CE-11001-03-15-000-2017-00020-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN AL DERECHO DE

ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / OMISIÓN EN LA VALORACIÓN DEL ESCRITO DE REFORMA A LA DEMANDA Como puede verse, la decisión del colegiado acusado gravitó en torno a la imposibilidad de disponer del medio de control utilizado por el actor para obtener la nulidad de actos precontractuales y para lograr el respectivo restablecimiento del derecho (…) No obstante, tiene razón el tutelante cuando señala que dicha autoridad judicial pasó por alto que, con escrito radicado el 24 de febrero de 2012 ante el juez de primera instancia, reformó la demanda (…) modificación que fue admitida por el a quo del contencioso a través de auto de 7 de marzo de 2012 (…) En este orden de cosas, resulta evidente que el argumento central del Tribunal Administrativo del Quindío se yergue sobre un supuesto diferente al que, en realidad, se consolidó dentro del trámite contencioso en cuestión (…) Lo que se advierte es que, en realidad, para el colegiado acusado pasó inadvertida la existencia del mencionado escrito de reforma a la demanda. De ahí que, para este juzgador constitucional, sea dable concluir que la decisión censurada vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del [actor] pues, inexplicablemente, omitió el estudio de una pieza procesal indispensable y necesaria para dictar la sentencia de segunda instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete 2017

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00020-00(AC)

Actor: MARIO ALFONSO GALEANO ROJAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Procede la Sala a resolver la solicitud de amparo presentada por el actor contra el Tribunal Administrativo del Quindío, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de

2015.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Con escrito radicado el 16 de diciembre de 2016 en la Secretaría General del Consejo de Estado, el señor MARIO ALFONSO GALEANO ROJAS, en nombre propio, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, invocando la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por dicha autoridad judicial al proferir la sentencia de 17 de noviembre de 2016, que declaró probadas, de oficio, las excepciones de caducidad y de inepta demanda, dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento de carácter contractual, radicado con el No. 63001-33-31-0042009-00835, que adelantó en contra del Municipio de Circasia (Quindío) y otros.

1.2. Hechos El tutelante los narró, en síntesis, así: 1.2.1. Presentó “…demanda en la cual solicitó (…) que se declare la nulidad absoluta del contrato a que se refieren las Resoluciones números 080 y 081 de 5 de marzo de 2009, proferidas por el municipio de Circasia, mediante las cuales se adjudicó la LICITACIÓN PÚBLICA SI-001 DE 2008 (…) al consorcio

CONSTRUCCIONES CIVILES, INGENIERO CARLOS HERNÁN ARIAS)” (fl. 2).

También elevó pretensiones de tipo indemnizatorio (utilidades, reajustes, intereses, etc.), por considerar que debió ser el adjudicatario en dicho proceso. 1.2.2. El Juzgado Primero Administrativo de Armenia, mediante fallo del 12 de mayo de 2015, negó las súplicas de la demanda. 1.2.3. El Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia de 17 de noviembre de 2016, declaró probadas, de oficio, las excepciones de caducidad y de inepta demanda por considerar que “… las pretensiones solo están encaminadas a obtener la nulidad del acto de adjudicación y la correspondiente indemnización (restablecimiento del derecho), mas no la nulidad del contrato” (fl. 3). 1.3. Fundamentos de la solicitud El libelista considera que al fallo contencioso de segunda instancia vulneró sus invocados derechos fundamentales por cuanto, según dice, incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. El primero, por no tener en cuenta que en la reforma de la demanda se solicitó expresamente la nulidad del contrato

mencionado; y el segundo, por no resolver de fondo los cargos de la respectiva apelación. 1.4. Pretensiones El actor solicitó: “Primera.- Revocar, suspender, o declarar que carece de validez la sentencia de 17 de noviembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión, dentro del proceso número 2009-0085-01, sobre [sic] acción de nulidad absoluta del contrato administrativo, de MARIO ALFONSO GALEANO ROJAS contra el

MUNICIPIO DE CIRCASIA y otros.

Segunda.- Resolver u ordenar que se resuelva de fondo el asunto, es decir, las pretensiones de la demanda de que trata el proceso mencionado y con sujeción a lo planteado en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. En subsidio de las anteriores peticiones, solicito que se adopte cualquier otra medida en virtud de la cual se tutelen mis derechos fundamentales”. 1.5. Trámite de instancia En auto de 18 de enero de 2017 (fl. 66) se admitió la tutela y se dispuso la notificación a los magistrados del Tribunal enjuiciado. Por tener interés en las resultas del proceso, se comunicó esta decisión al Juez contencioso de primera instancia, al municipio de Circasia y al señor Carlos Hernán Arias Betancourth. Igualmente, se pidió en préstamo el expediente del proceso ordinario y se resolvió dar el valor probatorio de ley a los documentos aportados con la solicitud de amparo. 1.6. Contestaciones El Tribunal Administrativo del Quindío, por conducto del magistrado ponente

de la decisión censurada, explicó que el tutelante pretende reabrir una discusión que fue debidamente zanjada por el juez natural de la causa, quien concluyó que “… la acción a presentar de forma necesaria era la de CONTROVERSIAS CONTRACTUALES con el término especial de caducidad [de] 2 años, pero con caducidad de 30 días para el tema del restablecimiento…” (fl. 73). Los demás sujetos e intervinientes guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, por el numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015 y por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, acorde con los fundamentos de la tutela, si el Tribunal Administrativo del Quindío, con la sentencia de 17 de noviembre de 2016, violó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por haber incurrido en los defectos fáctico y sustantivo aludidos por el peticionario.

Con el propósito de resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio sobre los requisitos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados, se analizará (iii) el fondo del reclamo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

En atención al antecedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012 , mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales , conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.” . (Subrayas fuera de texto). La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio,

pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto: Sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparoprocedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva-. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad

que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.4.1. Es cierto que no se trata de tutela contra sentencia de tutela, pues en este caso se controvierte un fallo contencioso. 2.4.2. Se cumple con la inmediatez, dado que, según constancia secretarial del Tribunal (fl. 446 ord.) el fallo enjuiciado quedó ejecutoriado el 23 de noviembre de 2016, mientras que la tutela se instauró el 16 de diciembre de 2016 (fl. 1), lo que implica que entre uno y otro evento transcurrió un plazo razonable. 2.4.3. Hay subsidiariedad, toda vez que el actor no cuenta con otro medio de defensa judicial, distinto a la tutela, para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pueda irrogarle a sus derechos fundamentales, pues los recursos extraordinarios de revisión y de unificación no tienen cabida en el sub examine. 2.4.4. Bajo esas consideraciones, la Sala se pronunciará de fondo respecto del reclamo deprecado, no sin antes insistir en el carácter excepcional de la acción de amparo, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto por la autonomía judicial1, la protección de los derechos obtenidos de buena fe por terceros, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos

judiciales2. 2.5. Caso concreto 1 Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992. 2 Corte Constitucional, Sentencia T-315 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. Para no redundar en aspectos reseñados en el acápite de antecedentes, la Sala comenzará por poner en evidencia que las razones del Tribunal Administrativo del Quindío para declarar oficiosamente las excepciones de caducidad y de inepta demanda fueron las siguientes: “De conformidad con lo anterior, se encuentra que el sub judice se enmarca dentro de la tercera hipótesis, esto es, haberse celebrado el contrato antes del vencimiento de los 30 días de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que el proponente vencido hubiera ejercido la correspondiente acción. En efecto, las Resoluciones 080 y 081, por medio de las cuales se adjudicó la Licitación Pública SI-001 de 2008, fueron proferidas el 5 de marzo de 2009, y el contrato se celebró así: Contrato de obra No. 005-I el 19 de marzo de 2009. Como la demanda se interpuso el 05 de agosto de ese año, se hace evidente que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se interpuso cuando ya se había celebrado el contrato estatal, evento en el que, según se expuso anteriormente, ya no se podía ejercer la mencionada acción, pues solo procedía demandar tal acto como fundamento de la nulidad absoluta del contrato y en ejercicio de la acción [de] controversias contractuales. Aplicando los postulados anteriores al caso sub examine, la acción en esta

ocasión por el demandante fue la de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO orientada a obtener en estricto sentido la declaratoria de nulidad absoluta: Del acto administrativo contenido en las Resoluciones 080 y 081 del 5 de marzo de 2009, de adjudicación entre el MUNICIPIO DE CIRCASIA y el CONSORCIO CONSTRUCCIONES CIVILES, como resultado de la Licitación Pública SI-001 de 2008. La Sala insiste que, de acuerdo con el artículo 87 del C.C.A., los actos precontractuales son demandables mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación, según el caso. De llegar a celebrarse el contrato, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato. Es decir, que el término de 30 días que prevé la disposición anterior para demandar los actos precontractuales, mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, está condicionado a que el contrato adjudicado no se hubiese celebrado, pues, si ello es así, el licitante vencido deberá alegar la ilegalidad de los actos precontractuales, como fundamento de la nulidad absoluta del contrato a través del medio de control de controversias contractuales, con una caducidad más amplia de 2 años, pero sujeto al término de 30 días para que no le caduque el derecho al restablecimiento, como lo aclara la providencia previamente citada” (fl. 444-444r ord) (Negrillas del texto original). Para fundar su intelección, el Tribunal partió del siguiente presupuesto, según lo

refleja el acápite de antecedentes del proveído en cuestión: “El señor MARIO ALFONSO GALEANO ROJAS, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente: (i) Se declare la nulidad de las resoluciones 080 y 081 del 5 de marzo de 2009, proferidas por el Municipio de Circasia, mediante las cuales se adjudicó la Licitación Pública No. SI-001 de 2008 (Obras de adecuación Parque Mirador Turístico del Municipio de Circasia) al Consorcio Construcciones Civiles, Ingeniero Carlos Hernán Arias” (fl. 439r) (Negrillas propias). Como puede verse, la decisión del colegiado acusado gravitó en torno a la imposibilidad de disponer del medio de control utilizado por el actor para obtener la nulidad de actos precontractuales y para lograr el respectivo restablecimiento del derecho. No obstante, tiene razón el tutelante cuando señala que dicha autoridad judicial pasó por alto que, con escrito radicado el 24 de febrero de 2012 ante el juez de primera instancia, reformó la demanda, en el sentido de indicar que la pretensión principal sería del siguiente tenor: “Ref.: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho (fundamentada en la nulidad absoluta del contrato) (…) PRIMERA: Que se declare la nulidad absoluta del contrato a que se refieren las Resoluciones números 080 y 081 de 5 de marzo de 2009, proferidas por el Municipio de Circasia, mediante las cuales adjudicó la

LICITACIÓN PÚBLICA SI-001 de 2008 (OBRAS DE ADECUACIÓN PARQUE MIRADOR TURÍSTICO MUNICIPIO DE CIRCACIA) al consorcio

CONSTRUCCIONES CIVILES, INGENIERO CARLOS HERNÁN ARIAS”

(fl. 233 ord.) (Negrillas propias). Modificación que fue admitida por el a quo del contencioso a través de auto de 7 de marzo de 2012 (fl. 272 ord.), quien inclusive, con proveído de 23 de mayo de 2013 (fl. 368 ord.), despachó negativamente un incidente de nulidad propuesto en relación con tal admisión. Sumado a que en el fallo de primera instancia, al referirse a las pretensiones, reseñó: “… que se declare la nulidad absoluta del contrato a que refieren las Resoluciones…” (fl. 407 ord.). Lo anterior quiere decir que, sin lugar a dudas, más allá de que en la reforma a la demanda coexistieran pretensiones propias del restablecimiento del derecho, su principal sustento fue la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la presunta ilegalidad de los actos previos. En este orden de cosas, resulta evidente que el argumento central del Tribunal Administrativo del Quindío se yergue sobre un supuesto diferente al que, en realidad, se consolidó dentro del trámite contencioso en cuestión. Téngase en cuenta que a partir de la supuesta ausencia de cuestionamiento frente al contrato celebrado entre el municipio de Circasia y el consorcio CONSTRUCCIONES CIVILES fue que dicha autoridad judicial dedujo la caducidad y la ineptitud de la demanda, con lo cual se relevó de estudiar de

fondo los argumentos que le fueron planteados en sede de apelación. No se trata, entonces, de que el Tribunal hubiese irrespetado el principio de congruencia que gobierna este tipo de actuaciones judiciales, por un eventual desbordamiento del petitum. Lo que se advierte es que, en realidad, para el colegiado acusado pasó inadvertida la existencia del mencionado escrito de reforma a la demanda. De ahí que, para este juzgador constitucional, sea dable concluir que la decisión censurada vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor MARIO ALFONSO GALEANO ROJAS, pues, inexplicablemente, omitió el estudio de una pieza procesal indispensable y necesaria para dictar la sentencia de segunda instancia. Por tal motivo, a título de amparo, la Sala dejará sin efectos la sentencia de 17 de noviembre de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del expediente No. 63001-33-31-004-2009-00835, para que, dentro de los 30 días siguientes a la notificación del presente proveído, dicte una nueva, en la que tenga en cuenta la reforma a la demanda presentada por el aquí tutelante. Cabe aclarar que, contrario a lo pretendido por el actor, no hay lugar a ordenarle al Tribunal que resuelva de fondo los argumentos de la apelación interpuesta en vía contenciosa, pues ello solo será posible en la medida que dicha autoridad judicial, en el marco de su autonomía, llegare a encontrar superados los presupuestos de la acción –entre ellos los de oportunidad y aptitud a los que se refirió en la cuestionada providencia de segunda instancia–.

Igualmente, es menester precisar que este a quo constitucional no cuestiona la validez, en abstracto, del razonamiento empleado por el Tribunal, lo que ocurre es que, en todo caso, para que este no resultara lesivo de los derechos fundamentales del señor GALEANO ROJAS, resultaba imperiosa su confrontación, entre otros escritos, con el de reforma a la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor MARIO ALFONSO GALEANO ROJAS.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 17 de noviembre de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del expediente No. 63001-33-31-004-2009-00835, para que, dentro de los 30 días siguientes a la notificación del presente proveído, dicte una nueva, en la que tenga en cuenta la reforma a la demanda presentada por el demandante.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si este fallo no fuese impugnado, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera