CE-11001-03-15-000-2017-00313-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ /

REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término razonable / INTERPOSICIÓN TARDÍA

E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / SOLICITUD DE REVOCATORIA DE AUTO QUE DECLARA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOReconocimiento y pago de prestaciones sociales En el sub lite, el actor (…) pretende que se revoque la providencia de 6 de mayo de 2016, y en su lugar, se deje sin efectos (i) el auto de 15 de julio de 2015, mediante el cual el Juzgado Único Administrativo de Mocoa, declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, al verificar la solicitud de amparo formulada por la señora [Y.C.E.C], la Sala encuentra que la misma no cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la última decisión cuestionada fue proferida por la Sala Unitaria de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño el 6 de mayo de 2016, notificada personalmente el 7 de junio del mismo mes y año. Como quiera que la solicitud de amparo fue promovida el 1 de febrero de 2017, transcurrieron (7) meses y veintitrés (23) días, contados a partir de la notificación del último auto objeto de tacha constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00313-01(AC)

Actor: YESICA CATERINE ENRIQUEZ CRUZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la entidad actora contra la sentencia proferida el 26 de septiembre de 20171, por la Sección Segunda, Subsección “B” de esta Corporación judicial, mediante la cual negó la acción de tutela de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos 1 El expediente ingresó al despacho el 15 de enero de 2018.

La señora Yesica Caterine Enríquez Cruz manifestó que estuvo vinculada como auxiliar de enfermería al servicio del Hospital Fronterizo La Dorada E.S.E, mediante contratos de prestación de servicios desde el 1º de noviembre de 2007 al 31 de marzo de 2008, con una remuneración mensual de $. 867.400 M/Cte., y que para el mes de marzo de 2018, la asignación se redujo a $ 750.000 M/Cte. Agregó que cumplió su trabajo sin queja alguna, dentro del horario y siguiendo las instrucciones que se le daban por parte del Hospital. Sostuvo que al terminar la relación laboral no le pagaron las prestaciones y que a través de apoderado insistió en el pago de los emolumentos. Mediante comunicación HFLD 0150 de 13 de febrero de 20122, el gerente de la institución médica respondió que no existió

relación laboral, y que con la Resolución Nº 526 de 21 de noviembre de 2008 se liquidó unilateralmente el contrato 004 de la misma anualidad. Aseveró que el 11 de febrero de 20143, solicitó ante la Procuraduría Regional de Mocoa el reconocimiento y pago de las sumas adeudadas, con lo que agotó el requisito de procedibilidad de la audiencia de conciliación prejudicial sin que se lograra acuerdo alguno. En tal sentido, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el referido establecimiento hospitalario. Dicha acción fue repartida en el Juzgado Único Administrativo de Mocoa, que a través de providencia de 15 de julio de 2015 declaró probada la excepción de caducidad por excederse del término de 4 meses que tenía la parte actora para promover la demanda. Esa decisión, fue apelada y confirmada por la Sala Unitaria de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto de 6 de mayo de 2016.

2. Fundamentos de la acción La accionante sostuvo que la providencia de 6 de mayo de 2016 dictada por la Sala Unitaria de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño mediante la cual se confirmó el auto de 15 de julio de 2015, proferido por el Juzgado Único Administrativo de Mocoa, por medio de la cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción, es violatoria de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, por cuanto no se tuvo en cuenta que el acto administrativo (Resolución Nº 526 de 2008), por el cual se dio 2 Folio 38 expediente en préstamo de nulidad y restablecimiento del derecho.

3 Folio 46 ibídem respuesta desfavorable a su solicitud, no fue debidamente notificado y, por tanto carecía de fuerza ejecutoria, de tal manera que no era posible efectuar el conteo del término de caducidad a partir de la presunta comunicación que se hizo del mismo. De igual manera, aseveró que la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, no tuvo en cuenta que el acto administrativo que negó la solicitud de las prestaciones sociales se notificó indebidamente, por lo que en su sentir, adolece de defecto sustantivo, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente judicial.

3. Pretensiones En el escrito de tutela, el accionante solicitó: “Primera-. CONCEDERME, el amparo constitucional a la seguridad jurídica en conexidad con los derechos fundamentales al Debido Proceso, a la igualdad, y al Trabajo Digno consagrados en la Constitución Nacional, cuyo goce ha sido quebrantado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido el día quince (15) de julio de 2015 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa dentro del proceso de radicación Nº 2014-00191 por incurrir en DEFECTO SUSTANTIVO Y VULNERACION

DEL PRECEDENTE.

Segunda-. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, que revoque la providencia aprobada el día seis (06) de mayo de 2016 por afectar mis derechos fundamentales, para que en su lugar me conceda la apelación del auto proferido por el

Juzgado Único Administrativo en audiencia inicial llevada a cabo el día quince de julio de 2015 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con la radicación Nº 2014-00191, en razón de la falta de configuración de la caducidad de esta acción judicial. Tercera-. Que la orden impartida por el Honorable consejo de estado sea de inmediato cumplimiento”4.

4. Pruebas relevantes La parte actora aportó junto con el escrito de tutela copia del expediente correspondiente al proceso Nº 2014-00191, actora Yesica Caterine Enrique Cruz

contra el Hospital Fronterizo La Dorada ESE.

5. Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Nariño La Magistrada ponente de la providencia objeto de tutela, mediante informe allegado el 14 de febrero de 2017, se remitió al contenido de la misma en la que 4 Folio 13 del cuaderno de tutela. se hizo referencia a la caducidad de la acción para solicitar la declaratoria de la existencia de un contrato realidad. Agregó que la decisión contó con un salvamento de voto.

Adujo que en el auto objeto de impugnación, se dijo que: “el término de caducidad debía contarse a partir del día siguiente a la publicación, notificación o comunicación, y solo en defecto de éstas, desde la ejecución del acto administrativo; de tenerse en cuenta solo la ejecución del acto se haría nugatoria las demás opciones previstas normativamente. En este sentido, tampoco le asiste razón al recurrente, cuando afirma que al no incluir el acto demandado los recursos procedentes contra la decisión, no cumplió con el requisito de ejecutoria

y en consecuencia surge una imposibilidad para contar el término de caducidad. Así las cosas habiéndose notificado el acto demandado el 14 de febrero de 2012 (fl. 134). Situación que no se discute, el término de caducidad empieza a contarse el 15 de febrero de 2012, es decir, que la interesada podría demandar hasta el 15 de junio de 2012. La solicitud de conciliación prejudicial que hubiese interrumpido la caducidad tuvo lugar el 11 de febrero de 2014 (fls. 46 a 50), sobrepasando los cuatro meses. Finalmente, la demanda fue presentada el 1º de abril de 2014, después de más de dos años contados a partir de la notificación del acto demandado”. 5.2. El Hospital Fronterizo La Dorada, guardó silencio.

6. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, mediante sentencia de 26 de septiembre de 20175, negó las pretensiones de la acción de tutela, bajo el argumento de que la sentencia proferida por el Tribunal accionado no incurrió en defecto sustantivo, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente judicial, alegados por el demandante.

Precisó que el mecanismo de amparo constitucional no puede ser utilizado como una tercera instancia para reabrir discusiones jurídicas ya concluidas y resueltas por el juez natural del asunto. Agregó que una de las cargas especiales que asumen quienes pretenden obtener un pronunciamiento de la jurisdicción es la de 5 Folios 43 a 55 del expediente.

peticionar en tiempo, pues de no hacerlo podría operar el fenómeno de la caducidad. Argumentó que la autoridad judicial que desarrolla una competencia constitucional no puede ser desplazada por el juez del recurso de amparo, pues uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho está constituido por la estricta observancia de las competencias que la Constitución y la ley entregan a cada funcionario, a la luz de los artículos 6 y 121 de la Carta. Precisó que los principios de independencia y autonomía judicial, suponen que el juez natural no sea interferido en sus actuaciones, de modo que el juez constitucional, en línea de principio, no puede irrumpir en la competencia reservada por la Constitución al juez natural. Afirmó que las normas procesales de acuerdo con el artículo 13 del CGP son de orden público y no pueden ser desconocidas por los funcionarios o los particulares, por lo tanto, en la medida en que el objeto de la caducidad es racionalizar el ejercicio del derecho de acción, no puede argumentarse que, con la excusa de dar prevalencia al derecho sustancial, se desconozcan las formas, máxime cuando el derecho de acceso a la administración de justicia implica el deber de actuar oportunamente. Aseguró que de acuerdo con las actuaciones del proceso, el oficio HDM 150 de 13 de febrero de 2012 (contentivo de la solicitud de las prestaciones sociales) fue recibido el 15 del mismo mes y año, por lo que la demanda podía ser presentada hasta el 15 de junio de 2012. Asimismo, tuvo en cuenta que la solicitud de conciliación extrajudicial, se llevó a cabo el día 11 de febrero de 2014 y la

demanda se presentó el 1º de abril de la misma anualidad, por lo que inequívocamente se configuró la caducidad del medio de control. Por último, respecto de la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, en la que se estableció que las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter imprescriptible y tratarse de prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control, no fue tenido en cuenta para el presente asunto, pues la sentencia se profirió el 25 de agosto de 2016 y fue notificada hasta el 3 de febrero de 2017, de tal manera que solo adquirió firmeza y resultaba oponible a terceros hasta esa fecha, lo cual fue posterior al fallo de 6 de mayo de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño.

7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la impugnante solicitó que se conceda la tutela de los derechos fundamentales invocados y, de forma subsidiaria, que se tenga en cuenta la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 (M.P. Carmelo Perdomo Cuéter).

Basó su argumento i) en la notificación irregular del acto administrativo demandado, pues adujo que la E.S.E. Hospital Fronterizo La Dorada omitió cumplir con el envío de la citación para la notificación personal6 y ii) por cuanto el oficio HFLD 0150 de 13 de febrero de 2012, no otorgó la posibilidad de interponer recursos. Sostuvo que ambas anormalidades constituyen el desconocimiento del

debido proceso. Aseguró que el asunto es de relevancia constitucional, toda vez que el Tribunal Administrativo de Nariño validó una actuación administrativa tramitada con violación del debido proceso. Por último, manifestó que no puede predicarse la caducidad respecto de los derechos a la seguridad social, los cuales son imprescriptibles, a lo que agregó que el asunto versa sobre obligaciones laborales, por lo que se debe considerar el principio de favorabilidad en esta materia.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico 6 Folio 63 ibíd.

Antes de abordar el debate propuesto en el escrito de impugnación, le corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo cumple con el requisito general de procedibilidad que deben observar las acciones de tutela contra providencias judiciales, consistente en la inmediatez en su presentación. En caso de que la respuesta a este interrogante sea positiva, la Sala debe establecer si el fallo de primera instancia fue acertado al negar el amparo constitucional solicitado, bajo el argumento de que la autoridad judicial demandada no incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento de precedente judicial y decisión sin motivación o, si por el contrario, le asiste razón a la impugnante al afirmar que no operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto el Hospital Fronterizo La Dorada realizó

una indebida notificación de la Resolución Nº 526 de 2008, por lo que deben ampararse los derechos fundamentales invocados.

3. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.

Sin embargo, la Corte Constitucional7, ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una 7 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la

acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 8 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar9, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 201610, así: “(i) La situación personal del peticionario: Debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve. (ii) El momento en el que se produce la vulneración: Pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó. (iii) La naturaleza de la vulneración: Existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De

acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario. (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: La jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales. (Negrilla fuera de texto). (v) Los efectos de la tutela: La Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”11 8 Ibídem. 9

Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

10 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 11 Ibídem. Específicamente, en torno a la verificación del cuarto presupuesto, cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de

esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional .

4. Estudio y solución del caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de inmediatez, pertinente para la procedencia de la acción de la referencia.

En el sub lite, el actor manifestó que la Sala Unitaria de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Único Administrativo de Mocoa, incurrieron en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, al declarar probada la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se afirmó que el acto administrativo mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y laborales no se notificó en debida forma (no se debió notificar a través de correo certificado), pues de acuerdo con los artículos 43 y 44 del Código Contencioso Administrativo se debió surtir la notificación personal, situación que a su juicio, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, así como el principio de prevalencia del derecho sustancial. En consecuencia, pretende que se revoque la providencia de 6 de mayo de 2016, y en su lugar, se deje sin efectos (i) el auto de 15 de julio de 2015, mediante el

cual el Juzgado Único Administrativo de Mocoa, declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, al verificar la solicitud de amparo formulada por la señora Yesica Caterine Enríquez Cruz, la Sala encuentra que la misma no cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la última decisión cuestionada fue proferida por la Sala Unitaria de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño el 6 de mayo de 2016, notificada personalmente el 7 de junio del mismo mes y año . Como quiera que la solicitud de amparo fue promovida el 1º de 12 febrero de 2017, transcurrieron (7) meses y veintitrés (23) días, contados a partir de la notificación del último auto objeto de tacha constitucional. Cabe aclarar que si bien el actor refiere como última actuación en el proceso ordinario el auto de 1 de septiembre de 2016, por el cual el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión del Sistema Oral, rechazó por improcedente el recurso de súplica interpuesto contra el proveído de 6 de mayo de 2016, para la Sala no es posible contabilizar el término de inmediatez desde esa fecha, habida cuenta de que dicha solicitud era manifiestamente improcedente, dado que como lo afirmó la referida autoridad judicial, los eventos en los que procede la súplica de acuerdo con el artículo 246 del CPACA son: i) en autos que por su naturaleza sean apelables cuando hayan sido dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda instancia o única instancia o cuando se profiera durante el trámite

de apelación de un auto, ii) contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación y iii) contra el auto que declara desierto el recurso extraordinario. Así las cosas, concluyó que el auto recurrido no es de aquellos que por su naturaleza sea apelable y además no fue proferido por el magistrado ponente. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. No obstante, como se observa del análisis anterior, en el presente caso no se presentaron circunstancias especiales.

Se insiste: Cuando se cuestionan providencias judiciales, la oportunidad de la solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.

En este orden de ideas, la Sala revocará el fallo de primera instancia, que negó la tutela solicitada por el accionante y, en su lugar declarará la improcedencia por ausencia del requisito de la inmediatez. 12 Folios 150 expediente ordinario

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- REVÓCASE la sentencia de 26 de septiembre de 2017, proferida por el

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. En su lugar, DECLÁRASE IMPROCEDENTE la solicitud de amparo, por las razones expuestas. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidente de la Sección Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero Consejero