CE-11001-03-15-000-2017-00136-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA POSTERIOR A LA SENTENCIA CUESTIONADA - No excusa la falta de diligencia para interponer la acción de tutela [L]a Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social solicita la protección de sus derechos fundamentales, para que, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia del 29 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, por medio de la cual se le ordenó reconocer y pagar una pensión de retiro por vejez al señor [E]. La providencia controvertida en esta instancia constitucional fue notificada mediante edicto, fijado durante el término de tres días, desde el 6 hasta el 10 junio de 2014. Por tanto, dicha providencia quedó ejecutoriada el día 13 de junio de 2014, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 302 del Código General del Proceso. Ahora bien, siendo del caso analizar la razonabilidad del plazo para acudir a la acción de tutela, la accionante indica que no hay lugar a declarar la falta de inmediatez en este asunto, como quiera que el término para acudir al amparo debe computarse desde julio de 2016, ya que en ese mes la entidad realizó el ultimo pronunciamiento frente a la imposibilidad jurídica que tiene para dar cumplimiento al fallo del 29 de mayo de 2014; sin embargo, este argumento no es válido para la

Sala (…) se extrae de los hechos narrados que el sub lite no se adecua a ninguna de las excepciones establecidas por la Corte Constitucional para hacer procedente su estudio, pues existe falta de inmediatez en su interposición ya que: i) el hecho de que la UGPP expidiera un acto administrativo negándose a dar cumplimiento a la orden judicial del Tribunal Administrativo de Sucre, no suspende ni interrumpe los efectos que causa la sentencia ahora atacada, ni los términos para controvertirla, ii) el señor [E] no tenía por qué recurrir el acto que declaró la imposibilidad de cumplimiento del proveído, por cuanto, en ningún caso se puede entender que sea ese el procedimiento reglado para obtener el cumplimiento de una providencia, ni la entidad debía resolverlo para para revivir los términos a efecto de instaurar la acción de tutela, toda vez que no se contempla jurídicamente como un requisito previo para acudir ante el juez constitucional y, iii) porque desde el momento en que se profirió la providencia, la entidad tuvo la oportunidad de advertir el presunto abuso del derecho para acudir a la instancia de ampro judicial y conjurar la presunta irregularidad; contrario a ello, expidió tres actos administrativos que dilataron en el tiempo el desconocimiento de la orden que ahora pretende tildar de ilegal. De tal forma que el cómputo de los seis meses para determinar la inmediatez de la acción de tutela, debe efectuarse a partir de la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia, sin que exista un motivo que justifique el tiempo que esta entidad destinó para evadir el cumplimiento de la orden judicial. Para el caso concreto se contará desde el 13 de junio de 2014, y

como el amparo se interpuso el 11 de enero de 2017, es decir, dos años y seis meses después de ejecutoriada la providencia controvertida, se advierte la pretermisión del principio de inmediatez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00136-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE

1. La acción de tutela El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Sucre, para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 1.1. Pretensiones En el acápite de pretensiones la accionante expuso: Primero. Amparar lo (sic) derechos fundamentales al debido proceso y acceso “efectivo” a la administración de justicia, deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios y criterios generales de la Seguridad Social en aplicación de la Ley, y en protección de los recursos del Sistema General de Pensiones, vulnerados por el

Tribunal Administrativo de Sucre. Segundo. Como consecuencia, dejar sin efectos el fallo proferido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Sucre dentro del

proceso 2011-00471 demandante: EDDY ENRIQUE CARDENAS PALMETT, en razón a que el mismo contraría la normatividad referente al reconocimiento de la pensión de retiro por vejez; así como la normatividad referente a la competencia frente a las entidades encargadas de los reconocimientos prestacionales.

Tercero: Que como consecuencia de lo anterior se sirvan dictar nueva sentencia con apego a lo dispuesto en la Constitución Nacional, norma superior de aplicación directa, de conformidad con los argumentos esbozados en el presente escrito, ordenando aplicar el régimen ordenado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; así como el decreto 1848 de 1969, articulo 81. 1.2. Hechos de la solicitud La parte accionante narra cómo hechos relevantes los siguientes: El señor Eddy Enrique Cárdenas Palmett solicitó a CAJANAL EICE, el 15 de julio de 2008, el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación por los servicios prestados al municipio de Toluviejo (Sucre).

Dado que la solicitud nunca fue resuelta por la extinta CAJANAL, el señor Cárdenas Palmett acudió a la jurisdicción contencioso — administrativa en procura de la nulidad del acto administrativo ficto o presunto generado con el silencio administrativo de la entidad. El proceso correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Sincelejo, que en sentencia del 27 de noviembre de 2013 negó las pretensiones de la demanda. La parte accionante presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Sucre

mediante providencia del 29 de mayo de 2014, en la que revocó el fallo de primera instancia y declaró la nulidad del acto ficto o presunto generado por la no respuesta a la petición del 12 de julio de 2008. A su vez condenó a la UGPP a reconocer y pagar al señor Cárdenas Palmett una pensión de retiro por vejez a partir del 9 de febrero de 1995, fecha en la que cumplió 65 años de edad, en la cuantía, base y forma establecida en los Decretos 3135 de 1968 y 2400 de 1968, y declaró la excepción de prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 14 de julio de 2008. El señor Cárdenas Palmett solicitó ante la UGPP el cumplimiento del fallo, petición que negó la entidad mediante la Resolución RDP 019416 del 19 de mayo de 2015, debido a que no allegó la primera copia de la sentencia que presta merito ejecutivo; por ello, el mencionado señor, nuevamente radicó la solicitud, que también fue contestada de manera negativa bajo el argumento de que los documentos que conforman el expediente, no certificaban los factores salariales que se debían aplicar para dar estricto cumplimiento a la orden. Posteriormente la UGPP expidió la Resolución RDP 015506 del 12 de abril de 2016, por medio de la cual declaró la imposibilidad jurídica de dar cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre. Contra esa decisión el señor Cárdenas Palmett interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, en

los que se resolvió confirmar en todas sus partes la mentada decisión. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante La parte accionante indica que la acción de tutela de la referencia cumple con los requisitos que indica la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 y, que con la decisión del Tribunal se incurrió en defecto sustantivo, en razón a que ordenó el reconocimiento de la pensión de retiro por vejez del señor Cárdenas Palmett, cuando este no cumple con los requisitos. Precisa que uno de los requisitos sine qua non para reconocer la mencionada pensión es que el servidor público sea retirado del servicio por haber llegado a la edad de retiro forzoso, es decir, cuando cumpla el estatus (65 años de edad); que el señor no cumplió con esa exigencia, ya que su vínculo finalizó el 21 de julio de 1992, cuando tenía 62 años; y que el Tribunal abusó del derecho en materia pensional al acceder a esa pretensión, aun cuando se acreditó que no debía procederse con dicho reconocimiento. 1.4 Trámite La acción de tutela fue admitida mediante auto del 24 de enero de 2017, en el que además se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Sucre, al juez quinto administrativo de descongestión de Sincelejo, como demandados y al señor Eddy Enrique Cárdenas Palmett, como tercero interesado, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5. Intervenciones Tanto los demandados como el tercero interesado, no hicieron pronunciamiento

alguno.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, según el cual «cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si esta acción constitucional cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad del amparo de tutela contra providencias judiciales; de ser así, se analizará si el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la sentencia de 29 de mayo de 2014, vulneró los derechos deprecados por la parte actora. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del Decreto 2591 de 1991 que reglamentó la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, la Corte Constitucional se dio a la tarea de estudiar la procedencia de la acción contra providencias judiciales, llegando a considerar en la sentencia C-543 de 1992 la tesis más restrictiva.

Sin embargo, a partir de esta providencia se allanó el camino para que la Corte comenzara a establecer los casos en los que tiene cabida el amparo en contra de providencias judiciales, y tras el desarrollo de una amplia línea jurisprudencial en la sentencia C-590 de 2005, determinó su procedencia y desarrolló las causales genéricas1 y específicas2 de procedibilidad del amparo en contra de las decisiones

judiciales. Según expuso la Corte, la tutela contra sentencias tiene como propósito la protección de los derechos fundamentales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa y, por contera, consolida las bases jurídicas para la interdicción de la arbitrariedad judicial. 1 (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance, (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, (iv) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna, (v) Que se identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado su vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 2 (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. Ahora bien, la acción de tutela como mecanismo de garantía constitucional faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos determinados por la ley.

Dada su naturaleza subsidiaria, únicamente resulta procedente cuando el afectado no dispone de otros medios de defensa judicial o, teniéndolos, no se muestran ni idóneos ni eficaces para hacer efectiva la protección deprecada y la acción constitucional puede entonces sustituirlos como mecanismo transitorio. En esa lógica, en sentencia de unificación de jurisprudencia de 5 de agosto de 2014, la Sala Plena del Consejo de Estado3 acogió la tesis que se venía aplicando tiempo en la mayoría de sus secciones y subsecciones respecto de la posibilidad de admitir las acciones de tutela contra providencias judiciales, e indicó que son procedentes, siempre y cuando las demandas lleven por objeto el amparo de los derechos constitucionales fundamentales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (artículo 29 de la Constitución Política) o con el acceso a la administración de justicia (artículo 229 de la Constitución Política). Asimismo, y como garantía del principio de la seguridad jurídica, dejó establecido en seis meses el término prudencial para considerar satisfecho el principio de la inmediatez, el cual únicamente cabe reconsiderarse cuando el juez encuentre válidamente justificada una dilación superior.4 2.3.1. Del requisito de inmediatez para interponer la acción de tutela Si bien es cierto el ejercicio de la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que dado el carácter preferente y sumario de protección que encierra la solicitud de amparo, esta debe interponerse dentro de un término razonable y proporcionado a partir 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 31 de julio de

2012, radicado Nº: 2009-01328-01. M. P.: María Elizabeth García González. 4 Consejo de Estado. SU de 5 de agosto de 2014. « [L]a Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente». del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, en aras de proteger derechos de terceros, impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica y, evitar su uso como herramienta supletoria de la negligencia en la agencia de derechos, desnaturalizando con ello la finalidad de la acción5. Sin embargo, se ha resaltado que la razonabilidad del plazo debe determinarse de conformidad con los hechos de cada caso concreto, por lo que a modo de desarrollo jurisprudencial se han identificado tres excepciones que justifican el transcurso de un lapso prolongado entre la vulneración del derecho y la interposición de la acción, así: (i) Ante la existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas, entre otras. (ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de

sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad, una protección inmediata. (iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que ‘el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan6. De manera que el examen de inmediatez no se reduce a verificar el paso del tiempo entre el hecho generador de la vulneración de un derecho fundamental y la interposición de la demanda de tutela, sino que, además, comprende la valoración de la razonabilidad del plazo, valoración sujeta a los hechos que configuran el 5 La sentencia T-187 de 2012 presenta la línea jurisprudencial al respecto. 6 Sentencias T-433 de 2016, T-584 de 2011, T-1028 de 2010, T-792 de 2007 y, T-158 de 2006, entre otras. caso concreto y que debe ser efectuada por el juez de tutela atendiendo los criterios fijados por la Corte Constitucional. 2.4. Hechos probados

2.4.1. El señor Eddy Enrique Cárdenas Palmett formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social, con el fin de que se declarara la nulidad del acto ficto o presunto generado por la no respuesta a la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez impetrado el 12 de julio de 2008. 2.4.2. La primera instancia se surtió ante el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Sincelejo, que mediante sentencia del 27 de noviembre de 2013, negó a las pretensiones de la demanda (folios 26 al 30). 2.4.3. Del recurso de alzada conoció el Tribunal Administrativo de Sucre, que mediante sentencia del 29 de mayo de 2014, revocó la decisión del a quo (folios 31 al 42) y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, de la siguiente manera: SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad del acto ficto o presunto generado por la no respuesta al derecho de petición de fecha 12de julio de 2008, a través del cual solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez.

TERCERO: CONDÉNASE a título de restablecimiento del derecho, ordenase a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para Fiscales (sic) de la Protección Social UGPP, reconocer y pagar al actor, Pensión de Retiro por Vejez, a partir del 9 de febrero de 1995, fecha en la cual cumplió los 65 años de edad, en la cuantía, base y forma establecida en los Decretos 3135 de 1968 y 2400 de 1968.

2.4.4. La anterior providencia fue notificada por edicto el 10 de junio de 2014 (folio 25). 2.5. Análisis de la Sala Se observa que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social solicita la protección de sus derechos fundamentales, para que, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia del 29 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, por medio de la cual se le ordenó reconocer y pagar una pensión de retiro por vejez al señor Eddy Enrique Cárdenas Palmett. La providencia controvertida en esta instancia constitucional fue notificada mediante edicto, fijado durante el término de tres días, desde el 6 hasta el 10 junio de 2014 (folio 25). Por tanto, dicha providencia quedó ejecutoriada el día 13 de junio de 2014, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 302 del Código General del Proceso. Ahora bien, siendo del caso analizar la razonabilidad del plazo para acudir a la acción de tutela, la accionante indica que no hay lugar a declarar la falta de inmediatez en este asunto, como quiera que el término para acudir al amparo debe computarse desde julio de 2016, ya que en ese mes la entidad realizó el ultimo pronunciamiento frente a la imposibilidad jurídica que tiene para dar cumplimiento al fallo del 29 de mayo de 2014; sin embargo, este argumento no es válido para la Sala por las razones que se expondrán. En primer lugar, solo hasta el 19 de mayo de 2015 la UGPP emitió pronunciamiento7

sobre la obligación de cumplir la orden judicial del 29 de mayo de 2014, indicó que «toda vez que no se allega la primera copia que preste mérito ejecutivo en original o copia autentica, de la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Sincelejo con fecha del 27 de noviembre de 2013, del Tribunal Administrativo de Sucre con fecha del 29 de mayo de 2014, no es posible acceder a dar cumplimiento al fallo mencionado». En vista de lo anterior el señor Cárdenas Palmett allegó las copias correspondientes. En segundo lugar, el 20 de octubre de 2015 se negó nuevamente a dar cumplimiento a la orden8, aduciendo que «no existe (sic) dentro del cuaderno los certificados de factores salariales para poder dar estricto cumplimiento al fallo, toda vez que obra dentro del expediente certificado 091 de fecha 22 de abril de 2015, en el cual solo se reporta factores salariales de junio de 1973 a diciembre de 1973 y el fallo en mención ordena tener en cuenta factores desde el año 1995». 7 Resolución RDP 019416 del 19 de mayo de 2015, por medio de la cual se resuelve la solicitud de cumplimiento del fallo del Tribunal Administrativo de Sucre, folios 43 al 46. 8 Mediante la Resolución RDP 044132 del 26 de octubre de 2015, folios 47 al 49. En tercer lugar, el 12 de abril de 2016, la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la entidad, manifestó9 la imposibilidad jurídica de cumplir el fallo

judicial ya referido, en aras de prevenir la materialización de un posible detrimento patrimonial del Estado y por constituir este un ejercicio abusivo del derecho pensional. Contra la decisión, el señor Cárdenas Palmett interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, que se resolvió finalmente el 14 de julio de 2016, confirmando en todas sus partes la Resolución 15506 del 12 de abril de 2016. Pues bien, se extrae de los hechos narrados que el sub lite no se adecua a ninguna de las excepciones establecidas por la Corte Constitucional para hacer procedente su estudio, pues existe falta de inmediatez en su interposición ya que: i) el hecho de que la UGPP expidiera un acto administrativo negándose a dar cumplimiento a la orden judicial del Tribunal Administrativo de Sucre, no suspende ni interrumpe los efectos que causa la sentencia ahora atacada, ni los términos para controvertirla, ii) el señor Cardenas Palmett no tenía por qué recurrir el acto que declaró la imposibilidad de cumplimiento del proveído, por cuanto, en ningún caso se puede entender que sea ese el procedimiento reglado para obtener el cumplimiento de una providencia, ni la entidad debía resolverlo para para revivir los términos a efecto de instaurar la acción de tutela, toda vez que no se contempla jurídicamente como un requisito previo para acudir ante el juez constitucional y, iii) porque desde el momento en que se profirió la providencia, la entidad tuvo la oportunidad de advertir el presunto abuso del derecho para acudir a la instancia de ampro judicial y conjurar

la presunta irregularidad; contrario a ello, expidió tres actos administrativos que dilataron en el tiempo el desconocimiento de la orden que ahora pretende tildar de ilegal. De tal forma que el cómputo de los seis meses para determinar la inmediatez de la acción de tutela, debe efectuarse a partir de la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia, sin que exista un motivo que justifique el tiempo que esta entidad destinó para evadir el cumplimiento de la orden judicial. Para el caso concreto se contará desde el 13 de junio de 2014, y como el amparo se interpuso el 11 de enero de 2017, es decir, dos años y seis meses después de ejecutoriada la providencia controvertida, se advierte la pretermisión del principio de inmediatez. 9 A través de la Resolución RDP 015506 del 12 de abril de 2016, por medio de la cual se declara la imposibilidad de dar cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, folios 50al 55. Finalmente, en el escrito de tutela tampoco se advierte una circunstancia que amerite la adopción de medidas urgentes e impostergables para la protección de los derechos fundamentales deprecados, ni la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable.

3. Conclusión La presente acción de tutela resulta improcedente para solicitar la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al no cumplirse con el requisito de inmediatez y no justificarse razones válidas en la pretermisión del tiempo para acudir al mecanismo de amparo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección «A» administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla Se Rechaza por improcedente la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el Tribunal Administrativo de Sucre, conforme a la parte considerativa que antecede. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS