CE-11001-03-15-000-2017-00182-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No admite argumento expuesto únicamente en sede de tutela / NOTIFICACIÓN

PERSONAL DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / VIGENCIA DEL CÓDIGO

DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

[La accionante] solicita que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la dignidad humana; que se dejen sin efectos las providencias del 12 de febrero y 23 de noviembre de 2016, proferidas por el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, en las que se declararon probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad del medio de control; y que se continúe con el trámite de la demanda adelantada por la accionante (…) existe un acto administrativo expreso que negó la solicitud de la [accionante], de cuya nulidad depende la titularidad de los derechos laborales pretendidos por la accionante; en consecuencia, resultaba necesario demandar este acto administrativo para lograr una eventual prosperidad de las pretensiones de la accionante. Así las cosas, no demandar la Resolución 001 del 2007 para lograr, precisamente, el reconocimiento de los derechos negados en ese acto administrativo, configura la excepción de inepta demanda que declaró probada el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá. Ahora bien, la tutelante argumenta que no puede alegarse la inepta demanda por una indebida notificación de la Resolución núm. 001 del 17 de diciembre de 2007, puesto que se hizo por medio de edicto y

no personalmente, como lo señala el artículo 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Frente a este argumento, resulta necesario aclarar que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) entró a regir el dos de julio de 2012 y, por lo tanto, no puede exigirse el cumplimiento de un procedimiento de notificación que no se encontraba previsto para la fecha de expedición del acto administrativo en comento; en consecuencia, este argumento resulta impreciso. La Sala advierte que el argumento sobre la invalidez de la Resolución 001 del 17 de diciembre de 2007, por una presunta irregularidad de notificación, no fue expuesto dentro del recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sino que, por el contrario, es un argumento utilizado solo en sede de tutela. (…) En ese sentido, en consideración de esta Sala, la accionante pretende que se discuta el fondo del asunto, más que exponer la existencia de una situación que afecte flagrantemente sus derechos fundamentales o vicie de ilegalidad las decisiones adoptadas por el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 67

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00182-00(AC)

Actor: MARTHA IMELDA ESPEJO GÓMEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN C

1. La acción de tutela La señora Martha Imelda Espejo Gómez, quien actúa en nombre propio, promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C», para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la dignidad humana.

1.1. Pretensiones La accionante solicitó: Solicito a los H. Magistrados (sic) que de conformidad con el mandato constitucional y legal, TUTELEN (sic) mis derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y dignidad humana y los demás que se consideren vulnerados, por parte de la entidad judicial accionada, ordenando dentro de un término perentorio al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “C", y el JUZGADO 18 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ESTA CIUDAD, (sic) declaren sin valor y efecto los autos que declararon probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda en el proceso contencioso administrativo en acción de nulidad y restablecimiento del derecho a que se ha hecho mención en la presente acción y en consecuencia se continúe con el trámite del proceso. 1.2. Hechos de la solicitud Señala la accionante como hechos relevantes los siguientes: La accionante laboraba en el extinto Instituto de Seguro Social; debido a la

supresión del instituto fue vinculada a ESE Luis Carlos Galán Sarmiento mediante un contrato de prestación de servicios, a partir del 1 de julio de 2003 hasta el 3 de diciembre del año 2007. Por lo anterior, solicitó a la ESE el reconocimiento de una serie de asignaciones laborales a las que considera tener derecho. La anterior petición fue negada mediante Resolución 001 del 17 de diciembre de 2007 y, en consecuencia, la accionante presentó demanda ordinaria laboral en contra de la entidad empleadora, para que se declarara la existencia de un contrato realidad debido a la calidad de trabajadora oficial que ostentaba en el ISS. La demanda correspondió al Juzgado 22 Laboral de Bogotá, que en sentencia del 2 de diciembre de 2009 se abstuvo de resolver de fondo, por considerar que carecía de competencia para conocer del asunto. El Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, desató el recurso de apelación presentado por la accionante mediante providencia del 24 de junio de 2010, en la que revocó el sentido de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, absolvió a la parte demandada. Debido a que las sentencias del proceso laboral no se pronunciaron de fondo sobre las pretensiones de la demanda y a que La Fiduprevisora S.A fue designada como vocera del remanente de la liquidada ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, la accionante le solicitó a esa entidad y otras de carácter gubernamental, en sede administrativa, el reconocimiento de una serie de derechos laborales que también fueron negados mediante los siguientes actos administrativos: 2012EE00116483 del 10 de diciembre de 2012 proferido por La Fiduprevisora S.A; 2-2012-045-847

