CE-11001-03-15-000-2017-00042-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ /

PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia / DESALOJO PARA DEMOLICIÓN

DE INMUEBLE

[L]a providencia acusada que puso fin al proceso de reparación directa fue proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 31 de julio de 2015 y notificada por edicto desfijado el 4 de abril del año 2016. La solicitud de amparo fue promovida el 16 de diciembre de 2016, es decir, transcurrieron más de 8 meses desde que quedó en firme la sentencia objeto de reproche constitucional, término que desborda el límite temporal de seis (6) meses precisado como lapso prudente para la interposición de la acción por esta Corporación, en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014.(…) No es procedente el estudio de fondo de la solicitud de tutela porque la misma no cumple el requisito de inmediatez, ya que el periodo transcurrido entre la fecha de notificación de la sentencia demandada y la radicación de la solicitud de amparo (8 meses y 12 días), desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos fundamentales de la actora. De igual modo, no se advirtió la configuración de un perjuicio irremediable que habilite el estudio constitucional como mecanismo transitorio.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / PACTO DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS – ARTÍCULO 2.3 – LITERAL A / CONVENCIÓN AMERICANA

SOBRE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 25 / DECRETO 2591 DE 1991 –

ARTÍCULO 29

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación. En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias T-123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-243 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00042-00(AC)

Actor: MARINA CÁCERES DE GÉLVEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela1 promovida por la señora Marina Cáceres de Gélvez contra el Tribunal 1 Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Administrativo de Norte de Santander, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, vulnerados, supuestamente, con la sentencia de 31 de julio de 2015, mediante la cual revocó

el fallo de primera instancia, favorable a la actora, en el marco del proceso de reparación directa que impetró contra el municipio de Cúcuta, por los perjuicios sufridos con ocasión del desalojo del que fue objeto en el inmueble Nº 5 del Condominio Rosetal.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos Afirma la accionante que haciendo uso del medio de control de reparación directa demandó al municipio de Cúcuta, con el fin de que se declarara administrativa y patrimonialmente responsable por omisión de su función pública, al no reconocerle su derecho de ocupación sobre el inmueble Nº 5 del Condominio Rosetal, ocupado por ella por más de 20 años, ni haberle reconocido la indemnización por 40 millones de pesos que recibieron los demás ocupantes del mismo, con ocasión del desalojo para su demolición y posterior construcción del centro comercial

Ventura. Refiere que el expediente correspondió al Juez Primero Administrativo de Descongestión del Circuito judicial de Cúcuta, quien mediante providencia de 23 de julio de 2013, declaró administrativa y patrimonialmente responsable al municipio de Cúcuta, por haber vulnerado sus derechos al debido proceso e igualdad, en desconocimiento del principio a la confianza legítima, por lo que lo condenó al pago de los perjuicios sufridos por ella. Indica que el apoderado del municipio de Cúcuta interpuso recurso de apelación contra esta decisión, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que en sentencia de 31 de julio de 2015 revocó el fallo de primera instancia con apego a lo preceptuado en el Código Civil sobre los bienes fiscales y

su imprescriptibilidad, dejando de lado el argumento esgrimido por el fallador de primera instancia, respecto de la violación a su derecho a la igualdad, en tanto no fue indemnizada como el resto de los ocupantes del Condominio Rosetal.

2. Fundamentos de la acción La accionante alega que la providencia cuestionada vulnera el derecho fundamental al debido proceso, en tanto se aparta de la aplicación del Decreto Ley 1355 de 1970, que le impone a la administración la obligación de adelantar una acción restitutoria de inmueble en casos como el suyo.

Igualmente considera que desconoce el principio de confianza legítima, que establece para la administración el deber de actuar de manera consecuente en sus relaciones con los particulares, de manera que estos no se vean sorprendidos con conductas que resulten contrarias a sus expectativas legítimamente fundadas.

3. Pretensiones La accionante solicita que se amparen los derechos fundamentales vulnerados, y que se ordene al Tribunal Administrativo del Norte de Santander emitir una nueva providencia en la que se ordene la indemnización a la que, estima, tiene derecho.

4. Pruebas relevantes  Copia digital de la providencia de 23 de julio de 2013, del Juez Primero Administrativo de Descongestión del Circuito judicial de Cúcuta, en la que declaró administrativa y patrimonialmente responsable al municipio de Cúcuta por haber vulnerado los derechos al debido proceso e igualdad, en desconocimiento del principio a la confianza legítima de la demandante.  Copia digital de la providencia de 31 de julio de 2015 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual revocó el fallo de primera

instancia.

5. Trámite procesal Por auto de 17 de enero de 2017, el despacho admitió la petición de tutela interpuesta por la señora Marina Cáceres de Gélvez. En la misma decisión, se ordenó notificar a la autoridad judicial demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como tercera interesada, y se ordenó suspender los términos de la acción hasta que se allegara al Despacho copia del expediente 2008-00061-00, por parte del tribunal demandado.

6. Oposición 6.1. Informe de la alcaldía del municipio de San José de Cúcuta En escrito con data 24 de enero de 2017, el apoderado del municipio rindió informe en la solicitud de tutela y pidió que se desestimaran las pretensiones, para lo cual arguye que la providencia objeto de reproche constitucional concluyó que la actora no había logrado probar la calidad de poseedora del bien inmueble Nº 5 del Condominio Rosetal, ni el alegado pago de la alcaldía al resto de residentes, en tanto los testimonios rendidos dentro del proceso para probar estos hechos, fueron tachados de sospechosos y carecían de valor para tal efecto.

Señala que adicionalmente, la presente solicitud no es procedente, en tanto fue presentada más de 9 meses después de notificado el fallo que se ataca, incumpliendo así uno de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. La autoridad judicial demandada guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29

del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo de Norte de Santander vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la actora, al proferir el fallo de 31 de julio de 2015, en el que revocó la sentencia de primera instancia favorable a esta, en el marco de la acción de reparación directa instaurada con el fin de que se condenara al municipio de Cúcuta, al pago de los perjuicios causados con ocasión del desalojo sin indemnización del que fue objeto en el año 2006, del predio Nº 5 del Condominio

Rosetal.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos2 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos3, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Ahora bien, esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20124, acogió la tesis

de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. 2 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 3 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 4 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también,

respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20056. Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente verificados, son: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (…) el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) f. Que no se trate de sentencias de tutela.” 5 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

6 M. P. Jaime Córdoba Triviño. En lo que hace relación con el criterio de la inmediatez, esta corporación en la precitada sentencia de unificación, acogió como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones

en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.” De esta manera, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal forma que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. Estos presupuestos que son jurisprudencia en vigor, han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo7 y de la

Corte Constitucional8. En definitiva, la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto La actora solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que considera vulnerados con el fallo de 31 de julio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que revocó la

sentencia de primera instancia favorable a la accionante, en el marco de la acción de reparación directa instaurada por esta con el fin de que se condenara al municipio de Cúcuta al pago de los perjuicios causados con ocasión del desalojo sin indemnización del que fue objeto en el año 2006 del predio Nº 5 del Condominio Rosetal. En el presente caso, la Sala advierte que no se cumple el requisito de la inmediatez, por lo que no entrará a efectuar el estudio de fondo del asunto. En efecto, la providencia acusada que puso fin al proceso de reparación directa 7 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 8 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015,

M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. fue proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 31 de julio de

2015 y notificada por edicto desfijado el 4 de abril del año 20169. La solicitud de amparo fue promovida el 16 de diciembre de 2016, es decir, transcurrieron más de 8 meses desde que quedó en firme la sentencia objeto de reproche constitucional, término que desborda el límite temporal de seis (6) meses precisado como lapso prudente para la interposición de la acción por esta Corporación, en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014. La Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda10, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, sencillamente lo que pretende la sentencia de unificación es fijar un límite temporal razonable como regla general, a fin de que no se vea menoscaba la seguridad jurídica, lo que deberá ser valorado caso a caso. La inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial que se compadezca con la

protección inmediata. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez se deben tener en cuenta, en cada caso concreto los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del tutelante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela y, (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los 9 Folio 30 de la copia digital del expediente 2008-00061-01. 10 Sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. interesados11, circunstancias que no fueron acreditadas en este caso para justificar la demora en el ejercicio de la acción de tutela. En definitiva, la acción de amparo constitucional promovida por la accionante se declarará improcedente por ausencia de inmediatez.

5. Razón de la decisión No es procedente el estudio de fondo de la solicitud de tutela porque la misma no cumple el requisito de inmediatez, ya que el periodo transcurrido entre la fecha de notificación de la sentencia demandada y la radicación de la solicitud de amparo (8 meses y 12 días), desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos fundamentales de la actora. De igual modo, no se advirtió la configuración de un perjuicio irremediable que habilite el estudio constitucional como mecanismo transitorio.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- DECLÁRASE improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Marina Cáceres de Gélvez contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, 11 Sentencia T-243 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero