CE-11001-03-15-000-2017-00130-00(AC)-2017

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIALAmpara derecho al acceso a la administración de justicia / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Se configura porque se desconoció el precedente del Consejo de Estado al declarar la falta de jurisdicción / SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS A LOS DOCENTES - Es procedente acudir a la vía ordinaria laboral, mediante el proceso ejecutivo, cuando exista una obligación, clara, expresa y exigible [L]a Sala analizará si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció el precedente del Consejo de Estado al considerar que no tenía jurisdicción para conocer lo relativo a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, basado en pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura (…). En el caso, según lo relatado en el escrito de tutela, la administración negó el reconocimiento de la sanción moratoria, fue esta la razón por la que la [actora] presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta circunstancia implica que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció el precedente del Consejo de Estado, porque declaró la falta de jurisdicción, pese a que en el caso de la tutelante no existe certeza sobre el reconocimiento de la sanción moratoria. Como se explicó lo señalado por esta alta Corte es que solo es procedente acudir a la vía ordinaria laboral, mediante el proceso ejecutivo, cuando exista una obligación, clara, expresa y exigible; es decir cuando haya certeza sobre el reconocimiento de la sanción moratoria. Por ende, haber declarado la

falta de jurisdicción, a pesar de que esa condición no se cumple implica desconocer lo dispuesto por el Consejo de Estado (…). Siendo así, se concluye que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció el precedente del Consejo de Estado, ya que al no existir plena certeza sobre la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, la accionante tiene derecho a acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertir el acto por medio del que se negó el reconocimiento de la sanción moratoria. Con fundamento en las razones expuestas, la Sala amparará el derecho al acceso a la administración de justicia de la accionante.

NOTA DE RELATORÍA: Las decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura no constituyen un precedente aplicable para los tribunales administrativos, consultar: Consejo de Estado, sentencia de 21 de enero de 2016, exp. 11001-03-15-000-2015-2381-00, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de 11 de mayo de 2016, exp. 76001-23-33-000-2016-00259-01, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de 1 de junio de 2016, exp. 76001-2333-000-2016-00260-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00130-00(AC)

Actor: ELBAR LILIANA MUESES SAMBONY Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la acción de tutela instaurada por Elbar Liliana Mueses Sambony, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES El 13 de enero de 2017 ELBAR LILIANA MUESES Sambony, por intermedio de apoderada, interpuso acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. Se deje sin valor ni efecto las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, por medio de las cuales declaró la falta de jurisdicción y competencia y ordenó remitir los procesos a los juzgados laborales de Cali y la providencia que confirmó dicha decisión.

2. Que en consecuencia se ordene al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, que asuma la competencia y siga conociendo de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho.

3. Solicito especialmente se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo, se abstenga de continuar declarando la falta de jurisdicción y competencia en esta clase de procesos (medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción por mora en el pago de las

cesantías) y acate el precedente judicial vertical del Consejo de Estado”1.

2. Hechos 1 Folio 3.

Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 23 de junio de 2015 la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2, contra la decisión que negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. 2.2. El 22 de noviembre de 2016, en desarrollo de la audiencia inicial consagrada en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la falta de jurisdicción en el asunto, porque consideró que la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías debe solicitarse ante la jurisdicción ordinaria, mediante un proceso ejecutivo. En la audiencia se interpuso recurso de reposición. Sin embargo, la decisión fue confirmada.

3. Fundamentos de la acción La accionante aseguró que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia al desconocer el precedente vertical del Consejo de Estado, respecto a la jurisdicción competente en los casos de sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, incurriendo así en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente. Específicamente señaló que las providencias desconocidas fueron: i) la sentencia de unificación de 27 de marzo de 2007, consejero ponente Jesús María Lemos Bustamante; y ii) la de 16 de julio de 2015, consejera ponente

Sandra Liseth Ibarra Vélez.

Explicó que según la jurisprudencia del Consejo de Estado la única posibilidad para solicitar el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías ante el juez laboral ordinario, mediante un proceso ejecutivo, es cuando exista un “reconocimiento expreso de la administración sobre la existencia de la mora”3. En cambio si la administración niega el pago de la sanción moratoria o no se pronuncia originando un acto ficto o presunto es imprescindible acudir a la 2 Información consultada en http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ 3 Folio 4. jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se efectúe el reconocimiento de la sanción. Por otra parte, indicó que el precedente vertical de los órganos de cierre es obligatorio. De manera que los jueces de menor jerarquía no pueden apartarse de este discrecionalmente, pues de lo contrario no se lograría un mínimo de seguridad jurídica e igualdad. Aseguró que si bien las decisiones del Consejo Superior de la Judicatura pueden servir como guía sobre diversos temas, en últimas es el Consejo de Estado el que “fija las reglas concernientes a las actuaciones judiciales adelantadas en esta jurisdicción”4. Finalmente, solicitó como medida provisional que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no fuera enviada a la jurisdicción laboral ordinaria o que si esta ya se encontraba allí se devolviera al Tribunal Administrativo, con el fin de no romper el vínculo procesal.

4. Trámite impartido e intervenciones

4.1. Mediante auto de 23 de enero de 2017 el consejero ponente admitió la acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; negó la medida provisional; y le ordenó a la autoridad judicial demandada rendir informe pronunciándose sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela. 4.2. El magistrado ponente que profirió la providencia cuestionada, perteneciente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, señaló que no vulneró los derechos fundamentales de la accionante, puesto que su decisión tuvo como fundamento las decisiones del Consejo Superior de la Judicatura, en las que se ha dispuesto que la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías no debe ser reclamada mediante un proceso declarativo, puesto que “opera por mandato directo del legislador y, en consecuencia, la acción correspondiente para exigir su pago es la ejecutiva, que se debe adelantar ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral”5. 4 Folio 8. 5 Folio 28. Aseguró que la decisión también se fundamentó en la providencia de unificación de 27 de marzo de 2007 del Consejo de Estado, en la que se dispuso que cuando no exista controversia del derecho es posible acudir al proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria. Así mismo, manifestó que la providencia no vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la accionante, porque esta se notificó debidamente y se dio la oportunidad de que fuera controvertida. Y que tampoco transgredió el acceso a la administración de justicia, dado que la demanda no fue rechazada, tan solo fue enviada a otra jurisdicción.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su procedencia es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales6 y especiales7 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.

El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 6 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. 7 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii)

defecto por violación directa de la Constitución. 1.2. En el caso se cumplen los requisitos generales contra providencias judiciales, ya que i) se trata de un asunto de relevancia constitucional en razón a que involucra la posible vulneración de derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia; ii) se cumple con el requisito de inmediatez, puesto que la providencia cuestionada se profirió el 22 de noviembre de 2016 y la acción de tutela se interpuso el 13 de enero de 2017, es decir dentro de un término prudencial; iii) la accionante agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance; iv) se expusieron los hechos y omisiones que motivaron la presente acción; y v) no se cuestiona una sentencia de tutela. Al cumplirse los anteriores requisitos, la Sala analizará si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció el precedente del Consejo de Estado al considerar que no tenía jurisdicción para conocer lo relativo a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, basado en pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura.

2. Jurisdicción competente para conocer los asuntos relativos a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías 2.1. Sobre este asunto, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia de 27 de marzo de 2007, unificó su postura explicando que solamente cuando existe completa certeza sobre el reconocimiento de la sanción moratoria es posible acudir a la jurisdicción ordinaria laboral, a través de un proceso ejecutivo.

En la providencia citada se explicó que:

“En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral. En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que, en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva. V.gr. hipótesis 5.3.3.1 y 5.3.3.2. En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación. Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces

administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”. También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna. En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo” (Negrillas fuera de texto original). Con base en lo anterior, se concluye que la regla jurisprudencial del Consejo de Estado sobre este tema consiste en que el proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria laboral solo procede cuando existe un reconocimiento expreso de la administración sobre la sanción moratoria. En consecuencia, no basta que la administración haya expedido un acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, es imprescindible que exista un

pronunciamiento en el que se reconozca la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. Así lo explicó la Sección Segunda en providencia de 16 de julio de 2015: (…) no se puede afirmar en este caso que el título ejecutivo sea la Resolución No 0184 de 21 de abril de 2005 que reconoció las cesantías a la demandante, pues, allí no hay ninguna manifestación de la voluntad de la administración del Departamento de Boyacá que sea expresa, clara y exigible respecto del punto que se debate en este proceso, esto es, el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. Además, no está en discusión el reconocimiento mismo de las cesantías contenido en la resolución mencionada; lo que es objeto del presente proceso es el pago de la sanción moratoria porque las cesantías no se pagaron dentro del plazo indicado en la ley. En este orden de ideas decir que el conocimiento del presente asunto es de la Justicia Ordinaria Laboral con el argumento de que hay un acto administrativo que reconoció las cesantías que junto con la Ley 244 de 1994 conforma un título ejecutivo complejo que se debe ejecutar ante citada jurisdicción, no corresponde a un entendimiento real y efectivo de la jurisdicción y de las competencias señaladas en la ley para conocer y decidir los diferentes asuntos propuestos por los administrados. Entonces, como la administración no acepta la existencia de mora en el pago de las cesantías, y menos reconocerá de manera libre y espontánea la indemnización, el interesado deberá provocar decisión en tal sentido y para el efecto tiene que solicitar el reconocimiento de la

indemnización prevista en la ley para cuando el pago de las cesantías no se hace dentro del plazo allí señalado.” (Énfasis fuera de texto original)

3. Análisis del caso 3.1. En el caso, según lo relatado en el escrito de tutela, la administración negó el reconocimiento de la sanción moratoria8, fue esta la razón por la que la señora Mueses presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta circunstancia implica que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció el precedente del Consejo de Estado, porque declaró la falta de 8 Folio 7. jurisdicción, pese a que en el caso de la tutelante no existe certeza sobre el reconocimiento de la sanción moratoria.

Como se explicó lo señalado por esta alta Corte es que solo es procedente acudir a la vía ordinaria laboral, mediante el proceso ejecutivo, cuando exista una obligación, clara, expresa y exigible; es decir cuando haya certeza sobre el reconocimiento de la sanción moratoria. Por ende, haber declarado la falta de jurisdicción, a pesar de que esa condición no se cumple implica desconocer lo dispuesto por el Consejo de Estado. 3.2. Por otra parte, se reitera, como lo ha hecho la Sala en oportunidades anteriores, que si bien “las decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura (…) pueden servir como guía para los jueces en algunos casos particulares, no constituyen un precedente aplicable para los tribunales administrativos, pues es esta Corporación, como máximo órgano, la que fija las reglas jurídicas a las que deben ceñirse las autoridad judiciales de la jurisdicción

de lo contencioso administrativo.”9 Siendo así, se concluye que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció el precedente del Consejo de Estado, ya que al no existir plena certeza sobre la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, la accionante tiene derecho a acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertir el acto por medio del que se negó el reconocimiento de la sanción moratoria. Con fundamento en las razones expuestas, la Sala amparará el derecho al acceso a la administración de justicia de la accionante. Por consiguiente, dejará sin efectos el auto de 22 de noviembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que admita y dé trámite al medio de control presentado por la accionante, previa la verificación del cumplimiento de los requisitos legales. 9 Consejo de Estado. Sentencias del 21 de enero, 11 de mayo, 1 de junio y 5 de julio de 2016. Radicados No.11001-03-15-000-2015-2381-00, 76001-23-33-000-2016-00259-01, 76001-23-33-000-2016-00260-01 y 68001-023-33-000-2016-00210-01. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. AMPARAR el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de ELBAR LILIANA MUESES SAMBONY, por las razones expuestas en la parte

motiva de esta providencia.

2. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la providencia de 22 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la que se declaró la falta de jurisdicción.

3. ORDENAR al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que admita y dé trámite al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por Elbar Liliana Mueses Sambony bajo el No. 76001-23-33-001-2015-00677-00, previa la verificación del cumplimiento de los requisitos legales.

4. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

5. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS STELLA JEANNETTE CARVAJAL

BÁRCENAS BASTOS Presidente de la Sección

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RAMÍREZ