del 13 de diciembre de 2012 proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y 2012-1110-2554001 del 26 de diciembre de 2012 del Ministerio de Salud y la Protección Social. Así, la accionante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado 18 Administrativo de Bogotá, que en audiencia celebrada el 12 de febrero de 2016 declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda, por cuanto no se demandó la Resolución núm. 001 del año 2007. En providencia del 23 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C» desató el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y resolvió confirmar la decisión recurrida. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante La accionante alega que las decisiones judiciales cuestionadas en este medio de amparo afectan su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y los principios rectores de la justicia demarcados por la Constitución Política de 1991. Sostiene que no existe fundamento legal válido para que las entidades accionadas no reconozcan sus derechos fundamentales, pues interpretó indebidamente el Decreto 2211 de 2004 y se desconoció el Decreto 254 del 2000 sobre la notificación de los actos administrativos dictados durante la liquidación de una entidad pública. 1.4 Actuación Procesal La acción de tutela fue admitida por esta Corporación mediante auto del 24 de

enero de 2017, en el que además se ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C» y al Juzgado 18 Administrativo de Bogotá como demandados, para que en el término de tres días siguientes a la notificación de la providencia y en ejercicio de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5. Intervenciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rindió informe mediante oficio del 2 de febrero de 2017, en el que indicó que en la providencia cuestionada por la accionante no se evidencia ninguno de los defectos indicados en el medio de amparo de la referencia, pues fue dictada por funcionario competente, con observancia del procedimiento establecido y del acervo probatorio allegado, sin contradicción alguna entre los fundamentos y la decisión, sin que se le haya inducido a error al fallador, fue ampliamente motivada y no se desconoció precedente jurisprudencial alguno. Sostuvo que la decisión obedeció a que, en el caso bajo estudio, existió un acto administrativo expreso (Resolución 001 del 17 de diciembre de 2007) que resolvió negativamente la solicitud elevada por la accionante, de cuya nulidad depende el reconocimiento de los derechos laborales de la señora Espejo Gómez que no fue demandado y, por lo tanto, se configura la inepta demanda. También señaló que la mencionada resolución fue notificada según el artículo 27 del Decreto 2211 de 2004, según el cual, las resoluciones que decidan sobre las sumas o bienes excluidos de la masa y créditos a cargo de la institución

intervenida se notificará por edicto y, dentro de los tres días posteriores, se debe hacer una publicación en un periódico de amplia circulación (folios 61 y 62). El Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegó contestación del 6 de febrero de 2017 y aseguró que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues la accionante no ejerció el recurso de apelación contra los autos que declararon la ineptitud de la demanda. Expuso que dentro de la solicitud de amparo no se expusieron los requisitos generales y especiales de procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales y, en consecuencia, el medio de amparo resulta improcedente (folios 63 al 64 vuelto). El Juzgado 18 Administrativo de Bogotá mediante memorial del 3 de febrero de 2017, sostuvo que el trámite del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento de derecho adelantado por la señora Martha Imelda Espejo cumplió con la totalidad de las disposiciones legales para ese medio de control, pues se atendieron todas las intervenciones de las partes intervinientes y, en consecuencia, no puede alegarse un desconocimiento del debido proceso. Indicó que la acción de tutela no es un medio alternativo de defensa para controvertir decisiones judiciales, sino que, por el contrario, es un mecanismo residual para proteger derechos fundamentales bajo inminente afectación. Por último, solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, por no evidenciarse afectación alguna a derechos fundamentales (folios 69 al 70).

