CE-11001-03-15-000-2017-00269-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA POR PRESUNTA MORA JUDICIAL AL TRAMITAR EL

PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA

DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA El trámite dado al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser valorado con mesura, teniendo en cuenta las vicisitudes logísticas que se pueden presentar en cualquier caso sometido a pronunciamiento judicial. Del análisis de las actuaciones señaladas, considera la Sala que no se evidencia una situación contraria a derecho o una demora injustificada por parte del Despacho accionado, en la medida que efectuó las actuaciones tendientes a garantizar los derechos del accionante, de conformidad con lo establecido en la Ley 1437 de

2011. Así, en lo referente a la posible demora en la que pudo incurrir el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para pronunciarse en el mencionado proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se reitera que no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento. Ahora bien, si bien es cierto que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no existía pronunciamiento al momento de instaurar la presente acción de tutela, también lo es que en el actual despacho sustanciador del asunto hubo un cambio de magistrada, que obedece al curso natural de los cargos en la Rama Judicial y es

razonable el acaecimiento de cierta demora, teniendo en cuenta el cambio de titular, sin que por ello se ocasione un desconocimiento de las garantías constitucionales y actualmente ya hubo un pronunciamiento de fondo sobre la admisión del medio de control incoado por el accionante. Por lo anterior, resulta pertinente negar el amparo de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del Grupo Integrado de Transporte Masivo S.A. dentro de la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00269-00(AC)

Actor:GRUPO INTEGRADO DE TRANSPORTE MASIVO S.A. GIT MASIVO S.A.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDICAMARCA.

La Sala procede a decidir la acción de tutela presentada por el Grupo Integrado de Transporte Masivo S.A. – GIT Masivo S.A. en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta mora judicial al tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con radicado No. 25000234100020160097900.

ESCRITO DE TUTELA

JORGE ELIECER MARTÍNEZ RAMIREZ, en representación del GRUPO

INTEGRADO DE TRANSPORTE MASIVO S.A. – GIT MASIVO S.A., interpuso la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Como consecuencia de lo anterior, solicitó: “(…) Primero. Que se tutelen los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, a la ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y a la IGUALDAD del

GRUPO INTEGRADO DE TRANSPORTE MASIVO S.A.

Segunda. Que se ordene al TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, que en el término de 48 horas proceda a dar respuesta de fondo sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo No. 25000234100020160097900 el 02 de mayo de 2016, y en consecuencia abstenerse de realizar cualquier acto dilatorio para conocer de la citada acción”. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante1: 1.1. Relató que la UGPP inició proceso de fiscalización a la empresa GRUPO INTEGRADO DE TRANSPORTE MASIVO S.A. para los periodos 2011 a 2013 por “omisión en la afiliación, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social”; el cual concluyó con la expedición de la liquidación oficial, contenida en la Resolución No. RDC 383 del 11 de diciembre de 2015. 1.2. Indicó que el 27 de abril de 2016, la sociedad radicó ante la Procuraduría

Delegada para Asuntos Administrativos de Bogotá, la solicitud de conciliación exigida por las Leyes 640 de 2001 y 1437 de 2011 y el Decreto 1069 de 2015, la cual no se pudo llevar a cabo, teniendo en cuenta que no se trataba de un asunto conciliable por tratarse de temas tributarios. 1.3. Posteriormente, el 2 de mayo de 2016, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra la Resolución No. RDC 383 del 11 de diciembre de 2015. 1 Folios. 1 a 13. 1.4 Comentó que dicho proceso ha estado sometido a múltiples movimientos a saber: - El 03 de mayo de 2016 se radicó bajo el número 25000234100020160097900 y se asignó al despacho del Dr. Felipe Alirio Solarte Maya, magistrado integrante de la Sección Primera, quien mediante auto del 22 de agosto de 2016, lo remitió a la Sección Segunda por falta de competencia. - El 12 de septiembre de 2016, le fue asignado a la Dra. Patricia Salamanca Gallo, quien igualmente se declaró impedida y lo envió a la Sección Cuarta de la misma Corporación. - El 24 de noviembre de 2016, le fue asignado en dicha sección al despacho de la Dra. Stella Janeth Carvajal Bustos, quien hasta la fecha no se ha pronunciado sobre la admisión de la demanda. - El 23 de enero de 2017, la parte accionante se percató de que la mencionada magistrada había sido nombrada en provisionalidad en el Consejo de

Estado, quedando en su reemplazo, la Dra. Gloria Isabel Cáceres Martínez, quien por estar recién nombrada en dicho cargo, podría dilatar aún más el pronunciamiento de fondo sobre los asuntos puestos en su conocimiento. 1.5 Manifestó que dicha demora le generó un perjuicio irremediable, ya que la UGPP inició el proceso de cobro coactivo desde el pasado 16 de marzo de 2016, negándose a suspender el mismo2 hasta que se allegue la constancia de admisión de la respectiva demanda. 1.6 Como consecuencia, la UGPP le embargó su cuenta de ahorros de Bancolombia por un valor de CUATROSCIENTOS TRES MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS OCHENTA PESOS ($403.645.680), considerando que dicha suma sería destinada a cancelar las cesantías del personal a su cargo (799) y es fundamental para continuar operando el servicio público de transporte masivo en la ciudad de Cali. 1.7 Alegó como derechos vulnerados el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la igualdad y citó los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, la Convención Americana de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, las sentencias T-604 de 1995, T-297 de 2006, T-429 de 2011, T-283 de 2013, C-034 de 2014, T-051 de 2016, C-1047 de 2011 y C-862 de 2008 de la Corte Constitucional. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA 2 En virtud de las excepciones “Falta de ejecutoria del título” e “Interposición de demandas de

restablecimiento del derecho”, de conformidad con el artículo 831 del Estatuto Tributario. Mediante Auto de 31 de enero de 20173, el Despacho ponente del presente asunto admitió la acción de tutela ejercida por el Grupo Integrado de Transporte Masivo S.A. – GIT Masivo S.A. contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que ordenó su notificación como demandada a la Dra. Amparo Navarro López de la Sección Cuarta, y como terceros interesados a los doctores Felipe Alirio Solarte Maya y Patricia Salamanca Gallo de las Secciones Primera y Segunda, respectivamente, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO

Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera. El magistrado Felipe Alirio Solarte Maya rindió informe4 sobre los hechos expuestos en el líbelo introductorio y después de hacer un recuento del trámite procesal surtido por el asunto sub lite en dicho Tribunal, solicitó negar las pretensiones de la parte actora, por considerar que la acción de tutela no puede ejercerse con el propósito de procurar una instancia judicial adicional, para que sean revisadas las disposiciones adoptadas. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; determinación del problema jurídico; procedencia de la acción de tutela; los derechos de acceso

a la administración de justicia y al debido proceso; y el caso concreto. Competencia . De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° Inciso 2 del artículo 1° del Decreto 1382 de 20005, en cuanto estipuló que: “(…) Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado (…), esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Problema Jurídico. En el presente caso, la Sala procede a determinar si la actuación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho del demandante contra la UGPP, constituyó una dilación injustificada y si como consecuencia de esto, se vulneraron los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Procedencia de la acción de tutela. 3 Visible a folio 97 del cuaderno principal. 4 Visible a folios 104 a 107 del cuaderno principal. 5 “Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela.” Esta acción de rango constitucional6 encuentra su desarrollo y reglamentación legal en el Decreto 2591 de 1991. Es oportuno recordar que la misma procede contra toda actuación de una autoridad pública o un particular que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección. Por ello, con independencia de las sanciones disciplinarias que se generen por motivos de mora judicial, la tutela es un recurso totalmente

procedente para asegurar la protección de los derechos al acceso a la administración de justicia, el debido proceso sin dilaciones injustificadas, y el recurso judicial efectivo. De los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. El derecho al debido proceso esta soportado en el artículo 29 de la Carta Política y dispone que: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.” (Subrayado fuera de texto). De allí se desprende que tal prerrogativa no se agota con el simple acceso al aparato jurisdiccional colombiano, sino que tal proceso debe ser lo suficientemente célere para que la tardanza de las resoluciones judiciales, no constituyan per se, una vulneración, al mantener sin pronunciamiento indefinidamente los asuntos

puestos en conocimiento de las respectivas autoridades. 6 Artículo 86 de la Constitución Política. Es decir, las personas tienen derecho a acceder a una respuesta judicial, sin embargo, esta debe producirse en un plazo adecuado y razonable, atendiendo las características particulares de cada caso. Tan es así, que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que7 “(…) el señalamiento de un término judicial indudablemente otorga certeza sobre el momento en el cual ocurrirá la solución de un asunto sometido a consideración de la administración de justicia y, por ello, permite consolidar situaciones jurídicas en beneficio de las personas que acuden a la jurisdicción. A partir de lo expuesto, la doctrina reconoce a los términos judiciales como los espacios de tiempo señalados por los Códigos de Procedimiento o sujeto a la decisión del juez, cuyo fin consiste en hacer realidad el derecho a la tutela judicial efectiva, es decir, de permitir la realización de los distintos actos procesales en interés del orden jurídico y de los sujetos que intervienen en un trámite judicial.” Se colige, entonces, que la debida observancia de los términos fijados para los procesos judiciales, constituye la herramienta idónea para materializar los derechos consagrados en abstracto y asegurar así, su defensa y cumplimiento. Por el contrario, el desconocimiento de los mismos para solucionar una controversia, harían que la misma quedara al arbitrio de cada funcionario, vulnerando así, no solo el recurso judicial interpuesto, sino cada uno de los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las

personas que acuden a la Administración de Justicia en procura de una solución pronta y efectiva a los asuntos correspondientes. Por su parte, el artículo 228 constitucional señala que: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” (Subrayado fuera de texto). Dicha prerrogativa es condición para el ejercicio de todos los demás derechos, siempre que su eficacia o fuerza normativa se vea amenazada; y porque representa una herramienta para la erradicación de posibles arbitrariedades provenientes de las autoridades. En ese sentido, el ordenamiento jurídico colombiano otorga a todas las personas la titularidad del derecho a la administración de justicia y a un recurso judicial efectivo (artículo 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos). El acceso a la administración de justicia, sin embargo, no se agota con la posibilidad de que los ciudadanos presenten sus pretensiones ante los estrados judiciales. Se requiere de la adecuada observación de las pruebas; la aplicación de las normas legales y los principios constitucionales idóneos para la solución de 7 Sentencia T-1165 de 2003. Corte Constitucional, M. P.: la controversia; el compromiso del funcionario para asegurar la justicia material; y, la declaración de la violación de los derechos, así como la adopción de las medidas adecuadas para su reparación o protección. Sin embargo, hay que resaltar que no todo incumplimiento de un término judicial

constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; ya que como palmariamente indica el artículo 29, sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento. Por ende, si bien la regla general es que los operadores judiciales deben cumplir los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones, como hechos imprevisibles o insuperables, que impidan su acatamiento estricto. Dichas casos deberán ser analizados individualmente, y sólo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, se colija su inminencia, ya que nadie está obligado a lo imposible y los términos perentorios resultan inanes ante la contundencia de las circunstancias que rebasan el marco de las competencias propias. Caso concreto. En el presente asunto, la inconformidad del accionante está relacionada con la presunta mora en la que ha incurrido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que conoce de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra la UGPP, pues, presuntamente, no se le ha dado el impulso procesal esperado a dicho trámite y ha pasado por los despachos de varias secciones (Primera, Segunda y Cuarta), sin que se haya expedido un pronunciamiento de fondo. De esta manera, es necesario realizar un análisis de las actuaciones procesales desarrolladas al interior del referido medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de establecer si se ha presentado una demora en la administración de justicia que vulnere los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del petente, como sujeto procesal

– demandante – dentro del proceso cuestionado. El Grupo Integrado de Transporte Masivo S.A. interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales para declarar la nulidad del mandamiento de pago dentro del proceso de fiscalización de dicha entidad contra el demandante por el presunto incumplimiento de pagos de aportes y autoliquidaciones al Sistema de Seguridad Social. Lo anterior, en virtud del artículo 831 del Estatuto Tributario, el cual dispone que: “EXCEPCIONES. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: (…)

4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente.

El 02 de mayo de 2016 se interpuso el medio de control ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con la intensión de revocar la Resolución No. RDC 383 del 11 de diciembre de 2015, por medio de la cual se expidió la liquidación oficial. El 03 de mayo de 2016 se le asignó radicación al respectivo proceso y por reparto le correspondió al despacho del magistrado Dr. Felipe Alirio Solarte Maya, integrante de la Sección Primera del Tribunal. Sin embargo, mediante Auto del 22 de agosto de 2016, este se declaró impedido, alegando falta de competencia y lo remitió a la Sección Segunda de la misma Corporación. Una vez allí y habiendo sido asignado a la Dra. Patricia Salamanca Gallo, esta se declaró igualmente incompetente, a través de Auto del 13 de octubre de 2014, por cuanto el asunto motivo de controversia no versaba sobre asuntos laborales, y por

el contrario, era de naturaleza tributaria, por tratarse de labores de fiscalización impuestas a la UGPP y sometidas al procedimiento administrativo establecido en el Estatuto Tributario; en virtud de lo cual, remitió el expediente a la Sección Cuarta. El 24 de noviembre de 2016, el proceso es repartido a la Dra. Stella Janeth Carvajal Busto de la Sección Cuarta, quien posteriormente es nombrada en provisionalidad en el Consejo de Estado, quedando en su cargo la Dra. Gloria Isabel Cáceres Martínez. Debe agregarse que, si bien, la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no rindió el informe, revisada la página web de la Rama Judicial8, se encuentra que el proceso de la referencia fue admitido en dicho despacho, el 9 de febrero de la presente anualidad, tal como consta a continuación: 8 Revisada el 1 de marzo de 2017: http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ En consecuencia, es oportuno resaltar que el trámite dado al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser valorado con mesura, teniendo en cuenta las vicisitudes logísticas que se pueden presentar en cualquier caso sometido a pronunciamiento judicial. Del análisis de las actuaciones señaladas, considera la Sala que no se evidencia una situación contraria a derecho o una demora injustificada por parte del Despacho accionado, en la medida que efectuó las actuaciones tendientes a garantizar los derechos del accionante, de conformidad con lo establecido en la Ley 1437 de 2011. Así, en lo referente a la posible demora en la que pudo incurrir el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca para pronunciarse en el mencionado proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se reitera que no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento. Ahora bien, si bien es cierto que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no existía pronunciamiento al momento de instaurar la presente acción de tutela, también lo es que en el actual despacho sustanciador del asunto hubo un cambio de magistrada, que obedece al curso natural de los cargos en la Rama Judicial y es razonable el acaecimiento de cierta demora, teniendo en cuenta el cambio de titular, sin que por ello se ocasione un desconocimiento de las garantías constitucionales y actualmente ya hubo un pronunciamiento de fondo sobre la admisión del medio de control incoado por el accionante. Por lo anterior, resulta pertinente negar el amparo de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del Grupo Integrado de Transporte Masivo S.A. dentro de la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley,

V. FALLA

I. NEGAR el amparo del derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocado por el Grupo Integrado de Transporte Masivo S.A. – GIT S.A. dentro de la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, por la presunta mora judicial al tramitar el proceso nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

II. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.

IV. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER