CE-11001-03-15-000-2017-00275-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO

PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO / DEFECTO SUSTANTIVO / INDEBIDA INTERPRETACIÓN NORMATIVA / OPORTUNIDAD PARA LA REFORMA DE LA DEMANDA - Una sola vez dentro del término de ley [S]e advierte que si bien es cierto la norma es clara en señalar que la demanda podrá ser adicionada, aclarada o modificada por una sola vez, también lo es que en el presente asunto la parte demandante no radicó dos memoriales distintos de reforma para que el Tribunal los estudiara, sino que retiró el primero y lo sustituyó por el escrito del 16 de marzo de 2016. En efecto, la apoderada manifestó textualmente que retiraba el anterior memorial presentado y lo sustituía por el que se radicó. Por lo tanto, se tiene que siempre y cuando la radicación de la nueva reforma se haya realizado dentro del término previsto para el efecto por la ley, debe ser admitida y estudiada por el juez, pues no constituye una nueva reforma de la demanda (…) En estos términos, los 10 días para radicar la reforma de la demanda terminaron el 13 de mayo de esa anualidad. La apoderada de la Industria Licorera de Caldas retiró el primer escrito presentado y lo sustituyó el 16 de marzo de 2016, esto es, dentro del término previsto por la ley.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 172 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 173 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 199

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia estudia los requisitos generales de

procedencia y específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, cuando la misma vulnera derechos fundamentales. En relación con el cómputo del término para reformar la demanda, ver las sentencias del 18 de abril de 2016, exp. 25000-23-37-000-2013-01081-01, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, del 05 de mayo de mayo, exp. 25000-23-37-0002013-01083-01, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 23 de mayo de 2016, exp. 11001-03-15-000-2016-01147-00, M.P. William Hernández Gómez(E).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., dos (02) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00275-00(AC)

Actor: INDUSTRIA LICORERA DE CALDAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El 20 de agosto de 2015, la Industria Licorera de Caldas instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Secretaría de Hacienda del departamento de Caldas, en la que solicitó la nulidad de la Liquidación Oficial de

Revisión 003 del 6 de junio de 2014 y de la Resolución 7441 -7 del 6 de agosto de 2015, a través de los cuales se modificó la declaración privada del impuesto al consumo de licores de la segunda quincena de noviembre del 2011. El 14 de octubre del 2015, el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la demanda, mediante providencia que fue notificada el 4 de febrero de 2016. El 19 de diciembre de 2015, el apoderado presentó una reforma de la demanda. En el 2016, la Industria nombró a una nueva abogada para su representación judicial, quien el 16 de marzo de 2016 retiró el documento de reforma radicado y presentó un nuevo escrito. El 11 de julio de 2016, el Tribunal admitió el escrito de reforma presentada pero por el anterior apoderado. Frente a la decisión se interpuso recurso de reposición. El 18 de enero de 2017, se confirmó el auto recurrido. b) Inconformidad Afirmó que el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad e incurrió en violación directa de la Constitución Política, al desconocer el escrito de reforma de demanda presentado por su nueva apoderada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. PRETENSIONES Solicitó se amparen sus derechos fundamentales. En consecuencia, se revoque el auto del 11 de julio de 2016, confirmado por la providencia del 18 de enero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso instaurado. En su lugar, admita la reforma presentada el 7 de marzo de 2016.

CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Caldas (ff. 164-168) El magistrado Augusto Morales Valencia manifestó que el auto discutido se ajustó a las normas constitucionales y legales. Al respecto, precisó que la demanda sólo puede ser reformada una vez, de conformidad con el artículo 173 de la Ley 1437 de 2011, por lo cual el segundo escrito presentado no era admisible. Agregó que los demandantes no pueden hacer libremente las adiciones, aclaraciones o modificaciones de la demanda según su parecer. Por lo tanto, concluyó que no se vulneraron los derechos fundamentales CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20001, el cual regula que: “[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]”. - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales

2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico,

que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad. Por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el asunto bajo examen, se centra el análisis en los defectos sustantivo y procedimental. El problema jurídico en esta instancia se puede resumir en la siguiente pregunta: 1. ¿Es acertado interpretar que el retiro y posterior sustitución del escrito de la reforma de la demanda cumple con la exigencia del artículo 173 de la Ley 1437 de 2011 de ser presentada por una sola vez?

Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I) defecto sustantivo, (II) defecto procedimental, (III) reforma de la demanda y el término para presentarla (Ley 1437 de 2011) y (IV) análisis de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas. Veamos:

I. Defecto sustantivo 4 Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras.

En diferentes pronunciamientos5, la Corte ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Al respecto, ha señalado que se presenta por las siguientes razones6:

1. La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional.

2. La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance.

3. Se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.

4. La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada.

5. Se aplica una norma que a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador.

6. Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

7. Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales.

II. Defecto procedimental La Corte Constitucional ha señalado que el defecto procedimental7 se configura cuando el juez se aparta de manera evidente y grotesca de las normas procesales aplicables al caso concreto, con lo cual vulnera derechos fundamentales. El máximo tribunal de lo constitucional8 ha diferenciado la existencia de dos clases de defecto procedimental. 5 Ver entre otras, sentencias T-364 de 2009, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-800 de 2006, SU159 de 2002. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-781 de 2011. 8 T-352 de 2012

El primero de ellos denominado “defecto procedimental absoluto” que acontece cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento establecido para determinados trámites judiciales, ya sea porque aplica uno distinto al indicado o porque omite etapas sustanciales del procedimiento establecido. El segundo es el “defecto procedimental por exceso ritual manifiesto” el cual se configura cuando el juez utiliza el procedimiento de manera excesiva y como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial, generándose una denegación de justicia9. La Corte Constitucional indicó10 que se puede constituir un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en las siguientes circunstancias procesales cuando: (i) al aplicarse un precepto procesal se restringen derechos sustanciales o al

utilizar el primero se limitan las oportunidades procesales; (ii) se utilizan disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto; (iii) se exige el cumplimiento de requisitos formales de manera irreflexiva o (iv) se incurre en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas. - Reforma de la demanda y el término para presentarla (Ley 1437 de 2011) El artículo 173 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispuso que la demanda puede ser adicionada, aclarada o modificada por una sola vez. En cuanto al término en que se debe presentar la reforma de la demanda, señaló: “El demandante podrá adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a las siguientes reglas:

1. La reforma podrá proponerse hasta el vencimiento de los diez (10) días siguientes al traslado de la demanda. De la admisión de la reforma se correrá traslado mediante notificación por estado y por la mitad del término inicial. Sin embargo, si se llama a nuevas personas al proceso, de 9 Sentencia T429 de 2011: M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 10 T-950 de 2011 la admisión de la demanda y de su reforma se les notificará personalmente y se les correrá traslado por el término inicial […]” Ahora en relación con el traslado de la demanda, el artículo 172 determinó: “De la demanda se correrá traslado al demandado, al Ministerio Público y a

los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso, por el término de treinta (30) días, plazo que comenzará a correr de conformidad con lo previsto en los artículos 199 y 200 de este Código y dentro del cual deberán contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía, y en su caso, presentar demanda de reconvención”. Por su parte, el artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —al cual remite el artículo 172 ibídem — indicó que en los casos allí señalados en los que la notificación del auto admisorio a las entidades públicas, al Ministerio Público, a las personas privadas que ejerzan funciones públicas y a los particulares inscritos en el registro mercantil deba ser efectuado por medios electrónicos, las copias de la demanda y los anexos quedarán en secretaría y el traslado o los términos que conceda el auto notificado comenzarán a correr por el término común de 25 días después de surtida la última notificación. Así las cosas, una vez se venza el término de los 25 días de que trata el referido artículo 199, empiezan a correr los 30 días del término de traslado. Ahora, los 10 días para presentar la reforma de la demanda se deben contar una vez se terminan los 30 días. Transcurrido el término de traslado comenzará el de presentación para la reforma de la demanda11. - Análisis de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas La Industria Licorera de Caldas consideró que la autoridad judicial accionada

vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad e incurrió en violación directa de la Constitución Política, al desconocer el escrito de reforma de 11 Ver entre otras: 2016-01147-00 M.P: William Hernández Gómez (E). 2013-01081-01. M.P: Martha Teresa Briceño. 2013-1083-01. M.P. Martha Teresa Briceño. demanda presentado por su nueva apoderada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Pues bien, lo primero que se advierte es que los argumentos de inconformidad planteados por la accionante configuran los defectos sustantivo y procedimental, pero no la causal de violación directa de la Constitución Política alegada, por lo cual el estudio se realizará a la luz de aquellos. Aclarado lo anterior, es necesario realizar un recuento de las actuaciones relevantes adelantadas por el Tribunal Administrativo de Caldas a efectos de resolver la disidencia planteada. Así, se observa que el 20 de agosto de 2015, la Industria Licorera de Caldas instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Secretaría de Hacienda del departamento de Caldas (f. 155 del cd). El 30 de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la demanda (ff. 97 y 98 del cd). La anterior providencia fue notificada el 4 de noviembre de la misma anualidad a la parte demandante (ff. 101 y 103 ibidem) y el 4 de febrero a la demandada (f. 117). El 18 de diciembre del 2015, el apoderado de la parte demandante presentó reforma de la demanda (ff. 105-115 ibidem). El 16 de marzo de 2016, la nueva

representante judicial de la Industria Licorera de Caldas manifestó retirar el escrito presentado por su antecesor y sustituir la adición de la demanda (ff. 135-209 ibidem). El 11 de julio de 2016, el Tribunal admitió la reforma presentada en primer lugar y rechazó la segunda. Para el efecto, sostuvo (ff. 235-240): “[…] Mediante memorial que obra de folios 815 a 852 del cuaderno 1B, la INDUSTRIA LICORERA DE CALDAS presenta reforma a la demanda, con el cual además manifiesta que sustituye el memorial de reforma que había presentado esa misma entidad, y que milita de folios 177 a 182 del cuaderno 1. Con base en el artículo 173 de la Ley 1437 de 2011 la demanda únicamente puede ser reformada por una vez, por lo que se admitirá la reforma de la demanda presentada con el memorial de folios 177 a 182 del cuaderno 1, al paso que se rechazará la segunda de las reformas, presentada por la parte demandante con el memorial de folios 815 a 852 del cuaderno principal […]” La Industria interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, la cual fue resuelta el 18 de enero de 2017 de forma desfavorable a sus intereses (ff. 297303). En ese orden de ideas, se observa que la razón para desconocer la reforma de la demanda presentada el 16 de marzo de 2016 consistió en que aquella sólo puede ser efectuada por una vez. De esta forma, es necesario solucionar el primer problema jurídico planteado, esto es, si el retiro y la posterior sustitución de la reforma implica una nueva

presentación y, por ende, no puede ser tenida en cuenta por el funcionario judicial. Al respecto, se advierte que si bien es cierto la norma es clara en señalar que la demanda podrá ser adicionada, aclarada o modificada por una sola vez, también lo es que en el presente asunto la parte demandante no radicó dos memoriales distintos de reforma para que el Tribunal los estudiara, sino que retiró el primero y lo sustituyó por el escrito del 16 de marzo de 2016. En efecto, la apoderada manifestó textualmente que retiraba el anterior memorial presentado y lo sustituía por el que se radicó. Por lo tanto, se tiene que siempre y cuando la radicación de la nueva reforma se haya realizado dentro del término previsto para el efecto por la ley, debe ser admitida y estudiada por el juez, pues no constituye una nueva reforma de la demanda. Ciertamente, la prohibición establecida en la norma implica que no se puede reformar más de una vez la demanda presentada, esto es, que no puede admitirse que la parte demandante allegue múltiples escritos con diversas modificaciones y pretenda que todos ellos sean examinados por la autoridad judicial. Situación, que como se dijo, no ocurre en el presente caso. Por tanto, el Tribunal Administrativo de Caldas debió admitir la sustitución de la reforma de la demanda, pero como quedó expuesto ello está sujeto a que se haya radicado en tiempo, comoquiera que de no ser así no podrá ser tenida en cuenta, por lo cual se analizará este aspecto. - Contabilización de términos. El 4 de febrero de 2016 se surtió la última notificación del auto admisorio de la

demanda de nulidad y restablecimiento del derecho insaturada por la Industria Licorera de Caldas, como quedó expuesto anteriormente. Por lo tanto, a partir de esta fecha empiezan a correr los 25 días previstos por el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011. Una vez terminen estos inicia el término de los 30 días del traslado y vencidos estos corren los 10 días para la presentación de la reforma de la demanda. En esa línea de pensamiento, los 25 días terminaron el 10 de marzo de 2016. Fecha a partir de la cual se deben contar los 30 días, los cuales a su vez vencieron el 28 de abril del 2016. En estos términos, los 10 días para radicar la reforma de la demanda terminaron el 13 de mayo de esa anualidad. La apoderada de la Industria Licorera de Caldas retiró el primer escrito presentado y lo sustituyó el 16 de marzo de 2016, esto es, dentro del término previsto por la ley. Así las cosas, el Tribunal incurrió en los defectos sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto al admitir el escrito de reforma de la demanda inicialmente presentado, en lugar de efectuarlo con el último escrito de reforma radicado por la nueva apoderada. Efectivamente, se advierte que la referida corporación realizó una interpretación excesiva del artículo 173 de la Ley 1437 de 2011, que generó un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y una denegación de la administración de justicia para la parte demandante Visto lo anterior, se tiene que el Tribunal Administrativo de Caldas debió admitir la

reforma presentada el 16 de marzo de 2016. Por lo expuesto, se concluye que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto, motivo por el cual se amparará el derecho fundamental al debido proceso de la Industria Licorera de Caldas. En consecuencia, se ordenará al Tribunal Administrativo de Caldas que, dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, profiera una nueva decisión, de conformidad con lo aquí expuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Amparar el derecho fundamental al debido proceso de la Industria Licorera de Caldas. En consecuencia, ordenar al Tribunal Administrativo de Caldas que, dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, profiera una nueva decisión, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS