CE-11001-03-15-000-2017-00427-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - Seis (6) meses es el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia En el caso concreto, la Sala observa que la providencia que se cuestiona fue proferida el 26 de junio de 2015 y notificada mediante edicto desfijado el 24 de agosto de 2015; mientras que la acción de tutela fue presentada el 17 de febrero de 2017. Es decir que transcurrieron un (1) año, cinco (5) meses y veinticuatro (24) días, contados a partir de la notificación. En consecuencia, no se acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez (…). [L]a entidad actora sustenta que debe tenerse por cumplido el requisito de la inmediatez atendiendo la complejidad del caso porque, a pesar de intentar dar cumplimiento a la orden judicial, no hay posibilidad jurídica de lograrlo debido a que no atiende sus competencias. La Sala evidencia que este argumento no justifica el retardo en la interposición de la solicitud de amparo de tutela porque la entidad conoce las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado con anterioridad a que fuera proferida la orden judicial, de modo que desde la notificación de la sentencia del 26 de junio de 2015 pudo establecer si le era imposible dar cumplimiento a ella y, por tanto, si fueron vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales. Adicionalmente, en el expediente no consta ninguna prueba de las supuestas gestiones que la

entidad ha adelantado para dar cumplimiento a la sentencia proferida en el proceso de acción popular, ni de que en realidad sea imposible para el departamento cumplir las órdenes judiciales. (…). Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala declarará improcedente el amparo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el plazo razonable para el cumplimiento del requisito de inmediatez en la interposición de la acción de la acción de tutela contra providencia judicial, ver: Corte Constitucional, sentencia de 10 de mayo de 2010, exp. T-328, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, tema que fue reiterado en sentencia de 17 de abril de 2013, exp. T-217, M.P. Alexei Julio Estrada, y sentencia de 26 de julio de 2013, exp. T-505, M.P. Mauricio González Cuervo.

Acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, interpuesta por fuera de la pauta jurisprudencial, ver: Corte Constitucional, sentencia de 17 de octubre de 2013, exp. T-735, M.P. Alberto Rojas Ríos, sentencia de 19 de julio de 2012, exp. T-581, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, y sentencia de 1 de marzo de 2012, exp. T-140, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Con respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, criterio que fue reiterado, siempre y cuando se respete el principio de

autonomía del juez natural y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00427-00(AC)

Actor: DEPARTAMENTO DEL CASANARE Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el DEPARTAMENTO DE CASANARE, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de

2000. ANTECEDENTES El 17 de febrero de 20171, el DEPARTAMENTO DE CASANARE, por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Amparar los derechos fundamentales del debido proceso, el derecho de defensa y de acceso a la administración de justicia, conculcados con la expedición de la sentencia de 26 de junio de 2015 proferida por la Subsección

‘B’ de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado. Ordenar que se rehaga la sentencia mencionada dándole el alcance y la interpretación adecuada al artículo 13 de la Ley 401 de 1997”2.

2. Hechos 1 Folio 1 del expediente. 2 Folio 3 del expediente.

Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Helder Alexi Lamus Sarmiento presentó demanda en ejercicio de la acción popular contra el Departamento de Casanare y Ecopetrol SA con el fin de que crearan el Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare, según lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 401 de 1997. 2.2. La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Casanare con el radicado 2010-00169-01, que concedió el amparo de los derechos colectivos con sentencia del 6 de octubre de 2011 y ordenó que, dentro del primer año contado desde la ejecutoria de la sentencia, se realizaran los estudios previos requeridos y que se iniciaran las acciones legales correspondientes para recuperar el uso del ala C de la Ciudadela Universitaria de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano (en adelante Unitrópico), construido con los recursos ordenados en la Ley 401 de 1997, para que sea puesta a disposición del Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare. 2.3. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 26 de junio de 2015, modificó la decisión y ordenó al Departamento

de Casanare que, en el plazo de 2 años contados desde su notificación, se asegurara la creación y puesta en funcionamiento del Instituto de Capacitación e Investigación, y que los elementos y edificios financiados por Ecopetrol SA se dispongan para su efectiva operación.

3. Fundamentos de la acción El departamento actor asegura que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en “vía de hecho” por la configuración de los defectos sustantivo y fáctico al proferir la sentencia del 26 de junio de 2015, y como consecuencia de esto, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia. 3.1. El asunto de la referencia cumple el requisito de la inmediatez debido a la complejidad del asunto, puesto que la sentencia acusada impuso al departamento una obligación que no se compagina con sus competencias, pese a lo cual se ha intentado dar cumplimiento. 3.2. Aunque la sentencia de primera instancia proferida en el proceso de acción popular no fue apelada por el departamento, se cumple el requisito de la subsidiariedad debido a que las órdenes impartidas se ajustaban a las competencias del ente territorial. 3.3. La Corporación judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo porque el artículo 13 de la Ley 401 de 1997 establece claramente que el competente invertir y garantizar la operación del Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare es Ecopetrol SA, independientemente que se hayan celebrado convenios interadministrativos con la entidad territorial para apoyar su realización.

3.4. El defecto fáctico consiste en que la sentencia concluyó que la creación del instituto era responsabilidad el Departamento de Casanare por mandato de la Ordenanza 060 de 1999, lo cual no es correcto pues sólo dispuso que el Departamento se asociara y creara una corporación que desarrollara el proyecto Ciudadela Universitaria de Casanare, lugar en donde funcionaría el Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Despacho Sustanciador, mediante providencia del 22 de febrero de 2017, se ordenó notificar a las partes, y se dispuso la vinculación del Tribunal Administrativo de Casanare, Ecopetrol SA, a Helder Alexi Lamus Sarmiento, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (en adelante ANDJE) y las demás partes e intervinientes del proceso de acción popular, como terceros con interés (fl. 16). 4.2. El Tribunal Administrativo de Casanare afirmó que se remite a las consideraciones expuestas en la sentencia del 6 de octubre de 2011 donde se expresó los motivos por los cuales tomó su decisión (fl. 26). 4.3. Ecopetrol S.A. informó que (fls. 28 a 32): 4.3.1. El artículo 13 de la Ley 401 de 1997 establece que el Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare se creó con recursos de Ecopetrol SA, sin embargo no le atribuyó la función de construirlo o ponerlo en funcionamiento. 4.3.2. En el proceso de la acción popular se demostró que Ecopetrol SA entregó,

entre 1997 y 2002, APROXIMADAMENTE $2.867.000.000 mediante los convenios interadministrativo 097 de 1998, 007 del 2000 y 146 de 2002, celebrados con el Departamento de Casanare. 4.3.3. Aunque la Ley 401 de 1997 no estableció el régimen legal al cual debía someterse el instituto, existe un régimen general aplicable al caso para dirimir esta controversia. 4.3.4. El Departamento de Casanare entregó a la Unitrópico los elementos y obras realizadas con los recursos dispuestos por Ecopetrol SA mediante diversas ordenanzas. 4.3.5. La Asamblea Departamental de Casanare autorizó al Gobernador asociarse con particulares y otras entidades públicas para crear el Instituto de Capacitación de Casanare, mediante la Ordenanza 060 del 10 de noviembre de 1999. 4.3.6. Mediante ordenanza del 24 de febrero de 2010, la Asamblea autorizó al Gobernador de Casanare asociarse para crear la Unitrópico y dispuso que las instalaciones y demás bienes de propiedad de la entidad territorial previstos en la Ordenanza 060 de 1999 deberán destinarse a su funcionamiento. 4.3.7. En el acta de ingresos y compromisos de aportes a la Unitrópico suscito por el Gobernador el 16 de marzo de 2000 consta que el departamento aportó el lote donado por el SENA mediante el Convenio 007 del 2000 para desarrollar el Instituto de Capacitación del Casanare. 4.3.8. La solicitud de amparo de tutela no es procedente porque la providencia acusada fue notificada mediante edicto del 26 de junio de 2015, es decir hace

poco menos de dos años. 4.3.9. Debido a que el plazo otorgado para cumplir la orden judicial está finalizando y dado que no se cumple el requisito de la inmediatez, es posible concluir que la entidad presentó la acción de tutela con el fin de evadir su cumplimiento. 4.4. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó que (fls. 110 a 113): 4.4.1. La sentencia acusada concluyó que el Departamento de Casanare vulneró el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público porque omitió adelantar las gestiones necesarias para crear el Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare, como lo estableció la Ordenanza 060 de 1999; y porque consintió que la infraestructura y elementos destinados a su operación fueran utilizados por la Unitrópico. 4.4.2. La Corporación no incurrió en un defecto sustantivo porque el artículo 13 de la Ley 401 de 1997, en su interpretación literal, no le impuso a Ecopetrol la obligación de crear, organizar y poner en funcionamiento el Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare. 4.4.3. Tampoco se incurrió en un defecto fáctico porque la providencia acusada considera que la Ordenanza 060 de 1999 sólo autorizó al Gobernador de Casanare a asociarse para poner en funcionamiento el Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare, sin embargo la vulneración del derecho colectivo deriva de la tolerancia de que la Unitrópico use los bienes aunque no ofrece formación técnica especializada en la industria de hidrocarburos.

4.4.4. Las órdenes impartidas al Departamento de Casanare no le son imposibles de cumplir porque el Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare hace parte de la estructura administrativa de Unitrópico, según consta en sus estatutos; esa institución educativa está constituida como una asociación común, sin ánimo de lucro y cuenta con personería jurídica; y el Gobernador de Casanare integra los órganos directivos y de gobierno de la Unitrópico. 4.4.5. Las órdenes impartidas en segunda instancia no son distintas a las proferidas por el Tribunal Administrativo de Casanare en primera instancia, pese a lo cual no fueron objeto de impugnación por parte del ente territorial. 4.4.6. El Departamento de Casanare utiliza la acción de tutela como mecanismo para corregir su comportamiento descuidado y negligente por no impugnar oportunamente la sentencia de acción popular de primera instancia. 4.5. La ANDJE, Helder Alexi Lamus Sarmiento y las demás partes que integraron el proceso de acción popular no presentaron su informe a pesar de que fue enteradas de la existencia del proceso de la referencia (fls.21 y 98 a 109).

5. Del sorteo de conjuez Teniendo en cuenta que en la Sala no existía el cuórum necesario para decidir el presente asunto, por auto del 31 de marzo de 2017 se ordenó el sorteo de un conjuez. En cumplimiento de lo anterior, se designó a la Dra. María Eugenia Sánchez Estrada, quien tomó posesión del cargo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y

reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Análisis del caso 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos

fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 3.1. Corresponde a la Sala determinar si el asunto bajo examen cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial consistentes en la inmediatez y la subsidiariedad. De ser así, se analizará si la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en los defectos sustantivo y fáctico al proferir la sentenciad el 26 de junio de 2015, en cuanto que le ordenó al Departamento de Casanare la realización de actividades para las cuales no tiene competencia. 3.2. Esta Sección ha considerado que la tutela carece de este requisito cuando no se interpone dentro de un término de seis (6) meses, posteriores a la notificación de la providencia judicial enjuiciada. La Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, que acogió como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias

judiciales se ejerce oportunamente”5. El acuerdo respecto de este plazo no es caprichoso pues, por una parte, ha sido un término considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, por otra, es fruto de la apreciación de lo que acaece en relación con este tipo de acciones6. Con relación a lo segundo, tal plazo atiende a la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra ellas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. Amén de lo anterior, que bien puede considerarse una razón objetiva, o de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, naturalmente, 5 Sentencia de 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Radicado: Radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Al respecto ver la sentencia T-328 de 2010 proferida por la Corte Constitucional, reiterada en las sentencias T-217 y T-505 de 2013. para aceptar su procedencia respecto de decisiones por fuera de la pauta jurisprudencial expuesta, el juez debe valorar que no existan otras razones que justifiquen la inactividad del accionante y que, por tanto, a pesar de la objetividad en la mora del actor, justifiquen el estudio de los demás requisitos para la prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales7. 3.3. En el caso concreto, la Sala observa que la providencia que se cuestiona

fue proferida el 26 de junio de 2015 y notificada mediante edicto desfijado el 24 de agosto de 20158; mientras que la acción de tutela fue presentada el 17 de febrero de 20179. Es decir que transcurrieron un (1) año, cinco (5) meses y veinticuatro (24) días, contados a partir de la notificación. En consecuencia, no se acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez para el caso bajo examen. Respecto a este punto, la entidad actora sustenta que debe tenerse por cumplido el requisito de la inmediatez atendiendo la complejidad del caso porque, a pesar de intentar dar cumplimiento a la orden judicial, no hay posibilidad jurídica de lograrlo debido a que no atiende sus competencias. La Sala evidencia que este argumento no justifica el retardo en la interposición de la solicitud de amparo de tutela porque la entidad conoce las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado con anterioridad a que fuera proferida la orden judicial, de modo que desde la notificación de la sentencia del 26 de junio de 2015 pudo establecer si le era imposible dar cumplimiento a ella y, por tanto, si fueron vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales. Adicionalmente, en el expediente no consta ninguna prueba de las supuestas gestiones que la entidad ha adelantado para dar cumplimiento a la sentencia proferida en el proceso de acción popular, ni de que en realidad sea imposible para el departamento cumplir las órdenes judiciales. 7 Al respecto ver la sentencia T-189 de 2009 proferida por la Corte Constitucional, reiterada en las sentencias

T-491 de 2009, T-576 de 2010, T-053 de 2012, T-140 de 2012, T-581 de 2012 y T-735 de 2013. 8 Información obtenida con el Sistema de Gestión Judicial Siglo XXI en el siguiente link: http://www.consejodeestado.gov.co/actuaciones.asp?mindice=85001233100020100016901. 9 Folio 1 del expediente. 3.4. Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala declarará improcedente el amparo. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo de tutela presentada por el DEPARTAMENTO DE CASANARE, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

STELLA JEANNETE CARVAJAL JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

BASTO RAMÍREZ

Presidenta de la Sección Magistrado

MARÍA EUGENIA SÁNCHEZ ESTRADA

Conjuez