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, incurrió en defecto sustantivo, al concluir, con fundamento en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, que era la Jurisdicción Ordinaria Laboral la competente para conocer de la controversia suscitada entre sociedad HMV Ingenieros Ltda. y la UGPP. Previo a resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá al defecto sustantivo, como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Seguidamente, se hará una referencia general a los asuntos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo y se adoptará la decisión. 2.1. Defecto sustantivo Lo primero que conviene decir es que, en general, el defecto sustantivo es una

forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto o preceptos jurídicos, que se hacen valer, se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional. Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde.

En el mismo sentido, la Corte Constitucional dice que el defecto sustantivo se presenta cuando12: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. 2.2. De los asuntos que conoce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo 12 Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T-189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007. La existencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está justificada por la necesidad de que las controversias en las que esté presente el Estado y que tengan que ver con las funciones propias de la llamada actividad administrativa del Estado se resuelvan ante una jurisdicción especializada. Los artículos 236 y 237 de la Constitución Política establecen que el Consejo de Estado es el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo dándole el carácter de tribunal supremo en esa materia. Y el alcance de los

asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha sido desarrollado por la ley, como ocurrió con el anterior Decreto Ley 01 de 1984 y, ahora, con la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA). El artículo 104 del CPACA establece los asuntos de los que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Empieza por estipular el objeto general de la jurisdicción con base en criterios tanto orgánicos como materiales y, luego, enumera los asuntos que son del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En lo que aquí interesa, se hará referencia únicamente al objeto general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues será el que se utilizará para determinar si la controversia suscitada entre la UGPP y la sociedad HMV INGENIEROS LTDA., es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o de la jurisdicción ordinaria laboral. El artículo 104 del CPACA establece: “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. (Se resalta). Como se anticipó, el artículo 104 CPACA acude a criterios tanto orgánicos como materiales. Orgánicos porque alude a que serán de conocimiento de la

jurisdicción de lo contencioso administrativo los contenciosos en los que figuren entidades públicas. Y materiales porque alude a que esos contenciosos serían los derivados de actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos a derecho administrativo. Lo anterior quiere decir que para que un asunto sea de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es necesario que una de las partes del conflicto sea el Estado o un particular en ejercicio de función administrativa y que el conflicto se origine en expresiones estatales sometidas a derecho administrativo. Esos son, los parámetros generales que se deben tener en cuenta para determinar si una controversia es de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2.3. Del desconocimiento del precedente Cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros confl