2. Consideraciones

2.1. Competencia

De acuerdo con el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, según el cual «cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «C» vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la dignidad humana de la señora Martha Imelda Espejo Gómez. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial A partir del Decreto 2591 de 1991 que reglamentó la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, la Corte Constitucional se dio a la tarea de estudiar la procedencia de la acción contra providencias judiciales, llegando a considerar en la sentencia C-543 de 1992 la tesis más restrictiva. Sin embargo, a partir de esta providencia se allanó el camino para que la Corte comenzara a establecer los casos en los que tiene cabida el amparo en contra de providencias judiciales, y tras el desarrollo de una amplia línea jurisprudencial en la sentencia C-590 de 2005, determinó su procedencia y desarrolló las causales genéricas1 y específicas2 de procedibilidad del amparo en contra de las decisiones judiciales. Según expuso la Corte, la tutela contra sentencias tiene como propósito la protección de los derechos fundamentales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa y, por contera, consolida las bases jurídicas para la interdicción

de la arbitrariedad judicial. Ahora bien, la acción de tutela como mecanismo de garantía constitucional faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad, la protección inmediata de sus derechos 1 (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance, (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, (iv) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna, (v) Que se identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado su vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 2 (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos determinados por la ley. Dada su naturaleza subsidiaria, únicamente resulta procedente cuando el afectado no dispone de otros medios de defensa judicial o, teniéndolos, no se muestran ni idóneos ni eficaces para hacer efectiva la protección deprecada y la acción

constitucional puede entonces sustituirlos como mecanismo transitorio. En esa lógica, en sentencia de unificación de jurisprudencia de 5 de agosto de 2014, la Sala Plena del Consejo de Estado3 acogió la tesis que se venía aplicando tiempo atrás en la mayoría de sus secciones y subsecciones respecto de la posibilidad de admitir las acciones de tutela contra providencias judiciales, e indicó que son procedentes, siempre y cuando, las demandas lleven por objeto el amparo de los derechos constitucionales fundamentales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (artículo 29 de la Constitución Política) o con el acceso a la administración de justicia (artículo 229 de la Constitución Política). Asimismo, y como garantía del principio de la seguridad jurídica, dejó establecido en seis meses el término prudencial para considerar satisfecho el principio de la inmediatez, el cual únicamente cabe reconsiderarse cuando el juez encuentre válidamente justificada una dilación superior.4 2.4. Hechos probados De acuerdo al material probatorio arrimado, se tendrán por ciertos los siguientes hechos: La accionante fue vinculada a la ESE Luis Carlos Galán mediante contratos de prestación de servicios comprendidos entre el 1 de julio de 2003 y el 4 de julio de 2007 (folio 53 del cuaderno núm. 1 del proceso ordinario). 3 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 31 de julio de 2012, radicado Nº: 2009-01328-01. MP: María Elizabeth García González. 4 CONSEJO DE ESTADO. SU de 5 de agosto de 2014. « [L]a Sala Plena, como regla general,

acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente». En el año 2007, la accionante solicitó a la Fiduprevisora S.A el reconocimiento de asignaciones laborales derivadas de un contrato realidad. Esta solicitud fue negada mediante Resolución 001 del 17 de diciembre de 2007 (folios 340 al 353 vuelto del cuaderno núm. 1 del proceso ordinario. Folios 350 vuelto al 353 vuelto ilegibles). La señora Martha Imelda Espejo solicitó, nuevamente, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Fidurevisora S.A y al Ministerio de Salud y la protección Social el reconocimiento de una serie de acreencias laborales a las que considera tener derecho mediante escrito del 3 de diciembre de 2012 (folios 45, 48 y 51 del cuaderno núm. 1 del proceso ordinario). Las anteriores solicitudes fueron negadas por medio de oficios fechados a 13, 12 y 18 de diciembre de 2012, respectivamente (folios 46 y 47 vuelto; 49 y 50; y 52 vuelto del cuaderno núm. 1 del proceso ordinario). El 3 de abril de 2013 la accionante radicó solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación (folio 160 del cuaderno núm. 1 del proceso ordinario). La accionante, por medio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la fiduciaria La Previsora S.A, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Salud y de la

Protección Social (folios 175 al 186 del cuaderno núm. 1 del proceso ordinario). El proceso fue repartido al Juzgado 18 administrativo de Bogotá, que en decisión de primera instancia declaró probada la excepción de inepta demanda y caducidad del medio de control (folios 359 al 362 del cuaderno núm. 1 del proceso ordinario). El recurso de apelación presentado por la parte accionante, en contra de la anterior decisión, fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 23 de noviembre de 2016 que confirmó la providencia recurrida (folios 371 al 373 del cuaderno núm. 1 del proceso ordinario). 2.5. Análisis de la Sala La señora Martha Imelda Espejo Gómez solicita que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la dignidad humana; que se dejen sin efectos las providencias del 12 de febrero y 23 de noviembre de 2016, proferidas por el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, en las que se declararon probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad del medio de control; y que se continúe con el trámite de la demanda adelantada por la accionante. El Juzgado 18 Administrativo de Bogotá declaró probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad del medio de control, mientras que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la anterior decisión. Pues bien, la primera solicitud elevada por la señora Martha Imelda Espejo Gómez

ante la Fiduprevisora S.A, para que se reconociera la existencia de un contrato laboral fue en el año 2007. Frente a esta solicitud, la entidad expidió la Resolución núm. 001 del 17 de diciembre de 2007, en la que negó expresamente el reconocimiento de los derechos laborales de un amplio grupo de personas que hicieron la misma solicitud. De acuerdo con lo anterior, existe un acto administrativo expreso que negó la solicitud de la señora Espejo Gómez, de cuya nulidad depende la titularidad de los derechos laborales pretendidos por la accionante; en consecuencia, resultaba necesario demandar este acto administrativo para lograr una eventual prosperidad de las pretensiones de la accionante. Así las cosas, no demandar la Resolución 001 del 2007 para lograr, precisamente, el reconocimiento de los derechos negados en ese acto administrativo, configura la excepción de inepta demanda que declaró probada el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá. Ahora bien, la tutelante argumenta que no puede alegarse la inepta demanda por una indebida notificación de la Resolución núm. 001 del 17 de diciembre de 2007, puesto que se hizo por medio de edicto y no personalmente, como lo señala el artículo 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Frente a este argumento, resulta necesario aclarar que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) entró a regir el dos de julio de 2012 y, por lo tanto, no puede exigirse el

cumplimiento de un procedimiento de notificación que no se encontraba previsto para la fecha de expedición del acto administrativo en comento; en consecuencia, este argumento resulta impreciso. La Sala advierte que el argumento sobre la invalidez de la Resolución 001 del 17 de diciembre de 2007, por una presunta irregularidad de notificación, no fue expuesto dentro del recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sino que, por el contrario, es un argumento utilizado solo en sede de tutela. Ese argumento solo refleja un inconformismo de la accionante sobre la interpretación de la norma, sin que tales afirmaciones se sustenten en el material probatorio o representen una evidente vulneración de los derechos fundamentales de la señora Marta Imelda Espejo. Ahora bien, debido a la necesidad de demandar la Resolución 001 del 17 de diciembre de 2007 y a su carácter de acto administrativo particular, la accionante contaba con el término de cuatro meses, partir de su notificación, para discutir su legalidad en sede judicial, término ampliamente superado si se tiene en cuenta que la solicitud de conciliación fue radicada el 3 de abril de 2013 y el medio de control fue interpuesto el 4 de junio de ese mismo año. En ese sentido, en consideración de esta Sala, la accionante pretende que se discuta el fondo del asunto, más que exponer la existencia de una situación que afecte flagrantemente sus derechos fundamentales o vicie de ilegalidad las decisiones adoptadas por el Juzgado 18 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

3. Conclusión De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que los argumentos de la parte

accionante no responden a los requisitos específicos de procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales. Por el contrario, solo reflejan el inconformismo de la señora Espejo Gómez y la intensión de reabrir un debate sobre una situación que ya fue definida objetivamente dentro del proceso ordinario. Dentro del escrito de tutela se propusieron argumentos que no fueron ventilados dentro del trámite del recurso de apelación, por lo que no fueron discutidos en el proceso ordinario. La acción de tutela se ha instituido para la protección de derechos fundamentales bajo inminente afectación, no para discutir nuevos argumentos inobservados dentro del trámite de instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Se niega el amparo de los derechos fundamentales deprecados por la señora Martha Imelda Espejo Gómez, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. En caso de no ser impugnada la presente providencia y una vez ejecutoriada, dentro de los diez días siguientes, debe remitirse el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS