CE-11001-03-15-000-2017-00122-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Conflicto de competencia en curso / ENTIDAD COMPETENTE PARA RESOLVER CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES - Consejo Superior de la Judicatura [R]epárese en el caso sub examine que una vez el Tribunal Administrativo accionado declaró la falta de jurisdicción, en ningún momento provocó una discusión con el usuario de la justicia, sino que generó, precisamente, un conflicto con el Juzgado Laboral que por reparto le corresponda el proceso, en donde de estar de acuerdo proferirá decisión de fondo o provocará el conflicto negativo de competencias a fin de que sea la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura la que decida la Jurisdicción competente para adelantarlo (…) el Juzgado Quince Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, a quien se asignó la demanda, decidió provocar el conflicto negativo de competencia y dispuso la remisión del expediente al Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria para que decida cuál de las dos Jurisdicciones, Ordinaria Laboral o Contenciosa, es la competente para asumir el trámite del proceso (…) es a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esa Corporación a quien le corresponde específicamente resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las jurisdicciones y entre estas y las autoridades administrativas que ejerzan función jurisdiccional (…) la Subsección encuentra que el conflicto negativo de jurisdicción y competencia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Cuarta, Subsección A y el Juzgado Quince Laboral del Circuito Judicial de Bogotá aún está en trámite y pendiente a que se defina por parte de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de la citada Corporación, cuál es la Jurisdicción competente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 256 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 112

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00122-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y DE

PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN A La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, profiere sentencia de primera instancia.

HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La UGPP determinó a través del proceso de fiscalización la correcta, adecuada y oportuna liquidación y pago de las contribuciones que la Sociedad Parra Rodríguez y Cavelier SAS dejó de pagar y/o pagó de forma incompleta en los períodos de enero de 2009 a diciembre de 2011 al Sistema de la Protección Social. Expuso que dicho proceso se concretó en las Resoluciones: i) RDO 70 del 23 de

abril de 2013 2013 por medio de la cual se profirió liquidación oficial en contra de Parra Rodríguez y Cavelier SAS por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social por los períodos de enero de 2009 a diciembre de 2011 y ii) RDC 95 del 20 de septiembre de 2013 por medio de la cual se modificó la Resolución RDO 70 del 23 de abril de 2013. La Sociedad Parra Rodríguez y Cavelier SAS presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el ánimo de obtener la nulidad de los actos administrativos citados. El 31 de julio de 2015, el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo de Bogotá profirió sentencia. Decisión que fue apelada por los apoderados de las partes. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en auto del 18 de mayo de 2016 decidió declarar la nulidad de la sentencia de primera instancia y la falta de competencia para conocer la demanda, motivo por el cual ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá. Contra la anterior providencia se interpuso recurso de reposición, como único recurso procedente, el cual fue resuelto el 29 de junio de 2016, en el sentido de no reponer la providencia. b) Inconformidad. Consideró que el Tribunal accionado incurrió con las anteriores decisiones en: (i) Defecto procedimental absoluto, al desconocer los artículos 104, 138 y 152 de

la Ley 1437 de 2011 y el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989 que establecen en forma clara y expresa que es competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa los procesos donde esté involucrada una entidad de naturaleza pública como lo es la UGPP, quién expidió los actos sometidos a control de legalidad. (ii) Defecto fáctico, toda vez que no se analizó las pruebas que aportó la parte demandante con la demanda, como tampoco los antecedentes administrativos que adjuntó con la contestación, donde se puede verificar que actuó como ente fiscalizador para determinar oficialmente la correcta, completa y adecuada autoliquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social y no como una administradora, prestadora o receptora de estos aportes como erradamente concluye el Tribunal accionado. (iii) Defecto sustantivo, ya que al inaplicar el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para aplicar el numeral 4. º del artículo 2. º de la Ley 712 de 2001 se desconoce: a) que al ser los actos administrativos demandados de naturaleza tributaria expedidos por la UGPP, entidad pública del orden nacional y a quién se le determinó oficialmente la correcta, oportuna y completa liquidación de aportes al Sistema de la Protección Social y Parafiscales, la legalidad de los mismos le corresponde a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y no a la Ordinaria Laboral; así como b) la finalidad y creación de la UGPP, definida en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, toda vez que no es una entidad administradora del

Sistema de Seguridad Social. (iv) Violación directa de la Constitución Política por violación del artículo 121 en la medida que el Tribunal accionado desconoce las funciones que le ha asignado el constituyente primario y el legislador, al pretender con una interpretación equivocada de la norma y una decisión que no es aplicable, cambiar la jurisprudencia y con ello la competencia de quien por ley es el facultado para dirimir el conflicto planteado. PRETENSIONES Solicitó se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la recta y cumplida administración de justicia, a la defensa, así como los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. En consecuencia, se deje sin efectos los autos proferidos el 18 de mayo y el 29 de junio de 2016 mediante los cuales el Tribunal accionado resolvió declarar la nulidad de la sentencia de primera instancia y la falta de jurisdicción para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Parra Rodríguez y Cavelier SAS en su contra y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá. Así mismo, se convalide la actuación y el fallo proferido el 31 de julio de por el a quo; al igual que se declare que el ad quem es competente para conocer y fallar el recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Parra Rodríguez y Cavelier SAS (ff. 38 y 39 frente y adverso). Aclaró que en auto del 7 de octubre de 2016, el Juzgado Quince Laboral del Circuito promovió conflicto negativo de jurisdicción, por lo que el expediente se

encuentra en el Consejo Superior de la Judicatura Sala Disciplinaria a fin de que se resuelva el mismo. Señaló que de conformidad con el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016, las controversias generadas por las facultades fiscalizadoras de la UGPP no han sido asignadas a los jueces ordinarios y siempre le han correspondido a la jurisdicción contenciosa administrativa. Por lo anterior, teniendo en cuenta que el único competente para tramitar y resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del fallo proferido en el medio de nulidad y restablecimiento del derecho es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, peticionó se ordene al Tribunal continúe con el trámite de citado recurso. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A (ff. 46 a 49). La magistrada Gloria Isabel Cáceres Martínez, ponente de las providencias cuestionadas, luego de hacer un recuento del trámite surtido dentro del medio de nulidad y restablecimiento del derecho indicó que no desconoció los derechos fundamentales invocados, pues las decisiones censuradas se fundamentaron en los autos emitidos el 9 de septiembre de 2015 y 24 de febrero de 2016 por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Expuso que la citada Corporación determinó en los autos en mención, que las controversias suscitadas en torno a las liquidaciones oficiales proferidas por la UGPP por omisión de presentar autoliquidación y pagos al sistema de seguridad social, como es la planteada en el citado proceso, están en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

Agregó que Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, es el órgano competente constitucionalmente para dirimir los conflictos de competencia que se presenten entre las distintas jurisdicciones que conforman la Rama Judicial, por lo tanto, sus decisiones son vinculantes.

CONSIDERACIONES

Competencia. La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20001, el cual regula que: “[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]”. Problema jurídico. El problema jurídico en esta instancia se puede resumir en las siguientes preguntas: 1.¿La Sala Jurisdiccional Disciplinaria ya se pronunció sobre el conflicto de competencias generado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca? 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 2.¿En el trámite de una acción de tutela se pueden decidir asuntos de competencia de los despachos judiciales? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (i) principio de subsidiariedad, y (ii) resolverá el caso concreto. Veamos:

1. Principio de Subsidiariedad.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional2 como de esta Corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando el actor (i)

dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales, toda vez que no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo o (ii) acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos la acción de tutela resulta procedente cuando se logre demostrar que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo. Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos (i) no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o (ii) no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. - Análisis del caso bajo estudio. 2 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. “…En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso

adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación (…)”. El 4 de febrero de 2014, la Sociedad Parra Rodríguez SAS, antes Parra Rodríguez y Cavelier, a través de apoderado judicial instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, en el que solicitó la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se determinó el pago de la obligación a favor del Sistema de la Protección Social por los períodos de enero de 2009 a diciembre de 2011 (2 a 22 del expediente). El Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el 31 de julio de 2015 profirió sentencia de primera instancia y declaró la nulidad parcial de las resoluciones demandadas y ordenó a la UGPP realizar una nueva liquidación descontando las sumas determinadas como improcedente en la parte motiva de la providencia (ff. 449 a 495 del expediente). Las partes presentaron recurso de apelación en contra del fallo, por lo que se dispuso la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta (ff. 502 a 505 y 518 a 534 del expediente). El 18 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A advirtió que en atención al factor objetivo no tiene jurisdicción para continuar con el trámite del proceso, motivo por el cual declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de la sentencia proferida el 31 de julio de 2015 por el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y

dispuso la remisión del proceso a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá (ff. 561 a 564 del expediente). Contra la anterior decisión, el 24 de mayo de 2016 la UGPP presentó recurso de reposición; sin embargo, el Tribunal accionado en auto del 29 de julio de 2016 resolvió no reponer la misma (ff. 566 a 574 y 589 a 594 del expediente). El 7 de octubre de 2016, el Juzgado Quince Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, a quien por reparto le correspondió el conocimiento de la demanda, declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer la acción; en consecuencia propuso el conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Pues bien, repárese en el caso sub examine que una vez el Tribunal Administrativo accionado declaró la falta de jurisdicción, en ningún momento provocó una discusión con el usuario de la justicia, sino que generó, precisamente, un conflicto con el Juzgado Laboral que por reparto le corresponda el proceso, en donde de estar de acuerdo proferirá decisión de fondo o provocará el conflicto negativo de competencias a fin de que sea la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura la que decida la Jurisdicción competente para adelantarlo. Es así, como el Juzgado Quince Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, a quien se asignó la demanda, decidió provocar el conflicto negativo de competencia y dispuso la remisión del expediente al Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria para que decida cuál de las dos Jurisdicciones,

Ordinaria Laboral o Contenciosa, es la competente para asumir el trámite del proceso. Por lo tanto, es a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esa Corporación a quien le corresponde específicamente resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las jurisdicciones y entre estas y las autoridades administrativas que ejerzan función jurisdiccional, según el artículo 112 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de Administración de Justicia). De esta forma, la Subsección encuentra que el conflicto negativo de jurisdicción y competencia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A y el Juzgado Quince Laboral del Circuito Judicial de Bogotá aún está en trámite y pendiente a que se defina por parte de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de la citada Corporación, cuál es la Jurisdicción competente. En efecto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es la encargada de dirimir los conflictos de competencia que se presentan entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política. Por lo anterior, la inconformidad planteada por la UGPP frente a la falta de jurisdicción declarada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A para continuar con el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no corresponde a la órbita del trámite de tutela.

En conclusión: La acción de tutela que la UGPP promovió no es el escenario en donde deban ventilarse las discusiones de falta de jurisdicción de los despachos

judiciales. Por tanto, no se observa vulneración de derechos fundamentales, como tampoco acreditación de un perjuicio que haga procedente el amparo deprecado. En consecuencia, se rechazará por improcedente el amparo solicitado por la UGPP dentro de la acción instaurada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Rechazar por improcedente el amparo solicitado por la UGPP dentro de la acción instaurada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS