CE-11001-03-15-000-2017-00253-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DE COSA JUZGADA - Proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto al ya resuelto El tutelante instauró la presente acción contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, con la pretensión de que se revoquen las sentencias proferidas con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por el interpuesta contra la Contraloría General de la República, lo anterior al considerar que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. No obstante, y sin desconocer que el tutelante interpone la presente acción bajo los mismos supuestos facticos de la antes mencionada, su actuación no da lugar a interponer una sanción. Lo anterior, por cuanto del líbelo introductorio presentado se deduce que la presentación del recurso de amparo obedeció a que aparentemente tenía el convencimiento errado de que agregar, modificar o ampliar algunos hechos a la nueva demanda de tutela, de los cuales se constató tienen la misma finalidad, se entendería que se trataba de otra acción diferente a la impetrada en otra oportunidad; y a que su actuar urgente de defender sus derechos impedía la configuración de la temeridad, de lo que no se puede colegir mala fe o ánimo fraudulento contra la administración de justicia. (…) Así entonces, se rechazará por improcedente la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, por existencia de cosa juzgada, conforme a las consideraciones plasmadas por la Sala.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00253-00(AC)

Actor:CARLOS ALBERTO DIAZ RAMOS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO.

La Sala procede a decidir la acción de tutela1 presentada por la señora Carlos Alberto Díaz Ramos, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, por proferir las sentencias de 11 de julio de 2014 y de 26 de junio de 2013, respectivamente, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Contraloría General de la República por negarle el reconocimiento de la prima técnica, lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 15 de febrero de 2017. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante2: El señor Carlos Alberto Díaz Ramos manifestó que es economista de la Universidad de Nariño, especializado en alta gerencia y con un diplomado en

derecho fiscal, y que la Contraloría General de la República, mediante la Resolución 05528 del 24 de junio de 1993, lo nombró en el cargo de auditor regional, nivel ejecutivo, grado 02 y, posteriormente, como profesional universitario grado 10 de la División de Control Fiscal Seccional. Señaló que solicitó al ente de control el reconocimiento y pago de la prima técnica, con fundamento en la Ley 106 de 1993 y el Decreto 1384 de 1996 y que el 15 de octubre de 1996, el Comité de Preselección de Prima Técnica Seccional Nariño determinó que era viable reconocerle la prestación en un porcentaje del 20% y que, mediante Oficio DSN 1511 del 17 de octubre de 1996, el concepto fue enviado a la Oficina de Recursos Humanos de la Contraloría General de la República para lo correspondiente. No obstante, agregó que el 3 de febrero del 2011, pidió nuevamente el reconocimiento de la prima técnica, pero la Contraloría General de la República resolvió de manera desfavorable, mediante oficio del 18 de febrero del 2011. Indicó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulara el referido acto administrativo y se ordenara el reconocimiento y pago de la prima técnica, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, el cual, mediante sentencia del 26 de junio del 2013, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que él no era beneficiario del régimen de transición del artículo 4 del Decreto 1724 de 1997.

Mencionó que interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, del cual conoció el Tribunal Administrativo de Nariño que, a través de providencia de 11 de julio del 2014, confirmó el pronunciamiento del a quo, en tanto encontró que el demandante no cumplía con el requisito de experiencia altamente calificada, tal como lo exigía el artículo 1º del Decreto 1384 de 1996. Argumentó que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al incurrir en defecto sustantivo, al aplicar normas que no resultaban pertinentes al asunto planteado como los Decretos 1661 y 2164 de 1991, y dejaron de utilizar lo previsto en el régimen especial de la Ley 106 de 1993 y el Decreto 1384 de 1996. Además de desconocer el precedente de la sección segunda del Consejo de Estado, en el que se ha ordenado el reconocimiento y pago de la prima técnica a algunos empleados de la Contraloría General de la República. Pretensión. Como consecuencia de lo anterior solicitó tutelar sus derechos fundamentales ordenar al Juzgado Segundo Administrativo de Pasto y al Tribunal Administrativo de Nariño proferir nuevos pronunciamientos en los que se disponga que la Contraloría General de la República le reconozca la prima técnica. 2 Folio 2 a 18. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto de 25 de enero de 20173, el despacho sustanciador del presente asunto admitió la acción de tutela presentada por el señor Carlos Alberto Díaz Ramos contra los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto; y, como tercera interesada a la Contraloría

General de la República de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 21 y 22 del Decreto 2591 de 1991, ofició a la referida autoridad judicial para que allegara el expediente en el que se tramitó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la accionante contra la Contraloría General de la República, con radicado 201200186.

INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO

Contraloría General de la República. El apoderado judicial del ente de control y fiscalización, rindió informe sobre los supuestos fácticos y jurídicos por el accionante en el líbelo introductorio y solicitó declarar improcedente el amparo por ausencia de vulneración de derechos fundamentales, con los argumentos que se resumen de la siguiente manera4: Manifestó que el actor no cumplió con los requisitos para acceder a la prima técnica reclamada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que fue resuelto a favor de la Contraloría General de la República, frente a lo cual precisó que la acción de tutela no puede ser utilizada como una tercera instancia para reabrir un debate jurídico ya concluido. Señaló que el presente asunto tampoco cumple con la clausula de inmediatez necesaria para cuestionar providencias mediante el recurso de amparo constitucional, pues la sentencia de segunda instancia que puso fin al proceso ordinario se profirió el 11 de julio de 2014 y la acción de tutela se presentó el 25 de

enero de 2017, después de transcurridos 2 años. De otro lado, indicó que el reclamo planteado carece de relevancia constitucional, en tanto las razones que fundamentan la solicitud del tutelante ya fueron debatidas ante las autoridades judiciales competentes. Tribunal Administrativo de Nariño. La magistrada ponente de la providencia cuestionada dio respuesta al escrito introductorio y mencionó que en una ocasión anterior el actor ya presentó una tutela con los mismos argumentos de la presente causa, cuyo conocimiento le correspondió a la consejera Martha Teresa Briceño de Valencia con el radicado 2014-04271-00, quien negó el amparo deprecado, pronunciamiento que no fue objeto de impugnación5. Juzgado Segundo Administrativo de Pasto. 3 Visible de folio 211 vto. del cuaderno principal. 4 Folios 216 a 232. 5 Folios 238. La titular del despacho que emitió el pronunciamiento de primera instancia dentro del proceso ordinario contestó el escrito introductorio y solicitó rechazar por improcedente el amparo invocado, con las razones que se sintetizan a continuación6: Manifestó que el actor no cumplió con el requisito de experiencia calificada exigido por el Decreto 1661 de 1991 y que la Contraloría General de la República no podía variar los requisitos previstos en la norma para el reconocimiento de la prima técnica, por lo que reiteró los argumentos señalados en la sentencia de primera instancia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Señaló que al interponer la presente acción de tutela, el señor Carlos Alberto Díaz

Ramos incurrió en temeridad, en la medida en que ya hizo uso del recurso de amparo constitucional por los mismos hechos el cual fue negado dentro del radicado 2014-04271-00 del Consejo de Estado. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; determinación del problema jurídico, de la actuación temeraria y la cosa juzgada en la acción de tutela, y el caso concreto. Competencia . De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20007, en cuanto estipula que: «[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]» esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto. Problema Jurídico. El problema jurídico consiste en determinar si la acción de tutela presentada por el señor Carlos Alberto Díaz Ramos comporta una actuación temeraria o configura cosa juzgada, como quiera que en oportunidad anterior interpuso recurso de amparo, presuntamente, con la misma identidad de partes, objeto y causa petendi. De la actuación temeraria en la acción de tutela. La acción de tutela [al constituirse en un mecanismo efectivo de defensa judicial de los derechos constitucionales] cuenta con un procedimiento -que si bien es

sumariogarantiza el desarrollo de una actividad dotada de todas las posibilidades de defensa para los involucrados, llegando –en todos los casosal conocimiento de la Corte Constitucional, a quien se le confió la guarda y supremacía de la Carta Magna y ante quien opera un proceso de selección cuya decisión, en todo caso, le imprime a las providencias de las instancias fuerza de cosa juzgada constitucional. 6 Folios 247 a 249. 7 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. En este sentido, entonces, el uso de la acción de tutela debe ser racionalizado y atender al hecho de que una vez resuelto el caso por un Juez constitucional, éste no puede ser puesto en conocimiento -bajo los mismos supuestos y con idénticas pretensiones y partesante otra autoridad, pues ello implicaría un quebrantamiento del principio de la cosa juzgada constitucional. Bajo esta óptica, entonces, el artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 establece: “[…] Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar […]». (Subrayas fuera del texto). Sin embargo, no es suficiente presentar una acción de amparo más de dos veces

ante varios despachos judiciales para que se configure la actuación temeraria, ya que deben concurrir una serie de requisitos establecidos por la jurisprudencia de la referida corporación, de la siguiente manera: “[…] Para deducir que una misma demanda de tutela se ha interpuesto varias veces, con infracción de la prohibición prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es indispensable acreditar: (i) La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales. (ii) La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa. (iii) La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental. (iv) Por último, y como se dijo anteriormente, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres (3) primeros elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación a través del desarrollo de un incidente dentro del mismo proceso tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción […]»8 De lo expuesto, se concluye que los jueces de tutela deben verificar cuidadosamente los citados requisitos partiendo de la presunción de buena fe del

accionante, pues no es suficiente con el cumplimiento formal de los mismos, sino que se hace necesario examinar las razones por las cuales se interponen las demandas y evaluar si los motivos están plenamente justificados y, de esta manera, determinar la existencia de una actuación temeraria. Del caso concreto. - Para resolver el problema jurídico planteado es necesario precisar que tanto el Tribunal Administrativo de Nariño como el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto mencionaron que en ocasión anterior el señor Carlos Alberto Díaz Ramos 8 Corte Constitucional, Sentencia T-507 de 2011 M.P. Dr. Jorge Ivan Palacio Palacio. interpuso otra acción de amparo constitucional por los mismos hechos y con el fin de dejar sin efectos las sentencias de 11 de julio de 2014 y de 26 de junio de 2013 proferidas por las autoridades judiciales mencionadas, respectivamente. Se trata de la acción de tutela con el radicado 2014-04271 en la que, mediante fallo de 26 de marzo de 2015, la sección cuarta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, pronunciamiento que no fue impugnado. NO. DE Radicado No. 2014-042719 Radicado No. 2017-00253PROCESO 00

Accionante: Carlos Alberto Accionante: Carlos Alberto

Díaz Ramos Díaz Ramos

Accionados: Tribunal Accionados: Tribunal PARTES Administrativo de Nariño y Administrativo de Nariño y

Juzgado Segundo Juzgado Segundo Administrativo de Pasto Administrativo de Pasto - Interpuso demanda de - Interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del nulidad y restablecimiento del derecho contra la Contraloría derecho contra la Contraloría

CAUSA General de la República. General de la República. PETENDI - Las autoridades judiciales - Las autoridades judiciales de conocimiento negaron las de conocimiento negaron las súplicas de la demanda. súplicas de la demanda. Derechos fundamentales Derechos fundamentales invocados: Debido proceso y invocados: Debido proceso y OBJETO acceso a la administración de acceso a la administración de justicia. justicia.

Pretensión: Dejar sin efectos Pretensión: Dejar sin efectos las sentencias de primera y las sentencias de primera y segunda instancia y disponer segunda instancia y disponer que se profiera nuevo que se profiera nuevo PRETENSIONES pronunciamiento en el que se pronunciamiento en el que se le ordene a la Contraloría le ordene a la Contraloría General de la República General de la República reconocerle la prima técnica. reconocerle la prima técnica.

Así pues, pese a encontrarse identidad de partes, causa petendi y objeto, no puede hablarse siempre de la existencia de una acción temeraria, pues para que ésta se configure se requiere que haya una actuación dolosa o de mala fe contra la administración de justicia, por parte de quien invoca varios recursos de amparo. En síntesis, el tutelante instauró la presente acción contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, con la pretensión de que se revoquen las sentencias proferidas con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por el interpuesta contra la Contraloría General de la República, lo anterior al considerar que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de

justicia. No obstante, y sin desconocer que el tutelante interpone la presente acción bajo los mismos supuestos facticos de la antes mencionada, su actuación no da lugar a interponer una sanción. Lo anterior, por cuanto del líbelo introductorio presentado se deduce que la presentación del recurso de amparo obedeció a que aparentemente tenía el convencimiento errado de que agregar, modificar o ampliar algunos hechos a la 9 Información tomada de la sentencia de 26 de marzo de 2015 proferida por la sección cuarta del Consejo de Estado con ponencia de la consejera Martha Teresa Briceño de Valencia dentro del radicado No. 2014-04271, actor: Carlos Alberto Díaz Ramos. nueva demanda de tutela, de los cuales se constató tienen la misma finalidad10, se entendería que se trataba de otra acción diferente a la impetrada en otra oportunidad; y a que su actuar urgente de defender sus derechos impedía la configuración de la temeridad, de lo que no se puede colegir mala fe o ánimo fraudulento contra la administración de justicia. Lo anterior, sin perjuicio de que en el asunto bajo examen se haya presentado el fenómeno de cosa juzgada cuyo objeto es efectivizar el derecho constitucional al debido proceso y la seguridad jurídica, pues se erige en garantía de que una determinada controversia decidida en sede judicial no será objeto de un proceso posterior. De este modo, se impide que los debates se tornen indefinidos en el tiempo y se procura la eficiencia en la administración de justicia. De tal manera, es importante señalar que, en tratándose del fenómeno de la cosa juzgada la Corte Constitucional lo ha definido de la siguiente manera11:

« […] La cosa juzgada es una institución que torna inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas ciertas providencias, al punto que las partes no pueden ventilar de nuevo el asunto que fue objeto de resolución judicial. Las decisiones proferidas dentro del proceso de amparo tienen la virtualidad de constituir cosa juzgada. (...) Cabe indicar que para la configuración de la cosa juzgada se requiere: a). Que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia; b). Que en el nuevo proceso exista identidad jurídica de partes; c). Que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, o sea, sobre las mismas pretensiones; d). Que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior, es decir, por los mismos hechos”. (…)”12. Bajo este contexto, es claro que el primer pronunciamiento con efectos inter partes impide una nueva decisión en relación con aspectos previamente definidos, lo cual ocurre en el asunto bajo análisis, en la medida en que esta corporación ya tuvo oportunidad de pronunciarse respecto a la controversia planteada, de manera que la acción de tutela bajo estudio es improcedente ante la existencia del fenómeno de cosa juzgada, máxime, si se tiene en cuenta que, tampoco, cumple con el requisito de inmediatez, en tanto ha transcurrido más de 2 años desde que se profirió la providencia judicial que puso fin al proceso ordinario y, de otro lado, se observa que el señor Carlos Alberto Díaz Ramos no impugnó la decisión del juez de primera instancia en la acción de tutela que presentó anteriormente por los mismos motivos, de manera que no agotó los mecanismos de defensa, motivo por

el cual es contradictorio que si en aquel asunto constitucional no consideró la negativa al amparo invocado contraria a sus argumentos, en esta ocasión pretenda recuperar la oportunidad perdida. Así las cosas, en consideración a que la sección cuarta del Consejo de Estado profirió una decisión al respecto, se considera que en el sub exámine ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, de donde no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y definitividad de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio. Así entonces, se rechazará por improcedente la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Segundo Administrativo 10 Revocatoria de las sentencias proferidas dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento que interpuso contra la Contraloría General de la República. 11 Al respecto, consultar también la sentencia T-218 de 2012 de la Corte Constitucional. 12 Sentencia T-185 de 2013 de la Corte Constitucional. de Pasto, por existencia de cosa juzgada, conforme a las consideraciones plasmadas por la Sala. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA

I. RECHAZAR por improcedente el amparo solicitado dentro de la acción de tutela interpuesta por el señor Carlos Alberto Díaz Ramos contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, de

conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

II. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

III. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CESAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER