CE-11001-03-15-000-2017-00030-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA SOLICITAR EL PAGO DE SUMAS DE DINERO Como puede verse, tal y como lo precisó el a-quo, la controversia planteada por la señora García Arévalo gira en torno al pago de unas sumas de dinero en un proceso ejecutivo, para lo que no fue instituida la acción de tutela, pues se trata de una controversia de contenido económico que no evidencia la vulneración del algún derecho fundamental y que debe ser resuelta en el mecanismo idóneo para el efecto. En tal sentido, le corresponde a la parte actora solicitar la protección de los derechos invocados en el proceso ejecutivo que cursa ante el Tribunal Administrativo del Magdalena.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00030-01(AC)

Actor: PIEDAD CRISTINA GARCÍA ARÉVALO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Y OTRO La Sala decide la impugnación formulada por la señora Piedad Cristina García Arévalo contra la sentencia del 8 de marzo de 2017, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Piedad Cristina García Arévalo, en representación de su padre José Pedro Pablo García Arévalo1, instauró acción de tutela en contra del Tribunal

Administrativo del Magdalena y el Juzgado único Laboral de El Banco (Magdalena), por considerar vulnerados los derechos fundamentales al trabajo y a la vida. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…)

1. Se ampare y tutele el derecho al trabajo de mi señor padre JOSÉ PEDRO PABLO GARCÍA y se ordene al Municipio del Banco Magdalena cumplir la sentencia ordenada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial del Magdalena (sic), por ser la remuneración que debe percibir este por concepto de la obra efectuada inherente al trabajo desarrollado e 1 En el folio 71 del expediente de tutela aparece el poder conferido por el señor José Pedro Pablo García Arévalo a la señora Piedad Cristina García Arévalo. igualmente determinadora de su condición de vida, máxime tratándose de una persona de la tercera edad, quien económicamente depende de dicha actividad.

2. Se ordene al Tribunal Superior del Distrito Judicial del Magdalena (sic), Magistrado Dexter Emilio Cuellar, suspender el auto mediante el cual se coloca a disposición del Juzgado Único Laboral del Banco Magdalena los títulos de depósito hasta tanto la Fiscalía General de la Nación decida lo pertinente, lo anterior para evitar un perjuicio irremediable.

3. Amparar el derecho de mi señor padre JOSÉ PEDRO PABLO GARCÍA ARÉVALO, como persona de la tercera edad a tener una vida digna y acorde con su condición junto con los demás derechos inherentes a su condición, como la salud, recreación, etc… que se han visto menoscabados por toda esta situación.

(…)”

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: El municipio de El Banco (Magdalena) suscribió con el señor Miguel Herrera Rozo el contrato de obra pública 005 de 1997 el 26 de mayo de 1997, cuyo objeto era optimizar el sistema de tratamiento de agua potable.

El contrato junto con el otrosí ascendió a la suma de $ 248.397.500 y la obra se entregó el 16 de septiembre de 1997. Según la liquidación del contrato, quedó un saldo a favor del contratista por $ 64.371.906.25, que debió ser pagado el 28 de noviembre de 1997. El 11 de julio de 1997, las mismas partes celebraron otro contrato para la construcción de obras de reconstrucción fluvial por valor $ 826.167.029. Ese contrato fue ejecutado por el señor Herrera Rozo y el padre de la actora. El municipio de El Banco pagó parte del contrato y quedó pendiente un saldo por $ 208.692.611.20. Ante el incumplimiento del municipio se interpuso demanda ejecutiva en contra del municipio, en la que es titular el padre de la actora, quien, afirma, es una persona de la tercera edad con ciertos quebrantos de salud. El Tribunal Administrativo del Magdalena libró mandamiento ejecutivo de pago en contra del municipio el 17 de julio de 2000 y, mediante sentencia del 14 de febrero de 2001, ordenó seguir adelante la ejecución. En consecuencia, el tribunal ordenó el embargo de los recursos que tuviera el municipio y, luego, la entrega de los títulos que se encontraran en el banco Agrario al padre de la actora, entrega que se solicitó en varias oportunidades a la

autoridad judicial demandada pero que no se concretó. Al proceso ejecutivo mencionado, el Juzgado Único Laboral de El Banco envió orden de prelación de créditos para cubrir los pagos por demandas laborales de Henry Alejandro Abuabara León y Jairo de la Cruz Esquivel. La actora acudió al juzgado mencionado para obtener información sobre los procesos laborales, toda vez que se enteró que otros asuntos similares fueron anulados, pero la autoridad judicial se negó en permitir el acceso a los mismos. De lo anterior, la actora informó al tribunal a fin de que no pusiera los títulos a órdenes de ese despacho judicial, con sustento en que los demandantes en esos procesos laborales no aparecían afiliados al sistema de seguridad social como empleados del municipio. Dijo además, que se formuló denuncia penal en contra del Juzgado Único Laboral de El Banco por presuntas irregularidades en el trámite de las demandas laborales adelantadas en contra del municipio, de lo que se enteró al tribunal a fin de que verificara la situación y se evitara el pago ilegal de los recursos del municipio. En diferentes decisiones judiciales la autoridad judicial demandada se negó a suspender la orden de poner a disposición del Juzgado Único Laboral de El Banco los títulos.

3. Oposiciones Tribunal Administrativo del Magdalena La autoridad judicial demandada no rindió informe en el término concedido.

El municipio de El Banco sostuvo que no se vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia porque la devolución de los títulos se adoptó en una decisión judicial que no fue cuestionada. Que contra esa entidad cursa un proceso ejecutivo en el que figura como

demandante el señor Miguel Herrera Rozo, pero que no se ha notificado la cesión de derechos o créditos, según lo previsto en el en el artículo 1960 del Código Civil2. Dijo que no se acredita la presunta vulneración de derechos, máxime si se tiene en cuenta que el señor José Pedro García Arévalo no aparece como parte en el proceso ejecutivo que cursa en contra del municipio. El Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco manifestó que, en efecto, en el proceso ejecutivo laboral se decretó la prelación del crédito solicitada por el apoderado de los actores en ese asunto (Henry Alejandro Abuabara León y Jairo De la Cruz Esquivel) sobre los recursos que se encontraran en el ejecutivo contractual interpuesto por Miguel Herrera Rozo. Que esa decisión se sustentó en el artículo 36 de la Ley 50 de 1990. Que no es cierto, luego de indagar con el secretario del juzgado, que la actora o los demandantes en el proceso ejecutivo contractual que cursa en el tribunal hayan acudido a ese despacho judicial a pedir información sobre los procesos ejecutivos laborales. Como sustento de su afirmación, anexó declaración del secretario del juzgado. Afirmó que la acción de tutela no tiene relevancia constitucional porque se trata de una controversia legal que le corresponde resolver a la jurisdicción ordinaria o a la de lo contencioso administrativo y añadió que a la fecha los títulos no han sido enviados a ese despacho judicial. 2

4. Sentencia impugnada La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la actora, al estimar que el asunto

no tiene relevancia constitucional porque se trata de un asunto netamente legal y económico, si se tiene en cuenta que lo pretendido es que se ordene el pago de una suma de dinero que se adeuda, entre otros, al padre dela actora.

5. Impugnación La actora impugnó la decisión de primera instancia y manifestó que “(…) lo impetrado fue la vía de hecho por exceso ritual manifiesto en las que precisamente incurrieron el Tribunal y Juez accionados en sus providencias, quienes por su incuria solo atendieron el rigor del procedimiento dejando de lado el derecho sustancial (…).” Que lo pretendido por el municipio de El banco es evadir el pago a personas de la tercera edad con la excusa de cumplir un juicio laboral debidamente denunciado ante la Fiscalía General de la Nación.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera (sic) que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional4. 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01. 4Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (Exp. AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que

el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aún más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la

Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: “(…) (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (Negrilla fuera del texto) (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y 5 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental

absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Caso concreto Sería del caso estudiar si las autoridades judiciales demandadas incurrieron en algún defecto. Sin embargo, la Sala observa que la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional porque: La actora afirma que el municipio de El Banco (Magdalena) le adeuda, entre otros, a su padre, José Pedro Pablo García Arévalo, una suma aproximada de $ 208.692.611.20, que debió ser pagado el 28 de noviembre de 1997, como consecuencia de la ejecución de unos contratos de obra. Ante el incumplimiento del municipio, se interpuso demanda ejecutiva, en la que afirma que es titular el padre de la actora, quien, dice, es una persona de la tercera edad con ciertos quebrantos de salud. El Tribunal Administrativo del Magdalena libró mandamiento ejecutivo de pago en contra del municipio el 17 de julio de 2000 y, mediante sentencia del 14 de febrero de 2001, ordenó seguir adelante la ejecución y, en consecuencia, ordenó el embargo de los recursos que tuviera el municipio Que al proceso ejecutivo mencionado, el Juzgado Único Laboral de El Banco envió orden de prelación de créditos para cubrir los pagos por demandas laborales de Henry Alejandro Abuabara León y Jairo de la Cruz Esquivel a lo que el tribunal accedió. La actora indica que en diferentes decisiones judiciales la autoridad judicial

demandada se negó a suspender la orden de poner a disposición del Juzgado Único Laboral de El Banco los títulos, las cuales considera vulneradora de los derechos invocados. Como puede verse, tal y como lo precisó el a-quo, la controversia planteada por la señora García Arévalo gira en torno al pago de unas sumas de dinero en un proceso ejecutivo, para lo que no fue instituida la acción de tutela, pues se trata de una controversia de contenido económico que no evidencia la vulneración del algún derecho fundamental y que debe ser resuelta en el mecanismo idóneo para el efecto. En tal sentido, le corresponde a la parte actora solicitar la protección de los derechos invocados en el proceso ejecutivo que cursa ante el Tribunal Administrativo del Magdalena. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que, como regla general, el: “(…) único objeto de la acción de tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales. De esta manera, se ha entendido que el presente mecanismo es improcedente para dirimir conflictos de naturaleza económica que no tengan trascendencia iusfundamental, pues la finalidad del amparo constitucional es servir de instrumento de salvaguarda iusfundamental, más no como mecanismo encaminado a resolver controversias de estirpe contractual y económico, por cuanto para esta clase de contiendas, existen en el ordenamiento jurídico las respectivas acciones y recursos judiciales previstos por fuera de la jurisdicción constitucional. Los únicos casos en que excepcionalmente la acción de tutela pueda llegar a desatar pretensiones y conflictos de tipo económico o contractual, es porque

consecuencialmente concurre la defensa de una garantía fundamental, de manera que, para lograr su efectiva protección, el juez de tutela debe definir aquellas controversias.”6 No obstante, la misma Corte sostuvo que “En aquellos casos que el accionante cuente con otros mecanismos alternos para la defensa judicial de sus derechos, la acción de amparo procederá en la medida que se verifique la existencia de un perjuicio irremediable.”7 Sin embargo, al presente asunto, no se allegó prueba que acreditara la ocurrencia de un perjuicio irremediable al que estuviera expuesta la parte actora. Por lo expuesto, la Sala confirmará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA

1. Confirmar el fallo impugnado.

2. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

6 Corte Constitucional, T-903-14 7 Corte Constitucional, T-900-14