CE-11001-03-15-000-2017-00420-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega / MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD – Ante la concurrencia de la notificación personal y por aviso /

AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO

[En] esta instancia se debe determinar si la concurrencia de las dos formas de notificación, la personal y por aviso del acto administrativo definitivo, mediante el cual concluyó un procedimiento sancionatorio en contra de la accionante, son excluyentes y por ello debe darse prevalencia a aquella que se efectuó en la última fecha, para efectos de ser tenida en cuenta al momento de computar el término de caducidad del medio de control de legalidad ejercido contra la decisión. (…) Analizadas las actuaciones adelantadas por las autoridades judiciales, se evidencia que en todas las instancias se ha efectuado un riguroso análisis sobre el requisito de procedibilidad sobre la oportunidad para presentar la demanda promovida por la Caja de Compensación Familiar Compensar E.P.S., contra la Superintendencia Nacional de Salud, sin que se advierta la vulneración de las garantías fundamentales planteadas en la acción de tutela. Está demostrado que la doctora [S.L.G.L.] estaba expresamente facultada para recibir notificaciones dentro de las actuaciones administrativas adelantadas por organismos del orden nacional en las que Compensar E.P.S., actuara como parte (folio 256 del expediente en préstamo). De conformidad con el artículo 67 de la ley 1437 de 2011, las decisiones que pongan término a una actuación administrativa, se

notificarán personalmente al representante o apoderado o a quien esté autorizado para recibir la diligencia. Según el artículo 69 de la misma ley, la notificación por aviso se practica cuando no ha sido posible la notificación personal. En el caso bajo examen, la notificación personal del acto administrativo definitivo contenido en la resolución número 001473 del 14 de agosto de 2015, proferido por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante el cual se confirma la decisión de sancionar administrativamente a Compensar E.S.P., se realizó con la persona autorizada por la apoderada de la empresa sancionada, por lo cual se cumple con lo establecido en el artículo 67 del CPACA. A partir de ese momento la decisión administrativa empezó a producir efectos jurídicos de acuerdo con lo que establece el numeral 2 del artículo 87 de la ley 1437 de 2011. En cuanto a la notificación por aviso que se adelantó con el representante legal de Compensar E.S.P., con posterioridad a la fecha de la notificación personal a la apoderada constituida para tal fin, considera la Sala que esta circunstancia no tiene la virtud de interrumpir o anular los efectos jurídicos que ya estaba produciendo la decisión de la Superintendencia Nacional de Salud. De un lado, porque al no existir una revocatoria del mandato otorgado por el representante legal de Compensar E.S.P., a la apoderada [S.L.G.L.], se infiere que sus atribuciones estaban vigentes al momento de la notificación personal y, por otro lado, porque el ordenamiento jurídico no contempla este hecho como una causal de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00420-01(AC)

Actor: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMPENSAR E.P.S.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Decide la Sala la impugnación formulada por la parte actora contra la sentencia del 30 de marzo de 2017, proferida por el Consejo de Estado Sección Primera.

1. La acción de tutela Actuando por intermedio de apoderado especial, la parte accionante promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección A y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá. 1.1. Pretensiones Solicita la protección del derecho fundamental del debido proceso y se declare que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá, han incurrido en una vía de hecho al proferir las providencias por medio de las cuales se rechazó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por considerar que se había presentada por fuera de la oportunidad legal. 1.2. Hechos de la solicitud La Superintendencia Nacional de Salud le impuso a la accionante una sanción administrativa por infracción al ordenamiento jurídico, al no pagar oportunamente

las obligaciones causadas por actividades o medicamentos a las instituciones prestadoras del servicio de salud y por presentar a la red prestadora de servicios de salud, cuentas por pagar con más de 30 y 60 días de mora para el período con corte a junio del año 2013. El acto administrativo definitivo contenido en la resolución número 001473 del 14 de agosto de 2015, fue notificado en forma personal a quien había sido autorizado por la apoderada especial de la empresa para recibir esta diligencia, el 3 de septiembre de 2015,. Sin embargo, mediante comunicación del 1º de octubre de 2015, la Superintendencia Nacional de Salud realizó una nueva notificación por aviso recibido en la empresa el 7 de octubre del mismo año, con lo cual se entendía que la notificación personal anterior no había surtido ningún efecto jurídico. Agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se le había impuesto la sanción administrativa. Mediante auto del 31 de mayo de 2016, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá, rechazó de plano la demanda por considerar que fue presentada por fuera de la oportunidad legal establecida en el numeral 2 literal d) del artículo 164 de la ley 1437 de 2011, para lo cual tuvo en cuenta como fecha inicial del cómputo de la caducidad, el día siguiente al de la notificación personal que se llevó a cabo el 3 de septiembre de 2015, cuando en realidad se ha debido tener en cuenta la fecha en que se realizó la notificación por aviso.

Apelada la anterior providencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, confirmó la decisión mediante auto del 3 de febrero de 2017. 1.3. Fundamentos jurídicos de la accionante Considera la parte actora que las providencias proferidas por las autoridades judiciales demandadas, incurren en vía de hecho por defecto procedimental absoluto, al no haberse tenido en cuenta el trámite para notificar los actos administrativos previsto en el ordenamiento jurídico general y en el reglamento interno de notificaciones de la Superintendencia Nacional de Salud, comprometiendo así el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Igualmente estima que se configuró el defecto fáctico por desconocimiento de las pruebas aportadas durante el trámite del proceso administrativo sancionatorio, así como las allegadas con la demanda con las cuales se demostraba la fecha en que realmente se había surtido la notificación del acto administrativo objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y con ello que la radicación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue oportuna. Finalmente, con apoyo en algunos pronunciamientos del Consejo de Estado, concluye que no procede el rechazo de la demanda cuando existe duda razonable frente a la caducidad de la acción, por lo que debe tramitarse el proceso hasta la sentencia definitiva que determine si el demandante actuó dentro de los términos procesales previstos en la ley. 1.4 Trámite en primera instancia El Consejo de Estado Sección Primera, mediante providencia del 27 de febrero de 2017, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los Magistrados que

integraron la Sala de Decisión de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá como demandados; también se dispuso notificar al Superintendente Nacional de Salud, como tercero interesado en el resultado de la actuación judicial. 1.5. Intervenciones El magistrado ponente de la providencia objeto de la acción de tutela, proferida por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se refirió a los hechos expuestos por la accionante, enfatizando que la notificación del acto administrativo sancionatorio a la apoderada especial se llevó a cabo a través de la persona que ella misma autorizó para tal efecto, por lo que es a partir de esta fecha que corre el término de caducidad para presentar la respectiva demanda de control de legalidad establecida en el ordenamiento jurídico contencioso administrativo. Por su parte, el apoderado especial de la Superintendencia Nacional de Salud planteó la falta de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que la pretensión de la parte accionante está dirigida a dejar sin efectos unas decisiones judiciales que no corresponden a las competencias del organismo que representa; también adujo que no se debe acceder a las pretensiones de la accionante, ya que por vía de la acción de tutela no se pueden enmendar los errores procesales acaecidos por su propia culpa. 1.6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, profirió fallo el 30 de marzo de 2017 en el que resolvió negar el amparo invocado por la Caja de Compensación Familiar Compensar E.S.P., por considerar que no estaban demostrados los defectos

endilgados a las providencias judiciales. Señaló que «las decisiones que ponen término a una actuación administrativa deben notificarse al interesado, a su representante o apoderado o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse; solamente cuando no se logre la notificación personal, se acude a la notificación por aviso de que trata el artículo 69» del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, evento que no ocurrió en el presente caso, ya que la notificación personal del acto administrativo sancionatorio de la Superintendencia Nacional de Salud, se adelantó conforme a las disposiciones legales y a partir de ese momento empezó a correr el plazo de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En este sentido concluyó que la interpretación que efectuó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, se aviene con los lineamientos de la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto al trámite de la notificación personal de las decisiones administrativas, cuando el representante legal de una persona jurídica ha constituido poder para actuar por intermedio de un apoderado especial. Se precisa en el fallo que al otorgar poder para ser representado en forma especial dentro de un procedimiento administrativo, todas las actuaciones deben surtirse a través del apoderado debidamente reconocido, sin perjuicio de la representación legal de la persona jurídica que se mantiene en cabeza de su gerente o director. 1.7. Impugnación El apoderado de la accionante impugna la decisión de primera instancia, con el fin

de que se ordene su revocatoria y se acceda a las pretensiones del amparo solicitado. Su inconformidad con las decisiones judiciales radica en el hecho de que, hasta el momento, no se ha valorado el efecto jurídico que produjo la notificación por aviso que llevó a cabo la Superintendencia Nacional de Salud con posterioridad a la fecha en que se había adelantado una notificación personal del mismo acto administrativo, por medio del cual se le impuso una sanción administrativa a la empresa y, por lo tanto, considera que persiste el defecto fáctico en las providencias enjuiciadas. Dice la accionante que al rechazar la demanda por caducidad teniendo como fecha inicial la del 3 de septiembre de 2015 cuando se realizó la notificación personal y no la del día 7 de octubre de 2015, cuando se realizó una nueva notificación por aviso con el representante legal de la empresa, se contraria el principio de confianza legítima y se violan sus derechos fundamentales del debido proceso y el acceso a la administración de justicia, pues en su entender la primera diligencia había quedado sin ningún efecto jurídico. Señala la impugnante que con este proceder de la administración, se creó una expectativa legítima en cuanto al momento en el que se cerraba el debate en vía gubernativa y quedaba habilitada la oportunidad para promover la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, según el cual «presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente», esta sala es

competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico En primera instancia se buscó establecer si las providencias proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Bogota y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, respectivamente, habían incurrido en defecto fáctico, sustantivo y procedimental al rechazar de plano una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por considerar que había sido presentada por fuera de la oportunidad legal señalada en la Ley 1437 de 2011. Atendiendo los argumentos de la impugnación, en esta instancia se debe determinar si la concurrencia de las dos formas de notificación, la personal y por aviso del acto administrativo definitivo, mediante el cual concluyó un procedimiento sancionatorio en contra de la accionante, son excluyentes y por ello debe darse prevalencia a aquella que se efectuó en la última fecha, para efectos de ser tenida en cuenta al momento de computar el término de caducidad del medio de control de legalidad ejercido contra la decisión. 2.3. De los hechos probados 2.3.1. Mediante resolución número 001473 del 14 de agosto de 2015, proferida por el Superintendente Nacional de Salud, se dispuso confirmar la resolución número PARL-002515 del 23 de diciembre de 2014, por medio de la cual se sancionó a Compensar E.P.S., con multa equivalente a cien (100) SMMLV, por infracción a las disposiciones legales relacionadas con el deber de girar oportunamente las obligaciones causadas por actividades o medicamentos a las instituciones prestadoras del servicio de salud.

En el artículo 3º del acto administrativo se ordena notificar personalmente la decisión, «al representante legal de Compensar Entidad Promotora de Salud, o a quien designe para tal fin […] y a la doctora SHIRLEY LIZETH GONZÁLEZ LOZANO apoderada judicial de la Entidad […]. Si no hay otro medio más eficaz de surtir la notificación personal en los términos de los artículos anteriores, se procederá a enviar aviso de notificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011» (folios 48, 51). 2.3.2. Teniendo en cuenta lo anterior, el 3 de septiembre de 2015 se llevó a cabo diligencia de notificación personal de la resolución número 001473 del 14 de agosto de 2015, a la apoderada designada mediante poder general otorgado por el representante legal de la empresa, según consta en escritura pública número 9786 del 22 de octubre de 2014 (folio 255 y siguientes del expediente del proceso ordinario allegado en préstamo), en cuyo numeral 6 se le confieren facultades para para que «[…] se notifique e interponga los recursos necesarios ante cualquiera de las autoridades del orden nacional , departamental, distrital o local […]» dentro de las actuaciones administrativas en que sea parte la empresa. La notificación fue suscrita por la persona autorizada por la apoderada de la empresa, para tal fin (folio 132). 2.3.3. Mediante comunicación 2-2015-098455 de fecha 1 de octubre de 2015, la Superintendencia Nacional de Salud realizó la notificación por aviso del acto administrativo, al representante legal de Compensar Entidad Promotora de Salud,

la cual fue entregada el día 7 de octubre de esa anualidad (folios 52 y 53). 2.4. Análisis de la Sala Al examinar el caso concreto, el a quo se refirió al defecto sustantivo por presunta interpretación indebida de los artículos 67 y 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que regulan el trámite de la notificación personal y por aviso de los actos administrativos definitivos, para concluir que fue acertada la aplicación y alcance que las autoridades judiciales demandadas le impartieron a estas disposiciones legales, ya que la notificación personal se practicó con la apoderada especial de la accionante, mientras que la notificación por aviso se efectuó al representante legal de la empresa, quien ya había otorgado el poder para que se adelantaran todas las diligencias administrativas con la apoderada debidamente reconocida. Por esta razón era a partir de la fecha de la notificación personal que se debía empezar a contabilizar el término de los cuatro (4) meses para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que concluyó el procedimiento sancionatorio adelantado en contra de la accionante. En sentido similar analizó los presupuestos para verificar si se configuraba un defecto fáctico, recordando que se puede reputar la vulneración al debido proceso, solo cuando el juez ha dejado de valorar las pruebas debidamente allegadas al expediente o interpreta irracionalmente el acervo de los medios probatorios aducidos por el accionante. Verificado que tanto el Juzgado como el Tribunal hicieron un escrutinio detallado

de las actuaciones adelantadas por la Superintendencia Nacional de Salud para notificar a la apoderada especial de Compensar E.S.P., y a su representante legal, estimó que no se demostraba el defecto fáctico planteado por la parte actora. Cabe recordar, como ya lo explicó la sentencia impugnada, que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera restringida y excepcional ya que se debe propender por el respeto de la autonomía e independencia del juez natural de cada causa, evitando que haya una intromisión indebida del juez constitucional en las decisiones de su competencia Analizadas las actuaciones adelantadas por las autoridades judiciales, se evidencia que en todas las instancias se ha efectuado un riguroso análisis sobre el requisito de procedibilidad sobre la oportunidad para presentar la demanda promovida por la Caja de Compensación Familiar Compensar E.P.S., contra la Superintendencia Nacional de Salud, sin que se advierta la vulneración de las garantías fundamentales planteadas en la acción de tutela. Está demostrado que la doctora Shirley Lizeth González Lozano estaba expresamente facultada para recibir notificaciones dentro de las actuaciones administrativas adelantadas por organismos del orden nacional en las que Compensar E.P.S., actuara como parte (folio 256 del expediente en préstamo). De conformidad con el artículo 67 de la ley 1437 de 2011, las decisiones que pongan término a una actuación administrativa, se notificarán personalmente al representante o apoderado o a quien esté autorizado para recibir la diligencia. Según el artículo 69 de la misma ley, la notificación por aviso se practica cuando no ha sido posible la notificación personal.

En el caso bajo examen, la notificación personal del acto administrativo definitivo contenido en la resolución número 001473 del 14 de agosto de 2015, proferido por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante el cual se confirma la decisión de sancionar administrativamente a Compensar E.S.P., se realizó con la persona autorizada por la apoderada de la empresa sancionada, por lo cual se cumple con lo establecido en el artículo 67 del CPACA. A partir de ese momento la decisión administrativa empezó a producir efectos jurídicos de acuerdo con lo que establece el numeral 2 del artículo 87 de la ley 1437 de 2011. En cuanto a la notificación por aviso que se adelantó con el representante legal de Compensar E.S.P., con posterioridad a la fecha de la notificación personal a la apoderada constituida para tal fin, considera la Sala que esta circunstancia no tiene la virtud de interrumpir o anular los efectos jurídicos que ya estaba produciendo la decisión de la Superintendencia Nacional de Salud. De un lado, porque al no existir una revocatoria del mandato otorgado por el representante legal de Compensar E.S.P., a la apoderada Shirley Lizeth González Lozano, se infiere que sus atribuciones estaban vigentes al momento de la notificación personal y, por otro lado, porque el ordenamiento jurídico no contempla este hecho como una causal de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos.

3. Conclusión Dentro de este contexto no se vislumbra una indebida interpretación de los artículos 67 y 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que conlleve un defecto sustancial o material si no que, por el

contrario, su aplicación tiene plena validez y respaldo en el ordenamiento jurídico relativo a la forma, el procedimiento y los efectos jurídicos de la notificación personal de los actos administrativos de contenido particular. Por lo tanto, esta Sala coincide con las conclusiones que fueron plasmadas en la sentencia impugnada, para que se mantenga la decisión de desestimar las pretensiones de la accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Confirmar la sentencia impugnada proferida el 27 de febrero de 2017, por la Sección Primera del Consejo de Estado. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS