CE-11001-03-15-000-2017-00322-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INGRESO BASE DE

LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / PRECEDENTE APLICABLE - Criterio jurisprudencial vigente al momento de proferirse la sentencia cuestionada / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Abordando el caso concreto (…) se encuentra demostrado que la accionante se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, tal como lo concluyó el Tribunal Administrativo de Nariño en la sentencia censuradas, en tanto encontró acreditados los requisitos de edad y tiempo de servicios a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (…) se encuentra que con la sentencia acusada que decidió revocar los fallos de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda ordinaria promovida por la tutelante, al dar prevalencia al lineamiento trazado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, con las cuales se estableció que el IBL y los factores salariales que lo componen no era un aspecto cobijado por el régimen de transición, sino que para determinarlo se debía acudir al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales alegados, los cuales resulta necesario amparar en esta oportunidad. Lo anterior, en consideración a que la administración, en su

momento, debió reconocer el derecho a la actora con observancia de las normas aplicables al caso concreto para el momento de consolidación del derecho y al criterio del máximo órgano jurisdiccional competente sobre la materia, sin que el cambio legislativo o la interpretación constitucional posterior a la adquisición del status pensional y del reconocimiento de la prestación económica que se hiciera frente a una norma, como lo fue el que efectuó la Corte Constitucional con las sentencias C-258 de 2013 y SU230 de 2015, tuviera la entidad suficiente para variar la decisión que en derecho correspondía (…) Por lo que, se concluye, que la autoridad accionada aun cuando respetó las reglas que fijó la Corte Constitucional en las sentencias de referencia, lo cierto es que no tuvo en cuenta que su aplicación dependía de la época en que se consolidó el derecho pensional de la empleada, de manera que, para el caso concreto, la situación se enmarcaba en el precedente jurisprudencial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado con la sentencia del 4 de agosto de 2010.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994 / DECRETO 1068

DE 1995

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia estudia los requisitos generales de procedencia para controvertir una providencia judicial, cuando la misma vulnera derechos fundamentales, al respecto, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez

Ramírez, de esta Corporación. En relación con la aplicación del régimen de transición, ver las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00322-01(AC)

Actor: GLADIS YOLANDA HUERTAS ORTIZ

Demandado: TRIBUNAL ADMNISTRATIVO DE NARIÑO OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver las impugnaciones interpuestas por el Director Jurídico de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), en contra de la sentencia del 15 de junio de 2017, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante la cual accedió al amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 3 de febrero de 20171 en la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora Gladis Yolanda Huertas Ortiz, por intermedio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.

Tales derechos los consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 16 de

diciembre de 2016, proferida por la referida autoridad judicial que revocó el fallo del 6 de abril de 2016 dictado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa – Putumayo que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la parte actora instauró en contra de la UGPP. A título de amparo constitucional, solicitó:

1. Amparar los derechos fundamentales a la igualdad (artículo 13

C.P.), debido proceso (artículo 29 C.P), los derechos adquiridos en materia pensional (artículo 48 C.P.), situación más favorable al trabajador en caso de duda en la interpretación de las fuentes formales del derecho (artículo 53 C.P), buena fe y confianza legítima (artículo 83 C.P.), de la señora GLADIS YOLANDA HUERTAS ORTIZ.

2. Dejar sin efectos la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2016 dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO – SALA 1 Folio 1.

DE DECISIÓN DEL SISTEMA ORAL, por la cual resolvió revocar el fallo de primera instancia proferido el 06 de abril de 2016 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda formulada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así como condenar en costas a la parte demandante.

3. Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO – SALA DE DECISIÓN DEL SISTEMA ORAL, proferir una nueva sentencia de

segunda instancia, conforme a los lineamientos trazados en el precedente judicial del Consejo de Estado.

4. Conminar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO – SALA DE DECISIÓN DEL SISTEMA ORAL, para que en lo sucesivo y para los casos de idéntica situación fáctica como el caso sub examine, continúe aplicando el precedente judicial del Consejo de Estado2.

A juicio de la parte accionante, la providencia judicial cuestionada desconoció el precedente contenido en sentencia la del Consejo de Estado que, dispone que, de conformidad con los principios de favorabilidad e inescindibilidad de la norma, a los empleados públicos en régimen de transición les asistirá el derecho a que la pensión se liquide con los requisitos de edad, tiempo, monto y cálculo del IBL contenidos en la norma anterior a la expedición y entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es la Ley 33 de 1985. Al respecto la tutelante citó las sentencias de unificación de jurisprudencia del 4 de agosto de 2010, radicado No. 25000232500020060750901 y el fallo del 25 de febrero de 2016, radicado No. 25000234200020130154101, ambas proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado; las cuales –en sentir de la actora– fundamentan la aplicación de manera íntegra del régimen de transición, incluyendo los factores salariales que habitualmente y de forma periódica se percibieron en el último año de servicios. Para efectos de su aplicación transcribió in extenso los referidos fallos.

2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 2.1. Mediante Resolución No. RDP 006669 del 14 de febrero de 2013, la UGPP reconoció pensión de vejez a Gladis Yolanda Huertas Ortiz, efectiva a partir del 1.º de octubre de 2012, liquidando la prestación económica con fundamento en la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, en cuantía del 75% del promedio de lo devengado entre el 1.º de octubre de 2002 y el 30 de septiembre de 2012. 2.2. El 31 de julio de 2014, Gladis Yolanda Huertas Ortiz solicitó a la UGPP que reliquidara la mesada pensional, con inclusión de todos los factores salariales 2 Folio 26 del expediente de tutela. devengados durante el último año de servicios, petición que fue negada por la entidad, según Resolución No.RDP 034787 del 13 de noviembre de 20143. 2.3. Contra la anterior decisión adoptada en sede administrativa, mediante escrito del 9 de diciembre de 2014, la actora interpuso recurso de apelación que fue resuelto, según Resolución RDP 005329 del 10 de febrero de 2015 en la que la UGPP confirmó íntegramente la resolución recurrida. 2.4. Con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los referidos actos administrativos, la actora presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP. A título de

restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara la reliquidación de la pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios y que se pagara el retroactivo pensional que resultare a su favor luego de la reliquidación. 2.5. El proceso correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Mocoa que, por sentencia del 6 de abril de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 006669 del 14 de febrero de 2014 y RDP 034787 del 13 de noviembre de 2014, proferidas por la UGPP, porque no tuvieron en cuenta todos los factores salariales devengados por la demandante el último año de servicios. 2.6. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra esa decisión, el cual fue resuelto por la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Nariño, en providencia del 16 de septiembre de 2016, por la cual revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. Para arribar a la citada resolutiva, el tribunal expuso que: “si bien es cierto la pensión de la actora se encuentra amparada por lo dispuesto en el régimen de transición, también lo es que de acuerdo a lo establecido en la sentencia C-816 de 2011, que declaró la exequibilidad condicionada de un aparte del artículo 10 del C.P.A.C.A., el cual indica que se aplicarán de manera preferente las sentencias de constitucionalidad proferidas por la H. Corte Constitucional, se acogerán los

criterios expuestos en la sentencia C-258 de 2013, para efectos de reconocimiento de pensiones de jubilación de empleados públicos, sólo se tendrán en cuenta los factores salariales efectivamente cotizados al sistema pensional”4. Bajo el parámetro de interpretación acogido, en respeto de las sentencias de constitucionalidad y de unificación de jurisprudencia, el ad quem del proceso ordinario argumentó que “… para efectos de establecer los factores salariales que deben tenerse en cuenta al momento de realizar la respectiva liquidación de la pensión, deberá seguir los lineamientos establecidos por la sentencia C-258 de 2013 y SU 427 de 2016, en atención a que el ingreso base de liquidación, se integrará por la sumatoria de los factores salariales que efectivamente se cotizaron, es decir, que tengan carácter remunerativo del servicio; así como 3 Folio 39 a 42 4 Folio 32 del expediente. también el acto legislativo 01 de 2005 cuando señala que a fin de proteger la sostenibilidad económica y financiera del Sistema General de Seguridad Social las mesadas pensionales cualquiera sea el régimen pensional que las regule deben observar el imperativo de efectuar los correspondientes aportes parafiscales para el cometido trazado”. El ad quem valoró en su conjunto las pruebas allegadas a la actuación, encontrando que no existía elemento de convicción alguno en el plenario que diera cuenta de aportes adicionales al sistema pensional, concluyendo que unos fueron los factores devengados y otros los aportes efectivamente realizados al sistema5.

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda

Mediante auto del 8 de febrero de 20176, el Magistrado Ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo, ordenó su notificación a la parte actora y a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño. Así mismo, dispuso la vinculación de la UGPP como tercero con interés en el resultado del proceso. 3.2. Intervención de la autoridad judicial accionada – Tribunal Administrativo de Nariño El Magistrado Ponente de la decisión censurada señaló que no vulneró alguno de los derechos fundamentales invocados por la accionante, toda vez que, pese a que revocó la sentencia proferida en primera instancia, lo hizo con fundamento en el precedente de la Corte Constitucional que es de obligatorio cumplimiento. Precisó que la acción de tutela no constituye una etapa procesal adicional para controvertir un asunto que fue resuelto por el juez competente y en el que se respetaron las garantías constitucionales y legales. Solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, al considerar que si bien se efectuó una interpretación contraria a la pretendida por la tutelante, este hecho no demuestra la existencia del defecto alegado y las decisiones son razonables y carecen de arbitrariedad. Explicó que la sentencia SU-230 de 2015 proferida por la Corte Constitucional le dio alcance a lo dispuesto en la C-258 de 2013 y fijó el entendimiento de la norma de acuerdo con parámetros constitucionales. 3.3. Informe de los terceros vinculados 5 Folios 34 vuelto del expediente de tutela.

6 Folio 54. 3.3.1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-7 El Subdirector Jurídico de la entidad, presentó informe –el 20 de febrero de 2017– en el que manifestó que en las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Nariño no se incurrió en defecto alguno sino que, por el contrario, las mismas se ajustaron al ordenamiento legal y jurisprudencial que regula el tema de la reliquidación pensional. Indicó que el precedente constitucional tiene un alcance preferente, vinculante y obligatorio, “Lo anterior, significa que ante la contradicción de un precedente jurisprudencial definido por la Corte Constitucional y otra alta Corporación Judicial (e.g. Consejo de Estado, Corte Suprema de Justicia o Consejo Superior de la Judicatura), siempre debe preferir el precedente constitucional definido por el Máximo Tribunal Constitucional. Prevalencia que reconoce la UGPP de cara al contenido del artículo 241 de la Constitución Política (que fija las competencias constitucionales de la Corte Constitucional), y en procura de los principios de Seguridad Jurídica, igualdad, Coherencia del Sistema Judicial, Confianza Legítima, Buena Fe y Cosa Juzgada Constitucional”. (Negrillas y subrayas incluidas en el texto) Precisó que la parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para el efecto. En ese orden de ideas, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela.

Citó y transcribió apartes de fallos de tutela dictados por la Sección Quinta del Consejo de Estado en los cuales se fijó el carácter vinculante de las sentencias de la Corte Constitucional y reconstruyó la línea decisional uniforme de este última corporación en materia de IBL aplicable al régimen de transición.

4. Fallo impugnado8

La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 15 de junio de 20179, amparó los derechos fundamentales invocados por la accionante y dejó sin valor ni efecto jurídico la sentencia del 16 de diciembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño en el proceso instaurado por Gladis Yolanda Huertas contra la UGPP. En consecuencia, ordenó al tribunal accionado proferir una nueva decisión, teniendo en cuenta el precedente del Consejo de Estado, contenido en la sentencia de 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09). 7 Folios 25 a 113. 8 Folios 120 a 128. 9 Folios 187 a 195. Para arribar a la citada resolutiva adujo que “… la variación jurisprudencial que introdujo la SU-230 de 2015 representa una alteración significativa de las relaciones jurídicas que se suscitan entre las personas con derecho a pensión bajo el régimen de transición y los respectivos fondos de pensiones (…) De este modo, a juicio de la Sala, el pronunciamiento de la Corte Constitucional produjo la extinción de un derecho sustancial de carácter pensional (o al menos la eliminación de una expectativa legítima) de las personas beneficiarias del régimen

de transición, que creían, con fundamento en la jurisprudencia, que el ingreso base de liquidación de sus pensiones debía ser calculado en la forma prevista en el régimen anterior”. El a quo constitucional precisó que la sentencia SU-230 de 2015 no puede ser objeto de aplicación inmediata, toda vez que esto resultaría desproporcionado de cara a la afectación de los derechos pensionales. Por lo anterior, indicó que el precedente establecido en esta providencia solo se debe aplicar en aquellos casos en los que la controversia judicial se formule (presentación de la demanda ordinaria) con posterioridad a la existencia del precedente (29 de abril de 2015), pues solo a partir de ese momento podría exigírsele al ciudadano que conozca la nueva postura jurisprudencial y con ello salvaguardar sus expectativas legítimas. Explicó que “En el sub lite, ocurre que la demanda de Gladis Yolanda Huertas Ortiz fue presentada el 25 de junio de 201510. Y eso significa que la reclamación judicial se hizo antes de la publicación del precedente de la SU-230 de 2015 (6 de julio de 2015), es decir, cuando la demandante acudió a la jurisdicción, tenía la expectativa legítima de que le asistía el derecho al IBL con el régimen anterior”. Agregó que, si bien para el 16 de diciembre de 2016, fecha en que se profirió la sentencia cuestionada11 (segunda instancia en el proceso ordinario), había sido publicada la sentencia que contiene el precedente judicial –SU-230 de 2015–, lo cierto es que la aplicación en ese caso concreto significó defraudar la confianza

legítima de la demandante, quien acudió a reclamar un derecho pensional con la expectativa que la propia jurisprudencia le creó, insistiendo en que la sentencia SU-230 de 2015 únicamente se aplica para las controversias que se promuevan después de la publicación de esa sentencia. La sentencia fue notificada por medios electrónicos a las partes y a los intervinientes el 27 de junio de 2017, según constancias visibles a folios 129 a 133 del expediente.

5. Impugnación12

Por medio de escrito remitido por correo electrónico el 29 de junio de 201713, el apoderado General y Director Jurídico de la UGPP, impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos de la contestación de la demanda, a 10 Según constancia expedida por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, folio 119 del expediente. 11 Folios 183-191 del expediente del proceso ordinario. 12 Folios 151-170. 13 Dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991. saber, que la acción de tutela no constituye una tercera instancia del trámite ordinario y que la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño se ciñó a los parámetros constitucionales y legales establecidos. Hizo referencia a la sentencia SU427 de 2016 dictada por la Corte Constitucional, en la cual se examinaron las teorías del abuso del derecho y del fraude a la ley, en el sentido de precisar que no se trata de establecer la existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de una interpretación de la ley

que resulta contraria a la Constitución, como resultado de la cual, la persona accedió a una pensión por fuera del sentido –conforme a la carta– del régimen pensional y que produce una objetiva desproporción y falta de razonabilidad en la prestación.

6. Trámite en segunda instancia Mediante auto del 10 de agosto de 2017, el despacho de la magistrada que funge como ponente consideró que existía una nulidad saneable, en consideración a que se no había integrado correctamente el contradictorio. En consecuencia, ordenó vincular al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, como tercero con interés en el resultado del proceso, así como notificarle las decisiones proferidas en el proceso, despacho judicial que guardó silencio, con lo cual saneó la nulidad advertida.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de 5 de julio de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y, en el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta

Corporación.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia del 5 de julio de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el curso de la acción de tutela instaurada por la señora Gladis Yolanda Huertas Ortiz contra el Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, para lo

cual se debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿Incurrió la autoridad judicial accionada en desconocimiento de los derechos fundamentales de la accionante, al dar aplicación al precedente constitucional fijado en las sentencias C-258 de 2013 y SU230 de 2015 y no al contenido en los fallos de unificación de jurisprudencia dictadas por el Consejo de Estado, Sección Segunda? Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) régimen de liquidación de IBL en las sentencias dictadas por la Corte Constitucional y la prelación que en principio tiene su aplicación; (iii) análisis del caso concreto de cara a los argumentos expuestos en los escritos de impugnación.

3. Razones jurídicas de la decisión 3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012,14 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.15

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.16 Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201417, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590/2005, M.P. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. 14 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente No. 2009-0132801. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. C.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 15 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 16 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” (Negrillas dentro del texto). 17 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de

2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS. C.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ.

En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia18 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. Por tanto, la Sección verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 3.2. Régimen jurídico para la determinación del ingreso base de liquidación –IBL– y factores de liquidación en el régimen de transición consagrado en la el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 El artículo 21 de la Ley 100 de 1993 determina: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el

afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo”. En este mismo sentido, resulta pertinente indicar que los Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995, establecieron los factores que constituyen el salario mensual base de los servidores públicos, a saber: -La asignación básica mensual; -Los gastos de representación; -La prima técnica, cuando sea factor de salario; -Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación, cuando sea factor de salario; -La remuneración por trabajo dominical y festivo; -La remuneración por trabajo suplementario, horas extras o nocturno; y -La bonificación por servicios prestados. 18 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. A su vez, el artículo 36 del mismo cuerpo normativo estableció como régimen de transición, a efectos de lograr la protección de las expectativas legítimas tras la expedición de la norma, lo siguiente: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a

la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley”. La interpretación sistemática de los artículos referidos anteriormente, fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-258 del 2013, en el que revisó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1993, en la cual fijó como regla de decisión que el método para la determinación del Ingreso Base de Liquidación, es decir, el consagrado en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, no fue objeto del régimen de transición del artículo 36 del mismo cuerpo normativo, ratio que fue reiterada y extendida por dicha Corporación a los demás empleados públicos, trabajadores oficiales y particulares en la sentencia SU-230 del 2015. La sentencia C-258 de 2013, estableció que el régimen de transición consiste en

un beneficio destinado a quienes hacen parte de regímenes especiales que se materializa en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos, pero sólo los relacionados con la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, y no con el ingreso base de liquidación –IBL-. En la referida sentencia, la Corte analizó el IBL, estableciendo que el modo de promediar la base de liquidación no puede ser el estipulado en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser el contemplado en el régimen general para todos los efectos. Para arribar a dicha conclusión, se adoptó la línea argumentativa que a continuación se expone. En primer lugar, la Corte reconoció la forma en la que se venía interpretando el régimen de transición frente al IBL de la siguiente manera: “Algunas Salas de Revisión de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han venido defendiendo la tesis de la integralidad en la aplicación de los regímenes de transición frente a la determinación del IBL. Sobre el particular, han considerado que en el momento de la determinaci