CE-11001-03-15-000-2017-00245-00(AC)-2017

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Por hecho superado / SOLICITUD DE VINCULACIÓN COMO LITISCONSORTE NECESARIO - Cooperativa de Transportes de Cáqueza [L]a Cooperativa de Transportes de Cáqueza (…) pretende la protección de sus derechos fundamentales (…) que considera vulnerados con la omisión de vinculación como litisconsorte necesario en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Transoriente S.A. contra el Ministerio de Transporte (…) Verificado el aplicativo de consulta de procesos de la Rama Judicial, la Sala observa que en actuación de 22 de marzo de la presente anualidad, la autoridad judicial demandada resolvió anular la primera instancia y vincular a la accionante al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) De conformidad con lo anterior, se ha configurado la carencia actual de objeto por existir un hecho superado, circunstancia que llevaría a que cualquier orden que dicte el juez del amparo constitucional caiga en el vacío o resulte inane.

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia estudia los requisitos generales de procedencia y las causales específicas de procedibilidad para controvertir una providencia judicial, cuando la misma vulnera derechos fundamentales. En relación con la carencia actual de objeto en la acción de tutela, ver la sentencia T358 de 2014, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., seis (6) de abril dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00245-00(AC)

Actor: COOPERATIVA DE TRANSPORTE DE CÁQUEZACOOTRANSCAQUEZA LTDA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por la Cooperativa de Transporte de Cáqueza (Cootranscaqueza) contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, vulnerados supuestamente con la decisión dictada el 7 de diciembre de 2016.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos La cooperativa accionante aduce que mediante Resolución No. 403 del 25 de octubre de 2011, el Ministerio de Transporte ordenó la apertura de la licitación pública No. DTC-003 para adjudicar las rutas Bogotá-Gutiérrez (Cundinamarca) vía Cáqueza-Fosca, Bogotá-Gutiérrez (Cundinamarca) vía Une-El Ramal, y

Gutiérrez-Cáqueza vía Fosca. Indica que a la mencionada licitación pública se presentaron dos proponentes: Expreso de Transporte Colectivo del Oriente (Transoriente S.A.) y la Cooperativa de Transportes de Cáqueza Ltda (Cootranscaqueza). Refiere que mediante Resolución No. 072 de 13 de marzo de 2012 el Ministerio de Transporte adjudicó a

Transoriente S.A. la prestación del servicio público de la licitación DTC-003 de 2011. Señala que tanto Transoriente S.A. como la accionante, interpusieron recursos de reposición y, en subsidio de apelación, contra la anterior resolución, cuestionando varios aspectos de la calificación de las propuestas, como también de la acreditación de los requisitos habilitantes. Refiere que mediante Resolución No. 380 de 10 de octubre de 2012, el Ministerio de Transporte resolvió los recursos de reposición desatados, modificando los puntajes asignados a los proponentes y concedió el de apelación interpuesto por la actora. Sostiene que en Resolución No. 0002122 de 7 de junio de 2013, el Ministerio de Transporte resolvió el recurso de apelación en el sentido de revocar Resoluciones Nos. 072 y 380 de 2012 y, en consecuencia, adjudicó la licitación pública a la demandante. Menciona que la empresa de transporte Transoriente S.A. promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Transporte, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 0002122 de 7 de junio de

2013. Antes de proferirse fallo de primera instancia, la apoderada del Ministerio de Transporte en memorial radicado el 1 de diciembre de 2016, solicitó integrar el litisconsorte necesario, con el fin de que se vinculara a la actora al proceso. No obstante, el 7 de diciembre de esa misma anualidad el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, profirió sentencia en el sentido

de acceder a las pretensiones de la demanda y declarar la nulidad de tal acto administrativo, la cual fue notificada a las partes por correo electrónico el 11 de enero de 2017. Advierte que si las pretensiones de la demanda estaban encaminadas a buscar la nulidad de la resolución que adjudicó la licitación a la accionante, los resultados del proceso de controversias contractuales tenían incidencia en sus intereses, por lo que debió ser vinculada al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (controversias contractuales).

2. Fundamentos de la acción A juicio de la empresa actora, la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al omitir vincularla en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho

(controversias contractuales), en calidad de litisconsorte necesario para integrar el contradictorio, en tanto las resultan del proceso incidían directamente en sus intereses.

3. Pretensiones La demandante formuló en su escrito de tutela las siguientes pretensiones: “1. Tutelar los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y LA IGUALDAD, vulnerados por la autoridad pública tutelada, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “B”, TRUBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, con ocasión de la sentencia de primera instancia de fecha 7 de diciembre de 2016, notificada por medio electrónico el 11 de enero de2017, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000233600020150221100-, promovido por EXPRESO DE

TRANSPORTES COLECTIVO DEL ORIENTE – TRANSORIENTE S.A.

en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE.

2. Como consecuencia de lo anterior se ordene lo siguiente:

a. Dejar sin efectos jurídicos la sentencia calendada diciembre 7 de 2016, proferida por la Subsección “B”, de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000233600020150221100. b. Que, como corolario de lo anterior, se DECRETE LA NULIDAD DE LO ACTUADO en el proceso, a partir de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, incluso antes. c. ORDENAR VINCULAR al proceso a la Cooperativa de Transporte de Cáqueza Ltda – Cootranscaqueza Ltda en los precisos términos del artículo 61 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), aplicable por remisión normativa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011”.

4. Pruebas relevantes Obra en el expediente la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2016, por la

Sección Tercera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (folios 137 a 162 reverso del cuaderno anexo).

5. Trámite procesal En auto del 27 de enero de 2017, se dispuso la admisión de la solicitud de tutela y se ordenó correr traslado al Ministerio de Transporte, como tercero interesado en el resultado del trámite constitucional.

6. Oposición 6.1. Respuesta de la Sección Tercera, Subsección “B” del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca El magistrado titular del despacho que emitió la sentencia objeto de tacha constitucional, indica que la actora tuvo conocimiento de la presente acción desde el 12 de enero de 2017. Aduce que la decisión cuestionada fue notificada el 11 de enero de 2017 y que el 20 de enero de 2017 la parte demandada interpuso solicitud de nulidad de todo lo actuado aduciendo las mismas razones de la tutela, por lo que le resulta extraño que la actora no haya hecho uso de la prerrogativa que, como tercero, le otorgaba el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), normativa que en el artículo 223 se refiere a la coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. Asevera que el requisito de subsidiariedad de la tutela no ha sido satisfecho en tanto está por resolver la solicitud de nulidad formulada por el actor. Afirma que no se evidencia la presencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención de juez constitucional. Por último, advierte que la accionante cuenta también con el recurso extraordinario de revisión, por lo que al no agotarse los medios de defensa ordinarios y extraordinarios, la tutela no puede prosperar. 6.2. Respuesta del Ministerio de Transporte La apoderada de esa cartera ministerial solicitó el amparo de los derechos fundamentales de la actora, con el fin de que ejerza correctamente el derecho de defensa dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Transoriente S.A. Aduce que no debe soportar una carga que no le asiste para ejercer la defensa de un tercero, por lo que la accionante debió ser vinculada al proceso al ser la

persona jurídica directamente afectada en la decisión del fallo de 7 de diciembre de 2016. Indica que si bien los sujetos procesales de una actuación judicial tienen el deber de hacerles seguimiento a los asuntos en los que son partes, también es cierto que las autoridades judiciales deben velar por el respeto y las garantías procesales de los sujetos. Señala que al verificar el historial del proceso en el aplicativo de la Rama Judicial, las actuaciones no se registraron oportunamente dejando de lado su deber de garantizar el principio de publicidad.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la actora al omitir vincularla, supuestamente, como litisconsorte necesario dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Transoriente S.A. contra el Ministerio de Transporte, en la que se pretende declarar la nulidad de la Resolución No, 0002122 del 7 de junio de 2013, por medio de la cual adjudicó a la actora la licitación pública DTC-00032011, otorgándole el derecho a prestar un servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias

judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta). Ahora bien, esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que 1 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la

vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente verificados, son: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (…) el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (…)

4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) f. Que no se trate de sentencias de tutela.” Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que

presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.” De esta manera, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. Estos presupuestos que son jurisprudencia en vigor, han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo6 y de la

Corte Constitucional7. En definitiva, la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del

juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 6 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 7 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015,

M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

4. Estudio y solución del caso concreto En el presente caso, la Cooperativa de Transportes de Cáqueza

(Cootranscaqueza) Ltda, pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que considera vulnerados con la omisión de vinculación como litisconsorte necesario en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Transoriente S.A. contra el Ministerio de Transporte.

Transoriente S.A. inició acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Transporte con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 0002122 de 7 de junio de 2013, por medio de la cual se adjudicó a la actora licitación pública de servicio de transporte terrestre de pasajeros. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, quien conoció de la acción en primera instancia, en sentencia de 7 de diciembre de 2016 accedió a las pretensiones y declaró la nulidad de la resolución demandada. Inconforme con la no vinculación de la actora al proceso, el Ministerio de Transporte el 20 de enero de 2017, interpuso incidente de nulidad con el fin de que se conformara el litisconsorte necesario y se vinculara a Cootranscaqueza Ltda al proceso. Verificado el aplicativo de consulta de procesos de la Rama Judicial, la Sala observa que en actuación de 22 de marzo de la presente anualidad, la autoridad judicial demandada resolvió anular la primera instancia y vincular a la accionante al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, como se pasa a ver a continuación: De conformidad con lo anterior, se ha configurado la carencia actual de objeto por existir un hecho superado, circunstancia que llevaría a que cualquier orden que dicte el juez del amparo constitucional caiga en el vacío o resulte inane. A ese respecto, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado así: “El fenómeno de la carencia actual de objeto tiene como característica

esencial que la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surtiría ningún efecto, esto es, caería en el vacío. Lo anterior se presenta, generalmente, a partir de dos eventos: el hecho superado o el daño consumado. La carencia actual de objeto por hecho superado se da cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida en la demanda de amparo, razón por la cual cualquier orden judicial en tal sentido se torna innecesaria. En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna. Respecto a la carencia actual de objeto por hecho superado, la Corte ha indicado que el propósito de la acción de tutela se limita a la protección inmediata y actual de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en los casos expresamente consagrados en la ley. Sin embargo, cuando la situación de hecho que origina la supuesta amenaza o vulneración del derecho desaparece o se encuentra superada, la acción de tutela pierde su razón de ser, pues en estas condiciones no existiría una orden que impartir.”8 Con todo, en el curso del trámite tuitivo la autoridad judicial demandada resolvió el incidente de nulidad en el que accedió a anular la sentencia de primera instancia y ordenó la vinculación de la accionante al proceso que contiene el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 25000-23-36000-2015-02211-00, por lo que la Sala concluye que existe carencia actual de objeto.

5. Razón de la decisión De conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia, se evidencia la configuración de carencia actual de objeto por hecho superado, como quiera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, anuló la sentencia de primera instancia y ordenó la vinculación de la actora al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Transoriente S.A. contra el Ministerio de Transporte.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE: Primero.- DECLÁRASE LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 8 Sentencia T-358 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. TERCERO.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero

JESÚS MARINO OSPINA MENA9

Conjuez 9 Mediante auto del 31 de marzo de 2017 se ordenó sorteo de conjuez, porque no había el quórum necesario para decidir el presente asunto. En el sorteo quedó elegido el doctor Jesús Marino Ospina Mena, que está debidamente posesionado.