CE-11001-03-15-000-2017-00160-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[El problema jurídico a resolver es si] ¿[l]a acción de tutela es procedente para cuestionar las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Descongestión y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Medellín? (…) [D]e lo probado en el proceso se evidencia que la presente acción de tutela fue interpuesta al haber transcurrido once (11) meses y quince (15) días contados desde la fecha que se notificó la providencia de segunda instancia cuestionada; en efecto, esto fue mediante edicto desfijado el 26 de enero de 2016 y la tutela fue presentada el 11 de enero de 2017, circunstancia que claramente refleja el incumplimiento del requisito de inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencias judiciales. (…) De conformidad con todo lo expuesto, la Sala rechazará por improcedente la solicitud de tutela invocada por [la accionante] contra el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Descongestión y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Medellín, en tanto no superó el requisito de inmediatez establecido para realizar un análisis de fondo del asunto planteado, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00160-00(AC)

Actor: RUTH YAMILE MUÑOZ SOSA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Ruth Yamile Muñoz Sosa, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de su derecho fundamental a la vida en condiciones dignas, mínimo vital y a la seguridad social, con ocasión de las sentencias del 17 de febrero y 11 de diciembre de 2015, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 050013331021201200408-01.

I. ANTECEDENTES 1.1. Escrito de tutela.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados en el escrito de tutela1: La tutelante, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Pensiones de Antioquia, encaminada a que declarara la nulidad del acto administrativo por el cual le fue negada una pensión de sobrevivientes con causa en la muerte de su cónyuge, ocurrida el 31 de enero de 1994, y en consecuencia, se le reconociera el derecho a tal prestación. Que el fundamento de su demanda, fue el principio de favorabilidad para que le

fuera aplicado de manera retrospectiva el artículo 46 de la Ley 100 de 1993. Que antes de emitirse la sentencia de primera instancia, la Sección Segunda del Consejo de Estado varió su jurisprudencia sobre la aplicación retrospectiva de la Ley 100 para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, criterio que fue acogido por las autoridades judiciales accionadas dentro de las providencias que son cuestionadas. Ante ello, la actora insistió en el planteamiento de la favorabilidad e interpuso oportunamente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, que le fue negado por el Tribunal accionado a través de auto del 16 de agosto de 2016. Que la tutelante, se encuentra afectada en sus derechos fundamentales, totalmente desamparada y sin contar con los recursos económicos necesarios para su subsistencia, viviendo a expensas de la caridad de sus hijos. 1 Ff. 1 a 8 Planteó que las decisiones acusadas adolecen de defecto sustancial, puesto que desconocen los principios fundamentales del derecho laboral, que tienen arraigo en la Constitución Política, al punto que la Corte Constitucional2 en aplicación de la favorabilidad, vía de tutela ha reconocido la posibilidad de reconocer la pensión de sobrevivientes con base en la normativa de la Ley 100 de 1993, a pesar que la muerte del causante hubiere ocurrido antes de su entrada en vigencia. 1.2. Pretensiones Con fundamento en los hechos expuestos solicitó: “1. Que se tutelen los derechos fundamentales de la accionante a la vida en condiciones dignas, el derecho a la seguridad social, el derecho a la igualdad y al mínimo vital (…).

2. Que se revoquen las sentencias emitidas por los jueces accionados y en su lugar, se conceda la pensión de sobrevivientes a la señora RUTH YAMILE MUÑOZ SOSA, por tratarse de un defecto sustantivo que contraría los postulados constitucionales y los pronunciamientos de la Corte Constitucional.” 1.3. Trámite de instancia Mediante auto de 17 de enero de 20173, se admitió la acción de tutela de la referencia, se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juez Primero Administrativo de Descongestión de Medellín, en calidad de demandados y, vincular a Pensiones de Antioquia, como de tercero interesado, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. 1.4. Informes rendidos 2 Sentencia T-564 de 2015 3 F. 49-50.

1.4.1. Tribunal Administrativo de Antioquia. A través de la doctora Martha Nury Velásquez Bedoya, Magistrada de la Sala Escritural, que asumió los asuntos que fueron tramitados por la Sala de Descongestión, contestó la tutela oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones, precisando el apego de la sentencia del Tribunal en el caso objeto de debate, a las directrices jurisprudencias vigentes, hechas por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, expediente 76001-23-31-000-2007-01611-01 (1605-09). En atención a ello, señaló que se pudo comprobar dentro del proceso ordinario

que la tutelante no tenía derecho a la aplicación retrospectiva del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, y por ende, su situación debió analizarse a la luz de las normas vigentes al momento de la muerte de su cónyuge, que corresponden a las Ley 12 de 1975 y 33 de 1985, cuyos requisitos no se acreditaron, imponiéndose negarle sus pretensiones. 1.4.2. Pensiones de Antioquia. A través de apoderado especial, también se opuso a la prosperidad de la tutela, señalando que el cónyuge de la hoy tutelante, en vida no acumuló el tiempo requerido por la Ley 12 de 1975, para que ésta pudiera alcanzar el derecho a la pensión, siendo ésta la norma aplicable al caso concreto. En similares términos a los explicados por el Tribunal accionado, también descartó la aplicación de la Ley 100 de 1993, para la situación de la tutelante. I.4.3. Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Medellín. No contestó la tutela.

II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito tutelar y las pruebas que obran en el expediente, se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) Competencia, ii) Determinación del problema jurídico iii) Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y iv) Solución a los problemas jurídicos. 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20004, en cuanto estipula que:

“Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado (…)”, esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Descongestión y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Medellín, por haber proferido las providencias de 17 de febrero y 11 de diciembre de 2015, respectivamente, hoy cuestionadas. 2.2. Determinación del problema jurídico. En el presente asunto son dos los problemas jurídicos a resolver: ¿La acción de tutela es procedente para cuestionar las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Descongestión y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Medellín? 4 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. De ser procedente la acción de tutela de la referencia, determinar si: ¿incurrieron las autoridades judiciales demandadas en defectos sustantivo, en las sentencias del 17 de febrero y 11 de diciembre de 2015, que negaron las pretensiones de la demanda de la hoy tutelante encaminadas a obtener su derecho a la pensión de sobrevivientes con base en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993? 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional5 como esta Corporación6, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia

excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable7, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia8. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 20059 la Corte Constitucional10 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la 5 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 6 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo

Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). 7 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. 8 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. 9 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 10 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. verificación de unos requisitos de forma11 y de procedencia material12 fijados13 por la misma Corte14. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González15, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no

tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones16; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable17; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial 11 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela.

12 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 13 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 14 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 15 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. 16 T-173 de 1993 17 T-504 de 2000. siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes18, c) La tutela no se presentó dentro de un término razonable. Del caso concreto – Ausencia del requisito de procedencia de inmediatez para interponer la acción de tutela. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta

Corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental. Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata19. 18 Una de las decisiones cuestionadas, es producto del recurso de apelación interpuesto por la tutelante. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección B.

Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil nueve (2009). REF: Expediente Nº 11001-03-15-000-2008-0107501. Acción de Tutela. Actor: Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom. C/. Tribunal Administrativo del Tolima.

No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y

materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado20. El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado. En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusadasupeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y

20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Bogotá D.C., Sentencia de 19 de mayo de 2010. Expediente Nº 11001-03-15-0002010-00284-00. Acción de tutela. Actor: Dora Josefina Montoya Carmona. C/. Tribunal Administrativo del Quindío. “Frente a la inmediatez debe además aclararse que, esta Sala la considera requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por cuanto la defensa de los derechos fundamentales no puede ser ajena a la seguridad jurídica y la protección de los intereses de terceros que han obtenido reconocimiento en una providencia judicial ejecutoriada. Ahora bien, en oportunidades anteriores se ha establecido que el término que para estos efectos comporta la satisfacción del mencionado, varía de 6 meses a 1 año, situación que se concreta atendiendo a las circunstancias particulares del asunto en litigio, así como a los derechos invocados como violados. En estos términos y en atención a la jurisprudencia constitucional de esta Corporación, desde la cual se ha entendido el encumbrado valor que para una sociedad organizada como Estado Social y Constitucional de Derecho comporta el acceso a la administración de justicia, es fácil colegir que debe operar el término más lapso de inmediatez posible, cuando se discuta en sede de amparo su presunta violación.”. complejidad. Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos excepcionales que reúnan las condiciones señaladas.

Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: “(…) la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto21. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la

jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. (…)”. - Así pues, de lo probado en el proceso se evidencia que la presente acción de 21 La Sección Primera de esta Corporación, en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses. tutela fue interpuesta al haber transcurrido once (11) meses y quince (15) días contados desde la fecha que se notificó la providencia de segunda instancia cuestionada; en efecto, esto fue mediante edicto desfijado el 26 de enero de 201622 y la tutela fue presentada el 11 de enero de 201723, circunstancia que claramente refleja el incumplimiento del requisito de inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencias judiciales. Además, se encuentra que de los hechos de la tutela y de las pruebas aportadas al proceso no se infiere una situación especial que haya impedido a la parte actora a acudir dentro de un término razonable a interponer la acción de tutela contra la decisión cuestionada, pues contaba con todas las posibilidades de ejercer, de una manera idónea e inmediata la defensa de sus derechos.

De conformidad con todo lo expuesto, la Sala rechazará por improcedente la solicitud de tutela invocada por Ruth Yamile Muñoz Sosa contra el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Descongestión y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Medellín, en tanto no superó el requisito de inmediatez establecido para realizar un análisis de fondo del asunto planteado, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación, al igual que los pronunciamientos de la Corte Constitucional, como quedó expuesto. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

I. RECHAZAR por improcedente la acción de tutela presentada por Ruth Yamile Muñoz Sosa contra el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Descongestión y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Medellín, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 22 De acuerdo con la información virtual visible en:

http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/. 23 Folio 8.

II. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

III. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la

providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER