CE-11001-03-15-000-2017-00277-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL

REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término

razonable / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE

TUTELA

[L]a acción de tutela se interpuso el 26 de enero de 2017 y el fallo que se demanda fue proferido el 17 de octubre de 2014. En ese orden de ideas, y de acuerdo a lo enunciado, la Sala advierte que transcurrieron dos (2) años y tres (3) meses sin que el actor promoviera la acción constitucional, término que se encuentra por fuera del límite general que ha dispuesto la Sala Plena de esta Corporación para la interposición oportuna de la acción de tutela contra providencias judiciales (...) el accionante indica que en su caso se debe analizar con mayor flexibilidad el requisito de inmediatez porque el derecho afectado, presuntamente, se constituye como de tracto sucesivo; y por estar en una condición de debilidad manifiesta, en razón a que atraviesa una dificultosa situación económica (...) lo argumentado por el accionante no tiene asidero ya que su desvinculación de la alcaldía del municipio de Imues, finalizó su relación laboral con el ente territorial finiquitando también el carácter de tracto sucesivo de ese derecho; por lo que es improcedente concluir, como lo entiende el accionante, que la acción de tutela, en este tipo de eventos, puede ser interpuesta en cualquier momento, sin importar el paso del tiempo. (...) la aparente dificultad económica que el accionante considera como condición de su debilidad manifiesta, es

absolutamente contradictoria con la tardanza superior a (2) dos años, en la incurrió el actor para interponer la acción de tutela. (...) al no estar demostrado dentro del expediente una situación de debilidad manifiesta, no existe una justificación que explique de forma razonable porqué el actor dejó transcurrir un término superior a seis (6) meses, sin acudir al Juez constitucional, dada la presunta grave afectación de sus derechos fundamentales, y, en tal virtud, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01(IJ), M.P. Jorge Octavio

Ramírez Ramírez, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS(E)

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00277-00(AC)

Actor: JULIO WILSON LUCANO ERASO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Se decide la acción de tutela presentada por el señor Julio Wilson Lucano, en contra del Tribunal Administrativo de Nariño, por la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, al acceso a la administración de justicia y al principio de prevalencia de normas

sustanciales sobre formales.

I. ANTECEDENTES 1.1. La solicitud El señor Julio Wilson Lucano Eraso formuló acción de tutela por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, al acceso a la administración de justicia y al principio de prevalencia de normas sustanciales sobre formales, en que, a su juicio, incurrió el Tribunal Administrativo de Nariño al proferir la sentencia de 29 de febrero de 2016, por medio de la cual negó la orden de reintegro pretendida por el accionante. 1.2. Hechos El 10 de marzo de 2010, el señor Julio Wilson Lucano Eraso interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos administrativos contenidos en los Decretos 037 y 038 de 2009, proferidos por la alcaldía municipal de Imues (Nariño), y, por medio de los cuales se dispuso la estructura y la planta

de personal de la entidad, afectando su continuidad como empleado de carrera administrativa, en el cargo de auxiliar administrativo. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se radicó bajo el número 52001-33-31-007-2010-00049-00 y correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto, despacho que mediante sentencia de 3 de febrero de 2014, accedió a las pretensiones del actor. El fundamento de la citada sentencia se sustentó en afirmar que la alcaldía municipal de Imues, había reestructurado la entidad sin contar con los estudios técnicos previos, necesarios y requeridos por

los artículos 41 y 46 de la Ley 909 de 2004. Aclaró que si bien este proceso contó con una serie de estudios técnicos, los mismos estaban falsamente motivados. La decisión fue apelada por el municipio de Imues y el recurso fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 17 de octubre de 2014. En dicho proveído el Tribunal revocó el fallo de primera instancia y negó la pretensión de reintegro requerido por el actor a la alcaldía municipal de Imues. La mencionada decisión se fundamentó en que, contrario a lo expuesto por el a quo, la expedición de los actos administrativos de reestructuración y definición de la planta de personal de la entidad, sí contaban con estudios técnicos conforme lo ordena la Ley, y, en tal virtud, no había lugar a declarar la nulidad de los actos demandados. Por no estar conforme con la decisión, el 26 de enero de 20171, el actor interpuso acción de tutela solicitando el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, al acceso a la administración de justicia y al principio de prevalencia de normas sustanciales sobre formales, que, presuntamente, habrían sido desconocidos por el Tribunal Administrativo de Nariño. Sustenta la presente acción de tutela, poniendo de presente que la decisión objeto de reproche incurre en una vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial, el cual se materializó al desatenderse lo dispuesto en la sentencia de 9 de junio de 2005, expediente 1999-1873-01 (1921-02) proferida por la Sección

Segunda Subsección “B” del Consejo de Estado (M.P. Jesús María Lemos Bustamante)2, la cual indicó que las reestructuraciones de las plantas de personal deben justificarse técnicamente y que en esta clase de procesos está prohibido eliminar cargos de carrera administrativa, para evitar abusos de poder. Así mismo denuncia como desconocido el fallo de tutela proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación con ponencia de la doctora Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, radicado bajo el número 2015-01447-00, que en un caso con identidad de supuestos fácticos al suyo, se ordenó al Tribunal Administrativo de Nariño dejar una decisión similar a la que nos convoca. Sostuvo el accionante que, en el caso de marras, se cumple el requisito de inmediatez comoquiera que se encuentra por tratarse de una obligación de tracto 1 Folio 368 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Sección, sentencia de unificación, 25 de febrero de 2016, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Radicado 25000-23-42-000-2013-01541-01. sucesivo el daño es permanente y actual. Adicional a lo anterior, advirtió que se encuentra en una situación de debilidad manifiesta porque desde que fue retirado de la alcaldía de Imues, es decir el año 2010, no ha tenido medio de sustento, situación que se agrava por el hecho de ser padre cabeza de familia. 1.3. Pretensiones El señor Julio Wilson Lucano Eraso solicita el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, al acceso a la

administración de justicia y al principio de prevalencia de normas sustanciales sobre formales y que, en tal virtud, se deje sin efecto la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 17 de octubre de 2014, por medio de la cual se revocó el fallo de primera instancia y se negaron las pretensiones del actor, tendiente a ser reintegrado dentro de la planta de funcionarios que compone la alcaldía municipal de Imues. 1.4. Actuación Por auto de 13 de febrero de 2017, esta Sección admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó que se notificara de lo resuelto al Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto y al Tribunal Administrativo de Nariño para que presentaran su informe. La admisión de la presente acción de tutela, también fue notificada al municipio de Imues, como tercero interesado en las resultas del proceso. 1.5. Las contestaciones 1.5.1. El Tribunal Administrativo de Nariño, a través de escrito presentado en esta Corporación el 17 de febrero de 2017, se opuso a las pretensiones de la acción de tutela. Sostuvo que el precedente de la Sección Segunda del Consejo de Estado que tuvo ponencia del doctor Jesús María Lemos Bustamante, contrario a lo denunciado, fue tenido en cuenta y aplicado para la resolución de la mencionada sentencia. Aclaró que el accionante cita únicamente apartes del precedente en cita, y omite traer a colación que este fallo es claro en advertir que dentro de los procesos de reestructuración, también es procedente eliminar cargos de carrera, cuando esto beneficie al interés general y la mejora del servicio.

Igualmente expuso que la sentencia de tutela proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, no es un precedente predicable del caso de marras, comoquiera que los supuestos fácticos no son, siquiera similares, ya que en el caso demandado como desconocido el Tribunal se inhibió de fallar por error en el acto demandado, hecho que no ocurre en el presente asunto. Enunciado lo anterior, el Tribunal Administrativo de Nariño concluyó que en el caso que sub examine, no existe vulneración a los derechos fundamentales deprecados por el accionante y, en tal virtud, debían negarse las pretensiones intentadas a través de la presenta acción constitucional. 1.5.2. El Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto, así como el municipio de Imues, guardaron silencio

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia de la Sala Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 (12 de julio), por el cual se dictan reglas para el conocimiento y reparto de la acción de tutela.

2. Generalidades de la tutela La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

3. Análisis del caso en concreto

El señor Julio Wilson Lucano Eraso presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Nariño porque, a su juicio, tal autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, al acceso a la administración de justicia y al principio de prevalencia de normas sustanciales sobre formales, al proferir la sentencia de 17 de octubre de 2014, mediante la cual se revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, se negó el reintegro del accionante a la alcaldía de Imues. 4.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela Antes de hacer un análisis de fondo, la Sala estudiará la procedencia de la acción constitucional, bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. Al respecto, es imperioso analizar el cumplimiento del requisito de inmediatez, y por ello es obligación de la Sala aclarar que si bien es cierto el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y el Decreto 2591 de 1991 no establecen un término para interponer la acción de tutela, la jurisprudencia ha previsto que cuando se trata de una tutela contra providencias judiciales, no debe transcurrir un tiempo excesivo. No obstante lo anterior, en esta Corporación no existía un criterio unánime con respecto al término que debía considerarse razonable para efectos del cumplimiento del requisito de inmediatez, dispuesto por la sentencia C-560 de

2006. Sin embargo, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de agosto 5 de 20143, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez, unificó su criterio respecto al término que debe entenderse como razonable para que se acepte cumplido el requisito de inmediatez. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), demandante Alpina Productos Alimenticios S.A, demandado Consejo de Estado – Sección Primera, sentencia unificación procedencia de la acción de tutela contra las providencias del consejo de estado. En dicha sentencia la Sala Plena de esta Corporación determinó que éste requisito de procedibilidad se considera cumplido cuando el actor interpone la acción de tutela antes de que hayan transcurrido seis (6) meses, contados desde la notificación y/o ejecutoria de la providencia que se pretende atacar. Por ser de la mayor relevancia para la resolución de este caso, la Sala se permite citar los apartes relevantes del fallo en mención: “Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de

seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas Secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto4. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. 4 La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo

de seis meses. En la sentencia T-328 de 2010, precedente reiterado, entre otras, en las sentencias T-217 y T-505 de 2013, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: “[…] no existe una definición de antemano, con vocación general, de la razonabilidad y proporcionalidad para el tiempo de presentación de la acción de tutela contra providencias judiciales. Así, es deber del juez constitucional analizar, en cada caso particular, si la solicitud de amparo fue presentada dentro de un término que revista dichas características. […] En algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso” (Subrayas fuera de texto). Sin embargo, para determinar la oportunidad y razonabilidad del tiempo transcurrido entre la firmeza de la providencia acusada y el momento en que fue interpuesta la solicitud de amparo de tutela en cada caso concreto, además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también: “(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado;5 (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy

alejado de la fecha de interposición6.”7 Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha establecido dos excepciones a la aplicación del presupuesto de la inmediatez, los cuales deberán demostrarse y justificarse por el accionante en cada caso particular: “(…) (i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual. Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.8” Teniendo en cuenta lo anterior, en el caso sub examine, se analizará el 5 Sentencia SU-961/99. 6 Sentencia T-814/05. Ver también, Sentencia T-728/02. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-189 de 2009. 8 Sentencia T-584 de 2011. cumplimiento de éste requisito, a la luz de lo dispuesto por la Sala Plena. Así las cosas, se desprende que la acción de tutela se interpuso el 26 de enero de 2017 y el fallo que se demanda fue proferido el 17 de octubre de 2014. En ese orden de ideas, y de acuerdo a lo enunciado, la Sala advierte que transcurrieron dos (2) años y tres (3) meses sin que el actor promoviera la acción constitucional, término que se encuentra por fuera del límite general que ha dispuesto la Sala

Plena de esta Corporación para la interposición oportuna de la acción de tutela contra providencias judiciales. Ahora bien, el accionante indica que en su caso se debe analizar con mayor flexibilidad el requisito de inmediatez porque el derecho afectado, presuntamente, se constituye como de tracto sucesivo; y por estar en una condición de debilidad manifiesta, en razón a que atraviesa una dificultosa situación económica. Al respecto la Sala hará las siguientes reflexiones. Como primera medida, es importante aclarar que los actos administrativos de desvinculación no constituyen un hecho que afecte un derecho de tracto sucesivo, comoquiera que el salario solo tiene esta connotación mientras está vigente el vínculo laboral, y, una vez éste se extingue, deja de ser un derecho de exigencia periódica, dado que suprime la relación laboral que fundamentaba el derecho exigido periódicamente. Así lo ha venido expresando esta Corporación de manera reiterada, en los siguientes términos: “Resulta claro para la Sala que las sumas de dinero reclamadas por la actora se generaron en virtud de una relación laboral que no está vigente, razón por la que las mismas perdieron su carácter de periodicidad, más aún si se tiene en cuenta que las reclamaciones no se refieren a emolumentos vitalicios y sustituibles, como es el caso de las mesadas pensionales. En consecuencia, comoquiera que los valores reclamados por la actora no tienen la calidad de prestaciones periódicas, no resulta procedente morigerar el estudio del requisito de la inmediatez, sino que, por el contrario, su análisis debe ser estricto, de conformidad con lo establecido por la Sala Plena de esta Corporación, es decir, que se estima que el plazo razonable

para presentar la acción de tutela contra providencia judicial, es dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la decisión que se pretende atacar. Siendo ello así, la Sala observa que la sentencia cuestionada fue proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 23 de mayo de 2014, la cual fue notificada por edicto que se fijó en la Secretaría del Tribunal el 4 de junio de ese año y desfijado el 6 del mismo mes, es decir, que la misma quedó ejecutoriada el 11 de junio de

2014. Comoquiera que la presente solicitud de amparo fue presentada el 5 de junio de 2015, esto es, casi un año después de que quedara en firme la sentencia atacada, la Sala considera la acción de tutela no fue presentada en un plazo razonable, por lo que declarará su improcedencia”.9

Por esta razón, lo argumentado por el accionante no tiene asidero ya que su desvinculación de la alcaldía del municipio de Imues, finalizó su relación laboral con el ente territorial finiquitando también el carácter de tracto sucesivo de ese derecho; por lo que es improcedente concluir, como lo entiende el accionante, que la acción de tutela, en este tipo de eventos, puede ser interpuesta en cualquier momento, sin importar el paso del tiempo. Ahora bien, respecto a la condición de debilidad manifiesta del accionante, como sustento para analizar de forma flexible el requisito de inmediatez, esta Sala debe poner de presente que este tipo de situaciones deben ser analizadas respecto de sus supuestos fácticos y las pruebas aportadas al expediente, a fin de determinar,

con certeza, si tal condición es cierta. Así lo indicó esta Sala, al señalar: “…al Juez de tutela le corresponde, en cada caso concreto, evaluar la situación del accionante, a través de una juiciosa ponderación de los presupuestos fácticos y de las evidencias de la situación particular, ya sea que se aleguen en forma expresa o puedan inferirse del expediente, verbigracia, la condición de pensionado aunada a circunstancias tales como: ser adulto mayor10; depender exclusivamente de la mesada, de manera que pueda comprometerse su mínimo vital; tener un núcleo familiar a cargo; imposibilidad de obtener ingresos adicionales por invalidez, edad, salud; el sometimiento a condiciones que atenten contra la dignidad o la vida del sujeto; situación socioeconómica (monto de la mesada 9 Consejo de Estado, Sección Primera, M.P. María Elizabeth García, 30 de julio de 2015, accionante Vilma Chamorro Ramos, radicado 2015-01613-00 10 No todos los pensionados tienen esta condición, por ejemplo los miembros de las Fuerzas Militares. vs obligaciones a cargo), etc; para concluir si se cumple o no con el criterio Jurisprudencial de encontrarse en “ESPECIAL SITUACIÓN”, señalado por la Corte Constitucional y por esta Corporación, el cual, como ya se dijo, ha sido derrotero en la solución de casos como el de la referencia.”11 Al respecto la Sala observa que la condición de debilidad manifiesta fue sustentada en declaraciones extrajuicio de personas conocidas por el accionante, según las cuales desde que el hoy actor fue desvinculado de la Alcaldía de Imues,

ha adquirido su sustento de trabajos temporales que no le permiten satisfacer las necesidades mínimas y básicas para responder por su familia. Cabe resaltar, además, que el accionante no aporta más pruebas conducentes y pertinentes que permitan verificar tal condición. Sin embargo, esta Sala, a fin de verificar las condición informadas por el accionante, consultó la página web del FOSYGA donde encontró que el accionante Julio Wilson Lucano Eraso, es un cotizante activo desde el año 2014, del sistema de seguridad social bajo el régimen contributivo, lo que contradice de forma contundente el aparente estado de debilidad manifiesta y de indefensión, por situación económica. La información en mención se encuentra publicada en el FOSYGA, en los siguientes términos: 11 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de mayo de 2015, proferida en el Expediente núm. 2015-00001-01. Consejera Ponente doctora: María Elizabeth García González. En criterio de la Sala, la aparente dificultad económica que el accionante considera como condición de su debilidad manifiesta, es absolutamente contradictoria con la tardanza superior a (2) dos años, en la incurrió el actor para interponer la acción de tutela. En ese orden de ideas, y al no estar demostrado dentro del expediente una situación de debilidad manifiesta, no existe una justificación que explique de forma razonable porqué el actor dejó transcurrir un término superior a seis (6) meses, sin acudir al Juez constitucional, dada la presunta grave afectación de sus derechos

fundamentales, y, en tal virtud, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si dentro del término legal no fuera impugnada. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO